Институт полномочных представителей Президента РФ
Глава 1.
1.1. Нормативно-правовые источники
полномочных представителей
Институт полномочных представителей Президента РФ является конституционно установленным институтом (п. «к» ст. 83 Конституции РФ). Правовым актом, определявшим статус полномочного представителя Президента РФ, ранее являлся Указ Президента РФ от 9 июля 1997 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации», а также утвержденное данным указом Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации. Это значимый государственный институт, содействующий Президенту РФ в реализации его конституционных полномочий.
Полномочный представитель Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации являлся должностным лицом, представляющим интересы Президента Российской Федерации на части территории Российской Федерации, включающей в себя один или несколько субъектов Российской Федерации.
Полномочный представитель осуществлял свою деятельность по поручению Президента Российской Федерации в целях обеспечения реализации главой государства своих конституционных полномочий. Полномочный представитель являлся федеральным государственным служащим и входил в состав Администрации Президента Российской Федерации. Он назначался на должность и освобождался от должности Президентом РФ по представлению руководителя Администрации Президента.
В сфере государственного, федерального устройства и управления РФ после избрания 26 марта 2000 года Президентом Российской Федерации В.В. Путина начали осуществляться серьезные государственно-управленческие преобразования. Среди них в первую очередь следует выделить Указ Президента РФ от 13 мая 2000 года «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Этот нормативный Указ имеет принципиальное значение и находится на стыке конституционного и административного права, он призван укрепить вертикальную линию развития и функционирования исполнительной власти, упрочить федеральную власть и её взаимодействие с региональной властью, с властными структурами субъектов Российской Федерации.
Иными словами, сформированный институт полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе можно отнести к исполнительной ветви власти, что подтверждается возложенными на него задачами и функциями, о которых речь пойдет ниже.
В мае 2000 г. указом Президента Российской Федерации было учреждено семь федеральных округов:
Центральный федеральный округ: Белгородская область, Брянская область, Владимирская область. Воронежская область, Ивановская область, Калужская область, Костромская область, Курская область, Липецкая область, Московская область, Орловская область, Рязанская область, Смоленская область, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Ярославская область, г. Москва. Центр федерального округа - г. Москва.
Северо-Западный федеральный округ: Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская область, Вологодская область, Калининградская область, Ленинградская область, Мурманская область, Новгородская область, Псковская область, г. Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Санкт-Петербург.
Южный федеральный округ: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Северная Осетия - Алания, Чеченская Республика, Краснодарский край, Ставропольский край, Астраханская область, Волгоградская область, Ростовская область. Центр федерального округа - г. Ростов-на-Дону.
Приволжский федеральный округ: Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Татарстан (Татарстан), Удмуртская Республика, Чувашская Республика - Чуваш республики, Кировская область, Нижегородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермская область, Самарская область, Саратовская область, Ульяновская область, Коми-Пермяцкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Нижний Новгород.
Уральский федеральный округ: Курганская область, Свердловская область, Тюменская область, Челябинская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ. Центр федерального округа - г. Екатеринбург
Сибирский федеральный округ: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ. Центр федерального округа - г. Новосибирск.
Дальневосточный федеральный округ: Республика Саха (Якутия), Приморский край, Хабаровский край, Амурская область, Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область, Еврейская автономная область, Корякский автономный округ, Чукотский автономный округ. Центр федерального округа - г. Хабаровск.
1.2. История возникновения и становления института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе
Современный этап исследуемого института начал свой отсчет с I Съезда народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г., на котором была принята Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики36.
В этот период
«реальные властные структуры
в регионах практически
В августе 1991 г. после т.н. «августовского путча» Президент тогда еще РСФСР Б.Н. Ельцин, столкнувшись с проблемой политического противодействия ряда руководителей регионов, издает Указ «О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР»37, согласно которому исполнительно-распорядительные функции государственного управления в краях, областях, автономной области и автономных округах осуществляются главами администраций - правопреемниками соответствующего исполнительного комитета Совета народных депутатов.
В соответствии с пунктом 5 данного указа, в целях обеспечения взаимодействия высших органов исполнительной власти РСФСР и республик учреждаются представительства республик при Президенте РСФСР и представительства Президента РСФСР в этих республиках, а в целях координации деятельности органов исполнительной власти РСФСР крав, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Ленинграда назначаются представители Президента РСФСР на местах.
Во исполнение
данного Указа Президента
Данные документы по форме и содержанию действительно имели временный характер. В них не были сформированы подсистемы задач, прав и обязанностей, не определены меры ответственности, применяемые к представителям в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения ими своих функций. Функции представителей были даны весьма расплывчато.
