Индикативное планирование: предпосылки возникновения, сущность и основные инструментарные средства

Федеральное государственное  бюджетное образовательное  учреждение высшего  профессионального  образования

Российский  государственный  аграрный университет  Московская сельскохозяйственная академия имени К.А. Тимирязева (ФГОУ ВПО  РГАУ МСХА им. К. А. Тимирязева)

Кафедра прогнозирования и планирования в АПК

Реферат

на  тему:

«Индикативное планирование: предпосылки возникновения, сущность  и основные инструментарные средства» 
 
 
 

                                                         Москва 2011г. 

Оглавление

Введение 3

1. Предпосылки возникновения 5

1.1. Индикативное планирование во Франции. 7

1.2. Индикативное планирование в Японии. 9

2. Сущность индикативного планирования 13

3. Индикативное планирование в России 19

Заключение 23

Список использованной литературы 25 

       Введение

       В условиях рыночного хозяйства особое значение приобретает такая функция  управления, как регулирование развития национальной экономики. Государственное регулирование экономики – это система мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых государством с целью приспособления существующей социально-экономической системы к изменяющимся условиям. Инструментами государственного регулирования экономики являются бюджетно-финансовая, кредитно-денежная, внешнеэкономическая и социальная политика, ускоренная амортизация, индикативное и стратегическое планирование. Планирование превращается в важнейший инструмент государственного регулирования экономики.

       В качестве одного из эффективных средств  государственного регулирования в  ведущих мировых странах в  послевоенный период стало  индикативное планирование, характерная черта которого состоит в отказе от директивности, командно-распределительных функций в пользу индикативности, установления партнерских отношений властных структур с различными субъектами хозяйствования и общественностью. Планирование  должно осуществляться не вопреки рыночным сигналам и стимулам, а на их основе, предвосхищая, и по возможности корректируя в лучшую сторону будущую траекторию социально-экономического развития, выполнять функцию общегосударственного маркетинга, информируя хозяйствующие субъекты относительно емкости рынка, потенциала спроса и т.д.  Такой подход будет способствовать формированию единого вектора развития всех активных сил, расположенных на данной территории, развитию гражданского общества, формированию человека нового типа – гражданина с определенной организационной культурой и правосознанием, который может не только влиять на власть, но и участвовать в управлении.

       Индикативное  планирование как форма государственного планирования носит целевой рекомендательно-стимулирующий  характер. Оно является средством реализации социально-экономической политики государства. Его важнейшими задачами являются систематизация информации о деловой конъюнктуре предлагаемых инвестиций государства и расходов государственного бюджета с тем, чтобы содействовать принятию эффективных решений. Другой целью такого планирования является разработка системы показателей (индикаторов) экономической деятельности, достижение которых определяет меру государственного воздействия на социальные и экономические процессы. В качестве индикаторов используются показатели, характеризующие динамику структуры, эффективность экономики, занятость, уровень жизни народа, внешнеэкономические связи.  

1. Предпосылки возникновения

       Впервые теоретические предпосылки индикативного  планирования предложены в начале XX века советским экономистом Кондратьевым Николаем Дмитриевичем (1892-1938). Под его руководством разработан перспективный план развития сельского и лесного хозяйства РСФСР на 1923-1928 гг., сочетающий различные элементы индикативного планирования в рамках концепции «длинных волн». Однако его идеи не получили по политическим и иным причинам реализации в российской практике. Применительно к нынешней мировой практике принято считать, что основы индикативного планирования в системном виде были изложены К. Ландауэром в книге "Теория национального экономического планирования" (1944).

       Ландауэр в своей работе противопоставляет план, «реализуемый принудительно», и план, «принятый в результате всеобщего и свободного обсуждения», подчеркивая, что правительство должно воздействовать на экономическое развитие скорее посредством координации и обеспечения информацией, чем путем директив и распоряжений. Основным средством реализации этого вида планирования должен быть обмен планами и информацией между правительством и предпринимателями. В результате такого обмена должна выявиться «схема экономического роста, включающая в себя те проекты, которые, по мнению правительственных организаций, являются взаимно совместимыми и которым отдается предпочтение перед всеми прочими альтернативами».

