Характер и направленность таможенной политики Советского государства

   По  дисциплине "ИСТОРИЯ ТАМОЖЕННОГО  ДЕЛА И 

   ТАМОЖЕННОЙ  ПОЛИТИКИ РОССИИ" 

   на  тему: 

   "Характер  и направленность таможенной  политики Советского государства" 

    Выполнил: слушатель Дмитриев Д.В. 

   Москва 1998

    План. 

   Введение.             

   I. Начальный  этап развития таможенного дела  в СССР.        

   II. Таможенное  законодательство СССР в 20-е  годы.          

   I.1. Разработка  таможенно-тарифной политики Советского  государства.                       

   I.2. Организация  таможенных учреждений.                       

   III. Таможенное  законодательство Советского государства  в 30 - 60- е годы.                     

   IV. Таможенная  политика СССР в 80-е годы.        

   Заключение.  

   Использованная  литература.                 

   Введение.

   Международное экономическое сотрудничество —  объективный процесс развития многообразных  экономических связей между государствами. Посредством внешнеэкономических  связей осуществляется международное  разделение труда, обмен его результатами между разными странами. С целью  ускорения экономического развития страны необходимо увеличивать масштабы внешнеторгового обмена во всех формах.

   Важнейшим элементом системы государственного управления внешнеэкономическими связями  является таможенная структура в  целом и таможенно-тарификационный  механизм, в частности.  

   Формирование  нового Российского государства  и системы исполнительской власти повлекло за собой обновление механизма  правового регулирования и управления внешнеэкономической деятельностью, соответственно, всей таможенной системы - таможенного дела и таможенной службы.

    В  настоящее время в Российской  Федерации идет сложный и противоречивый  процесс становления таможенной  системы, которая создается на  базе мировых традиций и с  использованием отечественного  опыта, поэтому ей присущи одновременно  черты, характерные для предшествующей  таможенной структуры, а также элементы, отвечающие новым экономическим отношениям, постепенно складывающимся в экономике России переходного периода. Именно поэтому представляется целесообразным рассмотреть становление таможенной системы на примере Советского государства - предшественника Российской Федерации.  

   В послереволюционной России и в дальнейшем - в Сою­зе ССР - процесс становления и развития таможенного дела и законодательства о нем носил сложный и противоречивый характер. Хотя в целом в этот период — с октября 1917 г. и по 1991 г. — был накоплен ценный и полезный опыт, без учета и использования которого невозможно создать и про­должать совершенствовать современное российское таможен­ное право. Статус таможенной службы, как и других таможенных институтов, функции, полномочия, организаци­онная структура не оставались неизменными в период с 1917 до 1991 года — они приспо­сабливались, видоизменялись (правда, не всегда достаточно динамично) в соответствии с внутренними и внешними эко­номическими интересами и потребностями государства.

   I. Начальный  этап развития таможенного дела  в СССР.

   Ко  времени Октябрьской революции  таможенное дело в России регулировалось Уставом 1910 г. Руководил таможен­ным делом образованный в 1864 г. в составе Министерства финансов Департамент таможенных сборов, который в 1917 году нахо­дился в довольно плачевном состоянии, поскольку таможен­ная система в России практически была разрушена: большинство тамо­жен были закрыты, а их служащие эвакуированы. В сен­тябре 1917 г. на съезде таможенных служащих был образо­ван ЦК профсоюза таможенных работников, который более года фактически руководил таможенным ведомством при под­держке Наркома финансов В. Р. Менжинского(1).

   Новая государственная власть, пришедшая  к управле­нию страной в результате Октябрьского переворота в Рос­сии, отказалась от таможенной политики, проводимой в дооктябрьский период, и ликвидировала существовавшую в России систему таможенных органов. Реализация ленинской идеи государственной монопо­лии внешней торговли по существу заблокировала широкое применение таможенно-тарифного регулирования и сделала систему таможенного контроля чисто вспомогательным ин­струментом регулирования внешней торговли. В период воен­ного коммунизма неоднократно предлагалось закрыть тамо­женные учреждения (1). Такие предложения были логическим следствием идеи монополии внешней торговли и обусловили негативное отношение к таможенной службе и таможенному делу в целом.  