К концу 1991 года
представители Президента
Важно заметить, что изначально институт представителей Президента РФ в субъектах рассматривался российским руководством как временное явление. На первой встрече со своими представителями Президент РСФСР Б.Н.Ельцин заявил, что сроки их деятельности будут устанавливаться в зависимости от конкретной ситуации и с учетом результатов формирования дееспособных органов власти на местах.41.
По мнению В.Н. Лысенко, главной причиной введения Президентом РСФСР своих представителей является то, что ему не удалось сразу сместить с руководящих постов на местах "старую номенклатуру" и поставить лояльных своей политике руководителей, которых к тому же на тот период объективно было не так много. Б.Н. Ельцин не изобрел ничего нового, приставив к бывшим первым секретарям обкомов, или председателям исполкомов, ставших главами регионов, своих «наблюдателей»,42 своего рода чрезвычайных «комиссаров». Причем, если первоначально главной обязанностью представителей Президента являлось информирование главы государства о политической, экономической, социальной обстановке в регионах, что нередко сводилось к сбору информации о степени политической лояльности главы субъекта и его окружения, в дальнейшем роль представителей качественно изменилась, чему предшествовало серьезное противодействие региональных элит.43
По мнению C.B. Кодана, представители Президента в их первоначальном виде создавали лишь видимость представления интересов центра на местах. С законодательным закреплением получения согласия субъекта Федерации (президента, губернатора, главы администрации) на назначение руководителей основных правоохранительных органов на местах (прокуроров субъектов Федерации, начальников управлений органов внутренних дел, налоговой полиции, таможенных органов) система политического и государственного надзора стала локально закрытой от центра с максимальной возможностью регионального манипулирования институтами центра на местах»44.
В апреле 1992 г. VI Съезд Народных Депутатов РФ рекомендует упразднить рассматриваемый институт. Однако, после того, как летом 1992 г. в ряде субъектов РФ Контрольным управлением Администрации Президента РСФСР при участии представителей Президента РФ были выявлены серьезные злоупотребления региональных администраций, вопрос с повестки дня был снят.45 Указом Президента РФ от 15 июля 1992 года № 765 было утверждено новое, уже не временное «Положение о представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге».46
Согласно данному Положению устанавливался порядок назначения и освобождения представителей от должности (Указом Президента по представлению Главного государственного инспектора РФ), их подчиненность непосредственно Президенту и персональная ответственность перед ним. Было определено, что представитель Президента является должностным лицом, представляющим Президента РФ на соответствующей территории. В новом Положении изменились и расширились полномочия представителей Президента РФ.47
7 августа 1992 г. Президент
РФ подписал Указ № 828 «Об утверждении
Положения о дисциплинарной
Реализация норм данного Положения, способствовала нарастанию еще больших противоречий между представителями Президента и главами регионов, вызвала критику со стороны Советов разных уровней.49
В декабре 1992 года VII Съезд народных депутатов РФ вновь дал крайне негативную оценку деятельности представителей Президента РФ в регионах и принял очередное решение об упразднении данных должностей. Исполнительная власть данное решение фактически проигнорировала, ограничившись реорганизацией института: согласно Указа Президента РФ от 5 февраля 1993 г. 50 представители Президента РФ стали должностными лицами Администрации Президента РФ, представляющими Президента РФ на определенной территории, назначаемыми на должность Президентом России по представлению Руководителя Администрации Президента РФ.51
В новом положении
«О полномочных представителях
Президента РФ» появился
Президент РФ Б.Н. Ельцин добился легитимации института своих представителей в Конституции РФ, принятой 12 декабря 1993 г., согласно п. «к» ст.83 которой Президент РФ получил право назначать и освобождать от должности своих полномочных представителей.52
Известные события конца 1993 г. и их последствия коренным образом изменившие политическую ситуацию в стране, способствовали дальнейшему преобразованию института представителей Президента РФ в регионах.
10 июня 1994 г. издается
очередной Указ Президента РФ
«О полномочных представителях
Президента РФ в субъектах
Российской Федерации» №118653, в
котором назначенные ранее
В дальнейшем
в целях обеспечения
Данным Указом
утверждалось Положение о
В Положении впервые структурно были выделены задачи полномочных представителей и ряд новых полномочий и прав. Функции и права полномочных представителей Президента РФ были значительно расширены. Тем самым полномочные представители Президента РФ в регионах стали реальной политической силой на местах, с которой местные руководители объективно уже не могли не считаться и с которой им следовало взаимодействовать, а иногда и подчиняться.
Президент РФ также предусмотрел и организационные формы, закрепляющие «вес» своих полномочных представителей. Так, согласно Указа Президента РФ от 25 мая 1998 года № 586 «О региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти»,56 региональная коллегия федеральных органов исполнительной власти создается в целях координации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и является совещательным органом при полномочном представителе Президента РФ в регионе РФ.