       Уже тогда отмечены следующие признаки индикативного плана:

• план формируется в результате сознательной, координирующей деятельности государства совместно со всеми заинтересованными сторонами (агентами);
• принятие плана путем широкого и свободного обсуждения предполагает тем не менее соблюдение принципа приоритета решений, соответствующих интересах всего общества, а не отдельных агентов в ущерб общегосударственным интересам;
• цели плана и мероприятия по их достижению должны быть выбраны таким образом, чтобы обеспечивалась максимальная эффективность использования ресурсов;
• план должен быть сбалансирован по всем ресурсам.

       Мировая практика разработки стратегических индикативных планов насчитывает немногим более  полувека. Пионером в этом вопросе можно считать Японию, которая отдельные элементы стратегического планирования применяла еще с конца XIX века, а в середине тридцатых годов прошлого века создала органы, отвечающие за планирование индустриального развития страны. В Европе лидером индикативного планирования принято считать Францию, которая применила опыт индикативного планирования в середине сороковых годов почти сразу после окончания Второй мировой войны.

       Развиваясь, индикативное планирование прошло через  формы, соответствующие этапам государственного регулирования экономики. Первой формой индикативного планирования является конъюнктурная, предполагающая усиление влияния бюджета на темпы и  пропорции экономического роста.

       Более развернутой и совершенной формой индикативного планирования является структурная форма, предусматривающая  распространение плановой деятельности на мезо- и микроуровне национальной экономики. Акцент делается на обеспечение реализации государственной структурной политики в отношении отдельных регионов, отраслей и секторов экономики соответствующим согласованием планов и интересов предприятий и государства, путем контрактных отношений и подключению к выполнению индикативных планов частных предприятий и территориальных властей с использованием налоговых льгот, льготных кредитов и иных мер господдержки в рамках селективной структурной политики.

       По  мере развития смешанной экономики, глобализации рынков (прежде всего  в общеевропейских масштабах) индикативное планирование трансформируется в стратегическую форму. Особенностью данной формы является значительное расширение временного горизонта индикативных планов и максимальная их интеграция с долгосрочной общенациональной экономической политикой. Важнейшая функция индикативного планирования - концентрация и реализация стратегических планов, программ, проектов, обеспечение сбалансированности динамики всей экономики и взаимодействия технологических укладов. 

1. Индикативное  планирование во Франции.

       Родиной индикативного планирования считается  Франция, где декретом от 3 января 1946 г. был учрежден Совет и Генеральный  комиссариат по планированию. Во Франции была разработана уникальная система планирования, позволяющая «на демократической основе координировать позиции государства и частного бизнеса», разрешающая органам государственного управления регулировать хозяйственные процессы таким образом, чтобы «государственная бюрократия не задавила эффективное функционирование рыночных субъектов». Преобладание частного секторов и свобода принятия решений предпринимательским сообществом никогда не ставились под вопрос.

       В отличие от советского Госплана, являвшегося  составной частью административно-командной  системы, французский Генеральный  комиссариат не направлял предприятиям, в том числе национализированным, директивные адресные задания по объему и номенклатуре продукции, не распределял между ними материальные, финансовые и трудовые ресурсы в  соответствии с утвержденными сверху нормативами, не устанавливал обязательные связи между поставщиками и потребителями. Регулирование цен и зарплаты, частично сохранявшееся до конца 1970-х годов, было довольно ограниченным. После отмены в 1946 г. карточной системы оно сводилось к установлению потолка цен на продукты первой необходимости (например, хлеб) и к индексированию зарплаты в соответствии с уровнем инфляции.

       Традиционная  иерархическая система построения плана «сверху вниз» была заменена на планирование «снизу вверх». Однако главное заключалось в том, что основополагающую роль играл не столько сам индикативный план, сколько процесс его разработки, включающая в себя многоступенчатые итерации, в результате которых происходил обмен информацией, и достигалась договоренность между различными участниками хозяйствования и управления.

       В общем виде разработка индикативного  плана осуществлялась в три основных этапа:

1. Определение целей плана и прогнозирование основных макроэкономических показателей (индикаторов).
2. Дезагрегирование целей плана и основных макроэкономических показателей.
3. Согласование показателей плана, их проверка на совместимость и сбалансированность.

