Институт главы муниципального образования

     Предмет: муниципальное право 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1.Институт главы муниципального образования 

     Закрепление в Конституции Российской Федерации местного самоуправления как важнейшей части конституционного строя и его самостоятельности от системы органов государственной власти - неотъемлемого элемента демократичности общества и государства позволяет считать данный институт конституционного права формой выражения власти народа и его суверенитета.

     Самоуправление - это в широком смысле самоорганизация, внутрисистемное и самодостаточное управление в рамках социальной, политической или иной общности людей, необходимые для функционирования соответствующего объекта управленческого (самоуправленческого) воздействия, являющегося одновременно субъектом управления.

     Местное (муниципальное) самоуправление - одна из демократических основ системы  управления обществом и государством, важнейший структурный элемент  устройства власти в РФ. Пункт 2 статьи 3 Конституции РФ гласит: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».

     Под системой местного самоуправления принято  понимать систему представительных органов местного самоуправления (избирательные  думы, собрания, советы), которые решают ключевые вопросы: ключевые вопросы по общеобязательным правилам и предметам ведения муниципального образования, по принятию местного бюджета, установлению местных налогов и сборов и т.д.; институты непосредственной демократии (местный референдум, муниципальные выборы, собрания, сходы граждан, народная правотворческая инициатива); институт главы муниципального образования (городской голова, мэр и т.д.)

     Одним из актуальных вопросов современного муниципального права России является юридическое оформление института  главы муниципального образования, иного выборного должностного лица  местного самоуправления. Есть все основания для утверждения, что именно этот институт вынес на себе основную организационно-правовую, идеологическую и психологическую тяжесть при смене парадигмы власти в 1993 году и последующие годы.

     При советской власти устройство государственного управления в городах и районах  страны выглядело так: основное управленческое бремя лежало на секретаре партийного комитета соответствующего территориального уровня, исполнительный комитет местного Совета народных депутатов возглавляло лицо по масштабу своего влияния  уступавшее первому секретарю. В то время при декларативном верховенстве представительного органа местной власти - совета народных депутатов, обеспечивалось повседневное доминирование исполкома, а точнее его председателя со вспомогательным аппаратом, которое осуществлялось во вторичной управленческой нише по отношению к носителям партийной государственности и носило скорее декларативный характер.

     В конце 1993 г. порядок разрешения противоречий между властными федеральными структурами нашел свою проекцию применительно к организации власти на местах в серии указов Президента РФ: «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ» от 9 октября 1993 г. № 1617 (действует в ред. Указа Президента РФ от 16.08.96 № 1197), «О реформе местного самоуправления в РФ» от 26 декабря 1993 № 1760 ( действует в ред. Указа Президента РФ от 22.12.93 № 2265), «О гарантиях местного самоуправления в РФ» от 22 декабря 1993 г.  № 2265.

     Законодательство  последней волны качественно  отличается от нормативных актов  переломного периода, оно более  комплексно, охватывает институт главы муниципального образования, стабилизирован понятийный аппарат, учтен практический опыт деятельности мэров.

     Глава муниципального образования  является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и представляющее муниципальное образование во взаимоотношениях с иными муниципальными образованиями, органами государственной власти, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами.

     Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному  органу муниципального образования.

     Должность главы является обязательной для  всех без исключения муниципальных  образований. При этом в соответствии с Федеральным Законом о местном  самоуправлении 2003 г. глава муниципального образования может занимать одновременно либо должность главы представительного органа муниципального: образования, либо должность главы местной администрации.

     В первом случае он может занять свою должность либо по результатам муниципальных  выборов, либо будучи избранным из состава  представительного органа, а во втором - только по результатам муниципальных выборов.

     Закон опредмечивает сферы правового  регулирования статуса мэров  на каждом уровне.