   Первым  нормативным актом советской  власти в области таможенных отношений  был декрет от 29 октября 1917 года «О разрешении на ввоз и вывоз товаров», который  установил государственный контроль за внешнеторговыми операциями посредством лицензирования: для экспорта и импорта товаров требовалось разрешение НКТиП.(5)

    В  начале 1918 г. возобновил работу  Департамент таможенных сборов  при Наркомате финансов. 29 мая  1918 г. СНК издал Декрет "О  разграничении прав Центральной  и местных Советских властей  по собиранию пошлин и о  регулировании деятель­ности местных таможенных учреждений". Обложение тамо­женной пошлиной и другими сборами товаров, перевозимых через границу, передавалось в исключительное ведение цент­ральной государственной власти (ст. 1 Декрета). Таможен­ные учреждения признавались органами центральной Совет­ской власти и управлялись Наркоматом по финансовым де­лам. Никакие гражданские и военные власти, профессиональ­ные организации не могли вмешиваться в деятельность та­можен (ст. 4, 5 Декрета). Местные Советы имели право над­зора за деятельностью таможенных учреждений, не вмеши­ваясь при этом в распорядительную и административную части работы. Советы могли назначать при таможенных уч­реждениях комиссаров, которые не имели функций распо­рядительного характера и были вправе осуществлять лишь общий надзор за деятельностью таможен (ст. 6, 7 Декрета). В целом этот Декрет был первым крупным актом о создании советских таможенных учреждений.

   Декретом  СНК от 29 июня 1918 г. Департамент таможен­ных сборов был переименован в Главное управление тамо­женного контроля, которое переходило в подчинение Нарко­мата торговли и промышленности (НКТиП), а последний, в со­ответствии с Декретом СНК от II июня 1920 г., был преобразован в Народный комиссариат внешней торговли (НКВТ). К НКВТ перешли все функции в области управления тамо­женным делом. Утвержденное постановлением ЦИК СССР от 12 ноября 1923 г. Положение об НКВТ рассматривало та­моженное дело как составную часть внешнеторговой деятель­ности. В соответствии с этим постановлением Главное тамо­женное управление (ГТУ) вошло в состав НКВТ, а таможен­ные округа стали органами НКВТ на территории СССР.

   12 ноября 1920 г. СНК РСФСР издал Декрет "О порядке приема, хранения  и отпуска импортных и экспортных  това­ров", который впоследствии послужил основой для Таможенного устава СССР 1924 г.  

   II. Таможенное  законодательство СССР в 20-е  годы.

   В первые месяцы Советской власти, а затем  и в период военного коммунизма (1918—1921 гг.) таможенным пошлинам отводилась весьма скромная роль. Объяснялось это тем, что НКВТ в эти годы не продавал, а распределял товары. Почти полное отсутствие стоимостного механизма  обмена внутри страны, нерегулярность внешнеторгового оборота и его  незна­чительность серьезно затрудняли использование таможенно­го тарифа как инструмента торговли Советской России с дру­гими государствами. С переходом к нэпу, с расширением внеш­ней торговли, предоставлением права самостоятельного выхо­да на мировой рынок хозяйственным и государственным орга­низациям возникла необходимость восстановить таможенно-тарифное дело. Возвращение в 1922 г. к тарифным методам регулирования внешнеторговых операций повысило роль та­моженной службы в государственном управлении, практичес­ки "реанимировало" таможенные органы.

   I.1. Разработка  таможенно-тарифной политики Советского  государства.

   После того, как 9 марта 1922 г. ВЦИК и СНК  РСФСР утвердили первый таможенный тариф по европейской привозной  торговле, декретом СНК РСФСР от 23 февраля 1922 г. был ут­вержден Таможенно-тарифный комитет (ТТК), а 13 июня 1922 г. — первый советский тариф по вывозной торговле (2). В его компе­тенцию входили: составление новых и изменение старых спис­ков запрещенных товаров; решение вносимых Таможенным управлением вопросов по применению тарифа; разрешение жалоб на решения Таможенного управления по вопросам применения тарифа; дача заключений по всем проектам за­конов, торговых договоров, конвенций и соглашений, имею­щих отношение к таможенно-тарифному делу.