       Следует подчеркнуть, что показатели плана  не являлись обязательными, а носили рекомендательный характер, выступали  в качестве носителей информации об ожидаемой экономической конъюнктуре.

       Французские индикативные планы носили ярко выраженный инвестиционно-ориентированный характер. Главной функцией французского индикативного  планирования служило определение  приоритетных отраслей, инвестиции в  которые поощрялись экономическими, прежде всего налоговыми и кредитными, стимулами.

       Французское государство выступало в качестве кредитора частных предприятий  посредством специально созданного Фонда экономического и социального  развития и гаранта при размещении займов, давало санкцию на снижение ставки процента по кредитам предприятиям, производство которых соответствовало  рекомендациям плана, и деятельность которых отвечала рационализации структуры  производства. В этих же целях государство  предоставляло из Фонда экономического и социального развития специальные  премии.

       Другим  побудительным мотивом следовать  плановым рекомендациям были налоговые привилегии. Проводимые фискальные реформы во Франции преследовали цель рационализировать промышленную структуру, стимулировать реконструкцию отсталых отраслей хозяйства и развитие новых отраслей, что, в конечном итоге, способствовало повышению конкурентоспособности национальной экономики.

       Кроме того, финансовые привилегии предоставлялись  государством на основе так называемых «квази-контрактов», предоставляющих собой письменное обязательство частных предприятий выполнять плановые рекомендации. Квази-контракты имели явные преимущества перед обычным государственным льготным кредитом, поскольку в них  предусматривалась не только общая ориентация данного предпринимателя на расширение своего производства, но и подтверждалось согласие производить определенную номенклатуру продукции.

       Таким образом, хотя плановые задания и  не носили обязательного характера, французское государство располагало  богатым арсеналом средств, используемых для реализации запланированных  мероприятий. По  сути своей индикативный план превращался в активное средство государственного регулирования экономики. С его помощью государство не только прогнозировало тенденции и показатели народнохозяйственного развития, но и оказывало на них активное влияние. 

2. Индикативное  планирование в Японии.

       Первоначально целью разрабатываемых планов в  Японии было послевоенное восстановление экономики, достижение показателей  предвоенного развития, а также активная борьба с инфляцией и безработицей, повышение жизненных стандартов и расширение международной торговли.

       Среди первых планов были «Проект плана  восстановления экономики, 1948 – 1952 гг.», «План экономического восстановления, 1949 – 1953гг.», «План достижения экономической  самостоятельности, 1951 – 1953гг.». Однако ни один из выше названных планов не был утвержден правительством и  не получил статус государственного. Только в декабре 1955 г. Пятилетний план достижения экономической самостоятельности, рассчитанный на 1956 – 1960 гг был одобрен правительством. Первая долгосрочная программа – широко известная как «план Икеда» ("План удвоения национального дохода") была принята на 1961 – 1971 гг.  В дальнейшем начиная с 1960-х годов и по настоящее время, составление долгосрочных (на 15 – 20 лет) и среднесрочных (на 5 лет) программ было введено в постоянную практику. Цели, поставленные в общегосударственных планах, преследовали решение наиболее важных проблем на тот или иной период.

       Формулирование четких общенациональных целей устанавливало  ориентиры для корпораций, включая  промышленные ассоциации, способствовало обеспечению определенной единонаправленности действий всех звеньев японской экономики. Аналитические публикации и правительственные документы дополняли  и фокусировали внимание на конкретных вопросах и сферах деятельности. Обмен данными происходил как внутри госаппарата, так и между должностными лицами государственного и частного секторов.

       Особые  усилия были направлены на то, чтобы  поставить уровень жизни людей  в зависимость от характера отношений  между работником и работодателем. Всемерно поощрялся добросовестный труд как средство получения соответствующего вознаграждения. Именно эти идеи заложили основы системы видения хозяйства, которые позже стали известны как «японская экономическая  модель».

       Основную  координирующую роль в разработке и  реализации планов играло Управление экономического планирования, в структуре  которого существовало Бюро планирования. К важнейшим функциям Управления относились: организация разработок долгосрочных планов экономического и  социального развития страны; координация  деятельности всех административных подразделений  правительства в области наиболее важных мероприятий плана; анализ и  оценка общего потенциала страны; планирование и координация основных мероприятий и программ, связанных с развитием энергетики и т.д.