     Сказано, что в уставе муниципального образования  должны содержаться положения о  полномочиях выборного должностного лица местного самоуправления: о процедуре вступления в должность: о формах взаимодействия с органами местного самоуправления и органами государственной власти: о гарантиях деятельности: о формах контроля  за деятельностью: об ответственности выборного должностного лица местного самоуправления: о порядке временного замещения должности выборного должностного лица местного самоуправления при невозможности исполнения им своих полномочий, а также иные положения в соответствии с федеральным и областным законодательством. Наличие подобной бланкетной нормы вполне оправдано и необходимо, так как позволяет упорядочить круг вопросов, подлежащих закреплению в уставах муниципальных образованиях.

     Глава муниципального образования наделяется следующими полномочиями:

     -представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

     -подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

     -издает в пределах своих полномочий правовые акты;

     -вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

     Кроме того, полномочия главы муниципального образования определяются тем, какой  орган местного самоуправления он возглавляет. В качестве главы представительного  органа муниципального образования он может вести заседания представительного органа, контролировать и обеспечивать выполнение его регламента, подписывать решения, протоколы заседаний, другие документы представительного органа, организовывать выполнение его решений, координировать деятельность постоянных и иных комиссий и т.п. Возглавляя администрацию, глава муниципального образования обычно организует формирование и исполнение гoродского бюджета, распоряжается финансовыми ресурсами муниципального образования, руководит непосредственно, а также через подчиненные органы предприятиями и учреждениями муниципальной собственности, обеспечивает соблюдение законности, прав и свобод граждан, отменяет правовые акты подчиненных органов управления администрации, заключает договоры, соглашения, применяет меры поощрения, привлекает к дисциплинарной ответственности назначаемых им муниципальных служащих и т.п.

     Более подробно рассмотрим на примере  одного из муниципальных районов Ростовской области- Симикаракорском .

     Для справки: В состав Ростовской области входят 463 муниципальных образования, что определено Областным законом от 25.07.2005 № 340-ЗС «Об административно-территориальном устройстве Ростовской области».

     В Уставе Муниципального образования Семикаракорский район Ростовской области, принятого решением  Собрания  депутатов Семикаракорского района от 16 июня 2009г. № 355 «О принятии Устава муниципального образования «Семикаракорский район» , ст.27 сказано:

     «1. Глава Семикаракорского района является главой муниципального образования  «Семикаракорский район» -  высшим должностным лицом Семикаракорского района, наделенным настоящим Уставом в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава Семикаракорского района подконтролен и подотчетен населению и Собранию депутатов Семикаракорского района.

     2. Глава Семикаракорского района  исполняет полномочия главы Администрации  Семикаракорского района.

     3. Глава Семикаракорского района избирается на муниципальных выборах по единому избирательному округу.

     Избранным признается зарегистрированный кандидат на должность Главы Семикаракорского района, который получил наибольшее число голосов избирателей по отношению к другим кандидатам. При равном числе полученных голосов избранным признается кандидат, документы для регистрации которого представлены ранее документов других кандидатов.

     4. Вновь избранный Глава Семикаракорского  района вступает в должность  не позднее чем на пятнадцатый день после дня опубликования постановления Избирательной комиссии Семикаракорского района о результатах выборов.

     5. При официальном вступлении в  должность Глава Семикаракорского  района произносит клятву: «Вступая  в должность Главы Семикаракорского  района, клянусь – при осуществлении  полномочий, предоставленных мне Уставом муниципального образования «Семикаракорский район», строго соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные законы, Устав Ростовской области и областные законы, Устав муниципального образования «Семикаракорский район», уважать, охранять и отстаивать права и законные интересы населения района, приумножать экономический потенциал, исполнять свои обязанности честно, добросовестно во имя процветания Семикаракорского района и во благо всех жителей района».

     6. В случае временного отсутствия  Главы Семикаракорского района  его обязанности исполняет один  из заместителей главы Администрации  Семикаракорского района, определяемый  Главой Семикаракорского района, а в случае отсутствия заместителей главы Администрации Семикаракорского района - иное должностное лицо Администрации Семикаракорского района, определяемое Главой Семикаракорского района.

     В случае неиздания Главой Семикаракорского района соответствующего распоряжения Администрации Семикаракорского района, обязанности Главы Семикаракорского района в период его временного отсутствия исполняет заместитель главы Администрации Семикаракорского района или иное должностное лицо Администрации Семикаракорского района, установленное Регламентом Администрации Семикаракорского района.