К концу 1990-х гг. федеральный центр не обеспечивал общенациональные политические, управленческие и координирующие начала в деятельности Российской Федерации.57 Вновь возникла угроза распада страны.
По нашему
мнению, данная ситуация не может
быть привязана исключительно
к состоянию института
- указы, регламентирующие
деятельность полномочных
- полномочия и
место президентских
- они длительное
время не имели своего
Как справедливо заметил М.А. Афанасьев «с самого начала и на протяжении всего ельцинского периода институт полпреда мыслился не как элемент целостной системы государственного управления в стране с обновляющимся федеративным устройством, а как элемент так называемой «президентской властной вертикали», то есть как орган личной власти Президента, действующей по его усмотрению».58
Неудача, постигшая институт президентских представителей в субъектах (регионах) во многом крылась в самой организации их службы, чрезмерной многочисленности, которая приближалась к числу субъектов РФ. Само название института полномочных представителей Президента РФ предполагает прямое и регулярное общение с главой государства. Роль на местах полпредов предопределялась личной связью с Президентом, перед которым они несли персональную ответственность. В реалии, эта личная связь оказалась расстроенной, в том числе, в силу большого количества представителей.59
Критическая оценка общества и региональными элитами результатов функционирования полномочных представителей Президента РФ в регионах, как не справляющихся с возложенными на него задачами, вызвала необходимость модернизации этого института, что и было сделано новым Президентом РФ В.В. Путиным.60 При этом неэффективность прежней системы организации была признана априори. В основу реформы была положена концепция федеральных округов, предполагавшая образование укрупненных надтерриториальных образований в виде сгруппированных по территориально экономическому признаку субъектов РФ без изменения административно территориального деления страны, но с созданием новых федеральных органов управления во главе с полномочными представителями Президента РФ, наделенными контрольно-надзорными и координирующими функциями.61
13 мая 2000 г. Президентом
РФ В.В. Путиным был подписан
Указ «О полномочном
Будет также верным отметить, что институт полномочных представителей Президента РФ не исчерпывается его представителями в федеральных округах. Президент РФ назначает своих полномочных представителей: в федеральных органах государственной власти (в Конституционном Суде РФ, в палатах Федерального Собрания РФ), специальных представителей Президента РФ (по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Чеченской республике62, по вопросам международного сотрудничества в борьбе с терроризмом и транснациональной организованной преступностью63; по международному культурному сотрудничеству.64
Таким образом, по нашему мнению, полномочный представитель Президента РФ - это назначаемое Президентом РФ должностное лицо, представляющее главу государства на определенной части территории страны, в конкретном государственном органе, международной или иной организации либо для разрешения конкретных вопросов, осуществляющее свою служебную деятельность на конституционно-правовой основе в целях обеспечения реализации Главой государства его конституционных полномочий.
Подведя некоторые итоги экскурса в историю становления и развития института полномочных представителей главы Российского государства, отметим следующее:
- Русские цари не могли непосредственно управлять одним из самых больших государств того времени, поэтому институт их полномочных представителей - воевод, губернаторов, прокуроров, генерал-губернаторов - это незаменимый и эффективный элемент управления страной. В дореволюционный период истории России историческую аналогию современным полномочным представителям главы государства составляли т.н. генерал-губернаторы. При рассмотрении истории генерал- губернаторов нельзя не заметить его функциональной схожести с институтом полномочных представителей Президента РФ в регионах, поскольку и в первом и во втором случае целью назначения чиновника являлось представительство интересов верховной власти на конкретной территории. Разумеется, историческая аналогия всегда относительна, однако, изучение исторических корней любого явления всегда полезно для его понимания, оценки и аргументации выводов по его развитию и совершенствованию.
- В советский период говорить о специальных представителях главы государства на местах сложно, поскольку в нормативных правовых актах того времени (Конституциях СССР) (юридически) подобной должности не упоминалось. Однако полномочные представители Центра назначались в регионы на протяжении всего советского периода. К ним можно отнести: комиссаров Временного правительства, уполномоченных большевистских комиссаров, сотрудников ВЧК, органы госбезопасности, местные органы Рабоче-крестьянской инспекции, коммунистическая партия и система территориальных партийных органов. В период введения и функционирования главы государства в СССР - Президента СССР (15 марта 1990 г - 25 декабря 1991 г.) должность полномочных представителей Президента СССР не вводится.
- Институт представительства главы государства (Президента РФ) на современном этапе развития характеризуется следующими признаками: учреждается в соответствии с п. «к» статьи 83 Конституции РФ; является должностным лицом, представляющим Президента РФ на определенной территории России, либо в государственном органе, либо в специально установленных случаях; назначаются на должность и освобождаются от занимаемой должности Указами Президента РФ; деятельность регламентируется Указами Президента РФ; непосредственно подчиняется и несет ответственность перед Президентом РФ; осуществляют свою деятельность в целях содействия обеспечению реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий.