   Правовой  статус ТТК уточнялся в Таможенном уставе 1924 г. и Таможенном кодексе 1928 г. Он являлся совещатель­но-координационным органом. Главные его задачи — не ис­полнительно-распорядительная деятельность, а согласование и выработка общей концепции таможенно-тарифной полити­ки. ТТК не имел права издавать нормативные акты самостоя­тельно. Все его решения утверждались в указанных выше органах управления. Довольно сложной была и сама процеду­ра принятия постановлений Комитета. Поскольку любой член ТТК мог опротестовать постановление, после чего следовало повторное рассмотрение вопроса, то фактически Комитет мог принять решение только на основе консенсуса. Особенность ТТК заключалась в том, что он координировал деятельность не только центральных органов управления, так или иначе связанных с внешней торговлей, но и органов управления дру­гих союзных республик, которые, имея в Комитете своих пред­ставителей, могли влиять на выработку тарифной политики. И все же участие союзных республик в деятельности Комите­та носило вспомогательный характер. Как уже отмечалось, представители кооперативных объединений республик имели лишь право совещательного голоса. Республиканские органы делегировали в Комитет своих представителей не в обяза­тельном порядке, а лишь по собственному усмотрению.

   Помимо  основного состава в ТТК входили  по одному пред­ставителю от Государственной плановой комиссии при СТО, от народных комиссариатов иностранных дел, путей сооб­щения, внутренней торговли, земледелия. По два представи­теля в Комитете имели НКВТ, НКФ, ВСНХ. С образованием СССР кооперативные объединения союзных республик мог­ли посылать на заседания Комитета по одному представите­лю с правом совещательного голоса. СНК союзных респуб­лик имели право делегировать в Комитет по одному пред­ставителю с правом решающего голоса. Все члены Комитета утверждались СНК.

   Таможенно-тарифный комитет в пределах своей компе­тенции принимал постановления, которые приобретали юри­дическую силу только после утверждения СНК. При рассмот­рении споров, имеющих отношение к таможенно-тарифному делу, ТТК вносил свои постановления на утверждение НКВТ. Союзные ведомства, имеющие в составе ТТК своих предста­вителей, могли обжаловать постановления Комитета в 7-днев­ный срок. СНК союзных республик имели право обжаловать постановления ТТК в течение 7 дней, но при этом должны были в течение последующих 14 дней представить письмен­ное обоснование своего протеста. Если постановление Комите­та было обжаловано, СНК СССР или НКВТ рассматривали его вторично. Утвержденное после этого постановление уже не подлежало обжалованию. ТТК не имел своего рабочего ап­парата, и формально его функции должен был выполнять ГТУ. Однако из анализа Положения о ГТУ (утверждено приказом НКВТ от 2 марта 1924 г.) видно, что функции рабочего аппарата ТТК выполняло не ГТУ в целом, а специально созданный для этого в его системе тарифный отдел, который разрабаты­вал и готовил материалы для установления новых и измене­ния старых тарифов, давал для ТТК заключения по проектам законов, международных договоров и конвенций.

   ТТК играл  важную роль в выработке таможенной поли­тики и в управлении таможенным делом. Многие положения и инструкции по таможенному регулированию содержат ссыл­ки на его решения. С переходом в начале 30-х годов к адми­нистративным методам регулирования внешней торговли и с реорганизацией внешнеэкономических органов роль ТТК зна­чительно снизилась. Де-юре этот орган прекратил свое су­ществование в 1964 г. Фактически же он перестал функцио­нировать гораздо раньше.

   I.2. Организация  таможенных учреждений.

   Декрет  СНК от 31 марта 1922 г. утвердил Временное  положение о местных таможенных учреждениях, согласно ко­торому Наркомат внешней торговли составлял перечень тамо­женных округов по согласованию с Наркоматом финансов. На­чальники округов подчинялись исключительно НКВТ, а руко­водимые ГТУ таможенные учреждения подразделялись на та­можни первого, второго, третьего разрядов и таможенные пос­ты. В 1922 г. ГТУ объединяло 283 местных таможенных учреж­дения (134 таможни, 149 таможенных постов), входивших в со­став восьми округов — Петрозаводского, Западного, Украин­ского, Южного, Закавказского, Туркестанского, Семипалатин­ского, Сибирского и двух участков — Петрозаводского и Крым­ского. В системе таможен в 1922 г. работало 4850 человек.