     Если  Регламентом Администрации Семикаракорского района не установлено лицо, исполняющее  обязанности Главы Семикаракорского района, либо данное лицо отсутствует, должностное лицо Администрации  Семикаракорского района, исполняющее обязанности Главы Семикаракорского района в период его временного отсутствия, определяется Собранием депутатов Семикаракорского района».

     Сформулированы также принципы  осуществления мэром своих полномочий:

     1) приоритета прав и свобод человека  и гражданина;

     2) законности;

     3) гласности;

     4) подконтрольности представительному  органу местного самоуправления;

     5) самостоятельности в пределах  собственной компетенции;

     6) ответственности перед населением  муниципального образования, физическими  и юридическими лицами, перед государством в соответствии с федеральным и областным законодательством;

     7) экономической, социальной и правовой  защищенности выборных должностных  лиц местного самоуправления.

     Определена  финансовая основа его деятельности. В законе сказано, что минимально необходимые расходы местных бюджетов на деятельность выборного должностного лица местного самоуправления, включая обеспечение гарантий его деятельности, определяются на основе минимальных социальных норм и финансовых нормативов в соответствии с законом области и включаются в состав минимальных местных бюджетов, обеспечиваемых в соответствии с федеральным и областным законодательством. Приведенные две нормы имеют принципиальное значение, поскольку заключают в себе основополагающие идеи всего института главы муниципального образования, они в обобщенной форме указывают на меру возможного и должного поведения мэра.

     В Уставе Муниципального образования Семикаракорский район Ростовской области, в ст.28 сказано:

       «1. Глава Семикаракорского района:

     1) представляет Семикаракорский район  в отношениях с органами местного  самоуправления других муниципальных  образований, органами государственной  власти, гражданами и организациями,  без доверенности действует от  имени Семикаракорского района;

     2) подписывает и обнародует в порядке, установленном настоящим Уставом, нормативные правовые акты, принятые Собранием депутатов Семикаракорского района;

     3) издает в пределах своих полномочий  правовые акты;

     4) вправе требовать созыва внеочередного  заседания Собрания депутатов Семикаракорского района;

     5) обеспечивает осуществление органами  местного самоуправления полномочий  по решению вопросов местного  значения и отдельных государственных  полномочий, переданных органам  местного самоуправления федеральными  законами и законами субъекта Российской Федерации.

     6) возглавляет Администрацию Семикаракорского  района;

     7) осуществляет иные полномочия, в  соответствии с федеральным и  областным законодательством, настоящим  Уставом.

     2.  Глава Семикаракорского района представляет Собранию депутатов  Семикаракорского района ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности Администрации Семикаракорского района, в том числе о решении вопросов, поставленных Собранием депутатов Семикаракорского района. 

     Полномочия  выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случаях:

     1) отставки (добровольного сложения  полномочий);

     2) прекращения гражданства Российской  Федерации;

     3) выезда на постоянное место  жительства в местность, удаленную  от муниципального образования, если это препятствует осуществлению полномочий выборного должностного лица местного самоуправления;

     4) вступления в силу решения  суда о признании выборов, в  результате которых было избрано  выборное должностное лицо местного  самоуправления, недействительными;

     5) досрочного прекращения полномочий  представительного органа местного  самоуправления (в случае, если выборное  должностное лицо местного самоуправления  было избрано представительным  органом местного самоуправления  из своего состава);

     6) упразднения в установленном порядке муниципального образования, упразднения должности выборного лица местного самоуправления;

     7) наступления обстоятельств, свидетельствующих  о фактическом прекращении его  деятельности;

     8) длительной (не менее четырех  месяцев) неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия выборного должностного лица местного самоуправления;

     9) отзыва избирателями - при избрании  непосредственно населением в  результате муниципальных выборов;

     10) несоблюдения ограничений, связанных  с осуществлением полномочий выборного должностного лица местного самоуправления;

     11) вступления в силу закона области  о досрочном прекращении полномочий  выборного должностного лица  местного самоуправления согласно  статье 49 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

     12) вступления в силу обвинительного  приговора суда  в отношении гражданина, осуществляющего полномочия выборного должностного лица местного самоуправления;

     13) вступление в силу решения  суда о признании гражданина, осуществляющего полномочия выборного должностного лица местного самоуправления, умершим, безвестно отсутствующим, недееспособным;

     14) смерти.