Исходя из изложенного, отметим, что создание института представителей центральной власти на местах для России имеет объективную почву, что вызвано сложностью управления огромными территориями и особенностями менталитета российского народа и его элиты. Исторически введение данного института связывалось с некими особыми обстоятельствами (характеристиками) конкретных территорий, в частности, их удаленностью, реализацией неких масштабных проектов, нестабильностью положения. Современный институт полномочных представителей Президента РФ действует на всей территории страны, что не типично в историческом аспекте.
Глава 2. Анализ исполнения законов и выявление нарушений
2.1. Общая характеристика организации в системе ГУФСИН России по Пермскому краю
Если речь идет о направлениях взаимодействия РФ и ее субъектов, то можно данные направления в соответствии со ст.10 федеральной Конституции классифицировать в соответствии с принципом разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.
Государственные органы, относящиеся к каждой из обозначенных ветвей власти, взаимодействуют друг с другом. Органы исполнительной власти РФ и ее субъектов могут по согласованию передавать друг другу осуществление части своих полномочий (ч.2, 3 ст.78 Конституции РФ), а Россия вправе делегировать часть своих полномочий международным межгосударственным объединениям (ст.79).
Так, в сфере исполнительной власти осуществляется взаимодействие между Президентом РФ и главами исполнительной власти субъектов РФ, или Правительством России и органами исполнительной власти субъектов РФ.
В соответствии со ст.85 Конституции РФ Президент РФ является арбитром при разрешении споров и разногласий между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Если согласованное решение не будет принято, он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда.
Часть 2 ст.85 федеральной Конституции наделяет Президента РФ правом в случае противоречия актов органов исполнительной власти субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина приостанавливать действие этих актов до решения данного вопроса соответствующим судом.
В целях реализации конституционных полномочий Президента РФ по обеспечению соответствия конституций, уставов и иных нормативно-правовых актов субъектов РФ Конституции России и федеральным законам Указом Президента РФ от 3 декабря 1994 года N 2147 "О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации" и постановлением Правительства РФ от 3 июня 1995 года N 550 "О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации" на Министерство юстиции РФ возложено проведение юридической экспертизы нормативно-правовых актов, принимаемых в субъектах РФ.
Как показывает практика проведения данной экспертизы, наиболее типичными недостатками в нормотворческой деятельности субъектов РФ являются:
- издание субъектами РФ
- искажение в правовых актах
субъектов РФ смысла
переписывание их "с поправками";
- издание актов, в которых представительные
и исполнительные органы
- принятие документов, положения
которых ограничивают
- недостатки в юридической
Важное значение приобретает статус Министерства юстиции России, которое не только проводит юридическую экспертизу региональных нормативных правовых актов, но и ведет федеральный регистр - банк нормативных правовых актов субъектов Федерации[9].
Говоря об аспектах взаимоотношений федерального центра и субъектов РФ в сфере исполнительной власти, необходимо более подробно остановиться на взаимодействии Президента РФ и глав исполнительной власти субъектов РФ.
Часть 2 ст.85 Конституции РФ предусматривает право Президента РФ приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Данное положение также закрепляется в ст.29 Федерального закона от 6 октября 1999 года "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации". Согласно этой статье Президент РФ вправе приостанавливать действие акта высшего должностного лица субъекта РФ, а также действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции РФ[10]. Данное право Президента России проистекает из его статуса гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ч.2 ст.80), из принципов единства системы государственной власти (ч.3 ст.5) и единства системы исполнительной власти (ч.2 ст.77).
Однако названная норма не гарантирует субъектам РФ той степени самостоятельности, которая фиксируется в других положениях Основного закона. Дело в том, что ч.2 ст.77 Конституции РФ устанавливает единую систему исполнительной власти лишь в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Из этого вытекает, что Президент вправе реализовывать свои полномочия лишь в указанных пределах, тогда как ч.2 ст.85 значительно расширяет его прерогативу. Поскольку в рассматриваемой норме говорится о возможности главы государства приостанавливать действие актов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия не только Конституции РФ, но и федеральным законам, то в данном случае не исключена возможность вторжения Президента в права того или иного региона при принятии закона по вопросам собственного ведения субъектов РФ.
- Институт поручительства в России
- Институт права
- Институт права
- Институт права собственности в России
- Институт правопреемства в международном праве
- Институт предварительного информирования
- Институт представительства в гражданском праве
- Институт омбудсмена в России
- Институт ответственности в международном праве
- Институт ответственности за нарушение бюджетного законодательства
- Институт отсрочки от отбывания наказания в системе законодательства
- Институт пограничной службы
- Институт политики в современном мире
- Институт политических партий и движений