   12 декабря  1924 г. Президиум ЦИК СССР утвердил Та­моженный устав СССР, явившийся первым кодифицирован­ным союзным актом по таможенному делу. Именно Устав, а также ряд подзаконных нормативных актов, принятых НКВТ, законодательно закрепили систему таможенного управления, сформировавшуюся в середине 20-х годов. Согласно ст. 1 Устава таможенным делом на всей территории Союза ССР управлял НКВТ, который осуществлял свои задачи как в центре, так и на местах через входящее в его состав Главное таможенное управление, состоящий при НКВТ Таможенно-тарифный комитет и через иные учреждения. За деятель­ностью таможенных учреждений на местах наблюдали упол­номоченные НКВТ при СНК союзных республик, в компе­тенцию которых входило: наблюдение за выполнением тамо­женными учреждениями в пределах союзной республики законов и распоряжений центральных союзных органов по таможенной части; ревизия таможенных учреждений; рас­смотрение конфликтов между таможенными учреждениями и местными органами власти; разработка мероприятий по борьбе с контрабандой.

   Главное таможенное управление разрабатывало  планы всех таможенных мероприятий  общего характера, инструк­ции и разъяснения к ним, а также организовывала и руково­дило борьбой с контрабандой на территории СССР. ГТУ под­разделялось на отделы: административно-хозяйственный, тарифный, оперативно-судебный, по борьбе с контрабандой, сметно-расчетный, статистический и инспекторскую часть. Анализ структуры ГТУ показывает, что в то время право­охранительная деятельность составляла незначительную часть деятельности Управления; ею занимался только один отдел по борьбе с контрабандой, а все остальные отделы замыка­лись на тарифно-пошлинной и фискальной деятельности.

   Таможенный  устав предусматривал возможность  созда­ния отделений ГТУ в союзных республиках. Такие отделе­ния учреждались распоряжением НКВТ по представлению уполномоченных НКВТ при СНК союзных республик (ст. 7). Отделения ГТУ создавались по федеративному принципу. Границы деятельности отделения совпадали с территорией союзной республики. В 1925 г. отделения ГТУ были созданы в БССР, УССР, ЗСФСР и Средней Азии. Каждое отделение действовало на основании положения. Так, например, Поло­жение об Отделении ГТУ в УССР, утвержденное приказом НКВТ от 10 марта 1925 г., устанавливало, что Отделение дей­ствует под прямым руководством ГТУ НКВТ СССР. Началь­ник отделения и его заместители назначались НКВТ по со­гласованию с СНК УССР.

   Таможенными учреждениями на местах руководили рай­онные таможенные инспекторские управления, возглавляе­мые районными таможенными инспекторами. Границы дея­тельности районных инспекторских управлений устанавли­вались НКВТ по согласованию с НКФ и с СНК союзной рес­публики, на территории которой действовало данное управ­ление. Инспекторы осуществляли общее руководство дея­тельностью таможенных учреждений своего района, надзор и контроль за точным исполнением ими всех инструкций, приказов, постановлений, распоряжений и др.

   В 1925 г. в соответствии с планом реорганизации  тамо­женного аппарата на местах на территории СССР было создано 11 районных таможенных инспекторских управлений: Карельское, Северо-западное, Белорусское, Северокавказ­ское, Туркменское, Узбекское, Алма-атинское, Зайсанское, Читинское, Благовещенское, Владивостокское. Таможни пер­вого разряда учреждались при железнодорожных станциях и в портах с большим грузооборотом; второго разряда — в небольших портах на реках и озерах, а также на шоссейных дорогах; третьего разряда — на грунтовых дорогах. Откры­тие и упразднение таможенных учреждений, изменение их дислокации, отнесение таможен к тому или иному разряду, переименование постов в таможни и таможен в посты произ­водил НКВТ. Оформление экспортно-импортных грузов, а так­же контроль за перемещаемым через границу имуществом осуществляли таможни первого и второго разрядов. Тамож­ни третьего разряда имели право на указанные действия, если это не требовало специальной технической экспертизы. Таможенные посты занимались только пропуском пассажи­ров, багажа и ручной клади, а также пересылкой междуна­родных почтовых отправлений.