       При Управлении экономического планирования был создан Экономический совет, являющийся совещательным органом  при главе правительства Японии, который непосредственно разрабатывал общегосударственные планы социально-экономического развития. Формируется этот совет  на два года из представителей крупного бизнеса, академических кругов, исследовательских  организаций, профсоюзов и т.д., т.е. носит достаточно демократичный  характер. В разработке принимают  участие также правительственные  учреждения, имеющие отношение к  экономике – Министерство финансов и Министерство внешней торговли и промышленности. Кроме того, в  процессе формирования каждого отдельного плана в помощь экономическому совету создается ряд комитетов, в состав которых включаются представители  различных слоев общества.

       Для обеспечения достаточно жесткой  регулирующей и контролирующей роли японского государства в реализации плана используется сложный инструмент государственного регулирования -  административное руководство (неформальное принуждение). В общем случае под административным руководством понимаются не предусмотренные законодательством действия ведомств или государственных институтов, направленные на то, чтобы побудить частные лица или частные фирмы либо предпринимать определенные действия, либо воздержаться от этих действий. Аналогичная практика используется во многих странах, но в Японии административное руководство отличается своей масштабностью и интенсивностью применения.  
Такая позиция японского государства объясняется особыми социопсихологическими установками японской нации, такими как коллективизм с ориентацией на коллективные ценности и стремление к выработке консенсуса на основе уважения и учета мнений всех заинтересованных сторон. Японский рабочий или служащий – это не просто наемная рабочая сила, а скорее член компании.

       Помимо  сильной роли государства, по мнению ряда специалистов,  японская модель принятия решений характеризуется также использованием неформальных методов достижения консенсуса (таких как переговоры и компромиссы), применение  которых требует непрерывного обмена мнениями между правительством и бизнесом. Причем определенная часть такого сотрудничества осуществляется через сеть соответствующих организаций, обеспечивающих посредничество между государством и частными фирмами.

       Однако  японский опыт реализации индикативных планов является настолько специфичным, что его механическое использование  вряд ли представляется возможным в  других странах. Вместе с тем для  любой страны, особенно для России, может быть полезен опыт Японии в  сфере оценки возможных социальных последствий принимаемых экономических  решений. 

2. Сущность  индикативного планирования

       В настоящий момент в научной литературе существует несколько подходов к  определению понятия «индикативное  планирование»:

       1) индикативное планирование — это государственное планирование при сохранении самостоятельности предприятий. Данное определение опирается на опыт Китая;

       2) индикативное планирование  — это информационное ориентирование частных предприятий и стимулирование их к выполнению задач, формулируемых государством. Такой подход широкое распространение получил в Японии;

       3) индикативный план содержит обязательные задания для государственных предприятий в форме государственного заказа, лимитов и т.д., а частные предприятия вынуждены подстраиваться  под действия государства. 

       4) индикативный план — это механизм  равноправного взаимодействия государственных институтов и  хозяйствующих субъектов. Такой вид планирования был характерен для французской практики.

       5) индикативное планирование - средство реализации социально-экономической политики правительства путем принятия системы прогнозов, планов по дальнейшему развитию хозяйственных агентов, исключающее прямое государственное воздействие. Такое планирование предполагает разработку системы параметров (индикаторов), характеризующих развитие экономики страны, которые желательно достичь в соответствии со сроками плана.

       Базовым понятием системы индикативного  планирования является индикатор —  интегральный показатель, количественно  определяющий качественные характеристики процесса. Индикаторы определяются как параметры границ, в пределах которых система, включающая организационные механизмы, технологические связи, материальные и финансовые потоки, может устойчиво функционировать и развиваться.

       В отличие от «показателя», дающего  лишь количественную констатацию, индикатор имеет векторный, направленный характер. Индикаторы ограничивают предельные пороговые (минимальные и максимальные) значения, например, в отношении уровня прибыльности, налоговых ставок, режимов развития многоресурсных систем. Внутри предельных границ образуется так называемый коридор — необходимый и достаточный для принятия управленческого решения, но при этом необходимо установить адекватные пороговые значения коридора.