     Например,  в Уставе Муниципального образования  Семикаракорский район Ростовской области, принятого решением  Собрания  депутатов Семикаракорского района от 16 июня 2009г. № 355 «О принятии Устава муниципального образования «Семикаракорский район» , ст.27,п.7 сказано:

     «Полномочия Главы Семикаракорского района прекращаются досрочно в случае:

     1) смерти;

     2) отставки по собственному желанию;

     3) удаления в отставку в соответствии  со статьей 741 Федерального закона  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской  Федерации»;

     4) отрешения от должности в соответствии  со статьей 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

     5) признания судом недееспособным  или ограниченно дееспособным;

     6) признания судом безвестно отсутствующим  или объявления умершим;

     7) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

     8) выезда за пределы Российской  Федерации на постоянное место  жительства;

     9) прекращения гражданства Российской  Федерации, прекращения гражданства  иностранного государства - участника  международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

     10) отзыва избирателями;

     11) установленной в судебном порядке  стойкой неспособности по состоянию  здоровья осуществлять полномочия  Главы Семикаракорского района;

     12) преобразования Семикаракорского района, осуществляемого в соответствии с частями 3, 4 – 7 статьи 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

     13) увеличения численности избирателей  Семикаракорского района более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ Семикаракорского района.

     8. Решение о досрочном прекращении  полномочий Главы Семикаракорского  района за исключением случаев,  предусмотренных пунктами 3, 9 и 11 части 7 настоящей статьи, принимается Собранием депутатов Семикаракорского района не позднее чем через 30 календарных дней после наступления обстоятельства, являющегося основанием для досрочного прекращения полномочий Главы Семикаракорского района.

     Если  Собрание депутатов Семикаракорского района не принимает соответствующее решение в установленный срок, полномочия Главы Семикаракорского района считаются прекращенными со дня, следующего за днем окончания данного срока.

     9. В случае досрочного прекращения  полномочий Главы Семикаракорского района досрочные выборы Главы Семикаракорского района проводятся в сроки, установленные федеральным законом.

     10. В случае досрочного прекращения  полномочий Главы Семикаракорского  района его обязанности до  вступления в должность вновь  избранного Главы Семикаракорского района исполняет один из заместителей главы Администрации Семикаракорского района в соответствии с Регламентом Администрации Семикаракорского района, либо в случае отсутствия заместителей главы Администрации Семикаракорского района – иное должностное лицо Администрации Семикаракорского района, определяемое Собранием депутатов Семикаракорского района».

     В заключение, отметим, что тенденцией в юридическом оформлении  статуса главы муниципального образования становится поиск правовых средств включения этого института в государственную управленческую вертикаль.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Список  используемой литературы: 

     1. Конституция РФ (с изм. от 25.03.2004) // Российская газета от 25.12.1993, № 237, СЗ РФ от 29.03.2004, № 13

     2. Федеральный закон РФ от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Правовая система Консультант плюс, 2009.

     3.Областной  закон от 28.12.2005 N 429-ЗС «О выборах глав муниципальных образований в Ростовской области, принят ЗС РО 09.12.2005 N 429-ЗС // www.rostov.izbirkom.ru

     4.Устав  Муниципального образования Семикаракорского  района Ростовской области,  от 16 июня 2009г. № 355 // www.rostov.izbirkom.ru

     5. Муниципальное право: Учебное  пособие. Под ред. С.Е. Чанова. - М.: Омега-Л, 2006.

     6. Нерсесянц В. С. Общая теория права и государства. -М.: Право, -2000. С. 285.

     7.Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. -СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003.

     8. www.rostov.izbirkom.ru