   Во  главе каждого местного таможенного  учреждения сто­ял управляющий, который  осуществлял надзор, руководство  своей таможней и другими учреждениями, входящими в со­став района деятельности данной таможни. Рабочим органом в таможнях являлось техническое совещание. В соответст­вии с Положением о технических совещаниях (утверждено приказом НКВТ от 5 мая 1925 г.) его работой руководил уп­равляющий, в состав совещания входили помощники управ­ляющего и инспекторы. Оно было консультативным органом, а персональную ответственность за всю деятельность тамо­женного учреждения нес управляющий. При железных до­рогах создавались таможенные агентства. Для рассмотрения споров между таможенными и транспортными организация ми на железных дорогах и в портах организовывались согла­сительные комиссии.

   Порядок приема на службу сотрудников Главного тамо­женного управления и его местных  органов определялся тру­довым законодательством и правилами о государственной службе. Таможенный устав определял виды деятельности, которыми не могли заниматься таможенные служащие. На основании ст. 27 Устава они не имели права участвовать в организациях, выполнявших работу по погрузке, выгрузке, приему и подготовке грузов, пассажирского багажа и почтовых посылок, а также в каких-либо мероприятиях коммер­ческого характера лично или через подставных лиц; прини­мать на себя доверенности и поручения по таможенным де­лам от посторонних лиц, покупать товары на таможенных аукционах.

   Таможенный  устав 1924 г. устанавливал сложную четырехзвенную систему управления таможенным делом (НКВТ — ГТУ — уполномоченные НКВТ, отделения ГТУ — районные таможенные инспекторские управления — таможни и тамо­женные посты). Поскольку таможни первого разряда кон­тролировали деятельность всех таможенных учреждений, входящих в их район, то фактически получалась пятизвенная система управления. Реальная же картина организации таможенных органов была еще более разнообразной: на прак­тике существовала и трехзвенная система управления (в УССР, в ЗСФСР, где районных управлений не было), и двухзвенная (три таможни — Астраханская, Архангельская и Мос­ковская — подчинялись непосредственно ГТУ).

   Принятый  в 1928 г. Таможенный кодекс СССР не внес значительных изменений в организацию  таможенного управ­ления, но более подробно, чем Устав, определял компетен­цию ГТУ. В развитии таможенного дела в СССР в это время видна тенденция к постепенному упрощению системы тамо­женных органов. В частности, Таможенный кодекс 1928 г. не предусматривал на территории СССР районных таможен­ных инспекторских управлений.

   Таким образом, переход в начале 20-х  годов к нэпу реанимировал утра­ченные функции таможенных органов и обусловил интен­сивное структурное развитие таможенной системы. Именно с 1922 по 1928 г. (особенно в 1924—1925 гг.) формировалась сложная, многоступенчатая система управления таможенным делом, адекватная тем разнообразным задачам и функциям, которые выполняли таможенные учреждения того времени.  

   III. Таможен­ное  законодательство Советского государства  в 30 - 60- е годы.

   На  рубеже 20—30-х годов в СССР доминирует командно-бюрократический стиль управления. Внешнеторговая поли­тика опять основывается на принципе государственной мо­нополии, а таможенные органы постепенно утрачивают свои наиболее существенные функции и перестают выполнять роль фискальных учреждений. Система управления таможенным делом постепенно упрощается.

   В период с 1929 по 1932 г. все более отчетливой стано­вится тенденция к отказу от экономической модели управ­ления и доминированию административно-командных мето­дов регулирования общественных отношений. Этот процесс затронул и внешнеэкономическую деятельность, в том числе и организацию таможенного дела. Значительно сократился оборот международного пассажирского сообщения, резко уменьшился состав участников внешнеторговых связей.