       На  базе индикативного планирования создается  действенный механизм обеспечения согласия в обществе относительно целей и ориентиров социально-экономического развития страны. Правительства воздействуют в рамках индикативного планирования на экономическое развитие скорее посредством координации и обеспечения информацией, чем путем принятия прямых решений и выдачи указаний. В результате обмена планами и информацией между правительством и частными предпринимателями должна выявляться оптимальная схема предполагаемого экономического роста. Можно утверждать, что основной функцией индикативного планирования является информационно-ориентирующая, которая одновременно выступает и как мотивационная функция.

       Индикативный  план предусматривает разные степени  воздействия со стороны государства  на частные предприятия и на предприятия  государственного сектора. Этот порядок  при всей неотработанности пока механизма прогнозирования и планирования существует и в России. Например, согласно Федеральному закону РФ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" от 20 июля 1995 г. правительство Российской Федерации одновременно с представлением проекта федерального бюджета должно особо представлять Государственной Думе намечаемые проектировки развития государственного сектора экономики. Теперь это реализуется путем представления плана развития государственного и муниципального секторов экономики.

       Однако  было бы неправильным превращать индикативный план применительно к государственному сектору в аналог централизованного государственного плана, составлявшегося в советское время. Индикативные планы не должны сковывать предпринимательскую инициативу государственных предприятий, они призваны влиять на нужные результаты преимущественно через мотивацию предприятий и договорные механизмы. Информационно-ориентирующая и мотивационная функции индикативного плана — мощный ресурс управления экономическими агентами в рыночной системе координат. Это свидетельствует о наличии больших преимуществ у индикативных планов перед планами директивными. В то же время план предусматривает прямые вложения бюджетных ресурсов в реализацию социальных национальных проектов, в обеспечение обороноспособности страны и в решение других стратегических задач.

       По  временнoй протяженности индикативные планы разделяются на среднесрочные (на период 3-6 лет) и краткосрочные (годичные). Взаимосвязь между ними понятна: годичные планы являются конкретизацией среднесрочных индикативных проработок, и они отличаются большей детализацией параметров, а также меньшим разбросом интервально устанавливаемых индикаторов. В условиях усиления глобальных взаимосвязей в мире возникает потребность в прогнозах и планах большего горизонта. Поэтому именно среднесрочные (а не годовые) индикативные планы становятся основной, системообразующей точкой реализации стратегических планов. В едином режиме со среднесрочными индикативными планами должны разрабатываться и уточняться наборы федеральных целевых программ, а также региональные индикативные планы и целевые программы. Все эти проектировки должны осуществляться в режиме постоянного взаимодействия с корпорациями, предприятиями.

       Разработка  индикативных планов не может вестись  изолированно от процессов бюджетирования. Известно, что в России федеральные бюджеты, как и бюджеты субъектов федерации, до сих пор в основном разрабатывались в режиме годичного цикла. В этих условиях все программы и планы с государственным участием получали ресурсное обеспечение в привязке к технологиям принятия годовых бюджетов, что во многом обесценивало среднесрочные программы и планы. В большинстве стран мира ныне бюджетные разработки делаются в расчете на двух-, трехлетние взаимопереходящие циклы. Причем принято разделять бюджет на две части – на оперативную и капитально-инвестиционную, что делается ради обеспечения приоритетности и стабильности долговременных инвестиционных расходов. В России также наметились в организации бюджетного процесса перемены. Согласно принятому Правительством РФ 15 апреля 2004 г. решению бюджет на каждый очередной финансовый год должен быть составной частью ежегодно обновляемого и смещаемого на один год вперед многолетнего (как правило, трехлетнего) финансового документа. Это, с одной стороны, призвано обеспечивать преемственность государственной политики и предсказуемость распределения бюджетных ассигнований и, с другой стороны, позволяет вносить в них по четкой и прозрачной процедуре ежегодные корректировки в соответствии с целями государственной политики и условиями их достижения. С 2008г. вводится практика трехлетнего бюджетного планирования.

       Особо хочется обратить внимание на органическую взаимосвязь разработки и реализации индикативных планов с механизмами  формирования и осуществления промышленной политики страны. Мы выделяем промышленную политику из всей совокупности форм и разновидностей политики государства по развитию национальной социально-хозяйственной системы в силу того, что именно она концентрированно выражает инновационно-созидательные возможности стратегической линии государства.