   Таможенное  дело в целом и таможенный контроль в част­ности перестали играть важную роль в регулировании экс­портно-импортных операций. В 1932—1934 гг. был упорядо­чен ускоренный пропуск через границу грузов общественно­го сектора и централизованный расчет по таможенным пош­линам за эти грузы, в связи с чем сократилось число тамо­женных служащих. Например, аппарат сотрудников Москов­ской, Ленинградской и Одесской таможен, насчитывавший по 800—1000 человек, был сокращен в каждой из них в 6—8 раз.(3)

   Указом  Президиума Верховного Совета СССР от 5 мая 1964 г. был утвержден новый  Таможенный кодекс. По срав­нению с Таможенным кодексом СССР 1928 г. он был значи­тельно меньше по объему (120 статей, сгруппированных в три раздела). Управлению таможенным делом был посвящен первый раздел Кодекса, содержащий всего семь статей. Уп­равление таможенным делом на территории СССР было от­несено к ведению Министерства внешней торговли и осу­ществлялось через входящее в его состав Главное таможен­ное управление (ст. 1 Кодекса). Среди функций таможенных учреждений выделялись контроль за соблюдением государ­ственной монополии внешней торговли, совершение таможен­ных операций и борьба с контрабандой.(4)  

   К моменту  принятия Таможенного кодекса 1964 г. существенные изменения пре­терпела  структура самого ГТУ. Оно состояло из отделов: оперативно-инспекторского, по борьбе с контрабандой, таможен­ного права и международных связей, кадров, финансирова­ния, бухгалтерского учета и контроля. В системе ГТУ уже не существовало структурного подразделения, непосредст­венно занимавшегося вопросами тарифно-пошлинного регу­лирования.

   Устанавливалась двухзвенная система управления та­моженным делом: местные таможенные учреждения (таможни и таможенные посты) подчинялись непосредственно ГТУ. Создание, реорганизация и ликвидация таможен и таможен­ных постов производилась Министерством внешней торгов­ли (МВТ). Принятые после 1964 г. нормативные акты по та­моженному делу не внесли существенных изменений в тамо­женное управление.

   Структура таможен­ных органов, сложившаяся де-факто во второй половине 30-х годов и получившая юридическое закрепление в Таможен­ном кодексе 1964 г., с очень незначительными изменениями сохранялась вплоть до середины 80-х годов.

   IV. Таможенная  политика СССР в 80-е годы.

   В период внешнеэкономической реформы (1986—1991 гг.) начинается новый этап развития таможенной системы, осо­бенности которого связаны с попыткой трансформировать таможенные службы государства-монополиста в новую уп­равленческую структуру, ориентированную на функциони­рование в условиях свободного рынка и демократического режима.  

   Пожалуй, наиболее радикальный этап реформы  систе­мы таможенных органов приходится на начало 1986 г., когда ГТУ МВТ было преобразовано в Главное управление госу­дарственного таможенного контроля при Совете Министров СССР (ГУГТК при СМ СССР) — самостоятельный орган го­сударственного управления со статусом союзного ведомства. Именно с этого момента началась перестройка системы уп­равления таможенным делом, так как впервые за всю исто­рию Советского государства таможенная служба выделялась организационно. Этот этап развития системы управления таможенным делом имеет ряд особенностей.

   Во-первых, с 1986 по 1989 г., несмотря на то, что тамо­женная служба стала самостоятельной отраслью государст­венного управления, функции таможенных органов фактически остались прежними, так как почти не изменился порядок экс­портно-импортных операций. Как и раньше, главной задачей таможен был контроль за соблюдением государственной мо­нополии внешней торговли. В этот период система таможен­ных органов развивалась в основном в организационно-право­вом направлении. Правовой аспект этого развития заключал­ся главным образом в принятии ряда нормативных актов, оп­ределяющих правовой статус и порядок деятельности орга­нов таможенной системы (Положение о ГУГТК при СМ СССР, Инструкция о порядке подготовки нормативных актов ГУГТК при СМ СССР). В организационном плане происходило струк­турное переустройство органов управления таможенным де­лом: отделы, входившие в состав ГТУ МВТ, были преобразо­ваны в управление ГУГТК; увеличилась сеть местных тамо­женных учреждений. Постановление Совета Министров СССР от 28 февраля 1989 г. № 191 (2) юридически закрепило отход от принципа государственной монополии внешней торговли и поставило задачу формирования новой таможенной полити­ки, современного механизма таможенного контроля. Это обу­словило изменения в функциональной направленности тамо­женных органов в последующий период.