Институт президентства. 2

ИНСТИТУТ ПРЕЗИДЕНТСТВА

Учреждение в системе  государственной власти Российской Федерации поста президента значительно  усилило внимание в нашем обществе к институту президентства в  различных политических системах. Введение этого института открыло новый  этап в развитии российской государственности. Между тем, из 183 стран, входивших  в начале 1993 г. в ООН, более 130 имеют  в своем государственном устройстве пост президента. С одной стороны, эта цифра отражает масштабность распространения президентства  в современном мире, но с другой – важно отметить, что в разных странах президенты имеют разный объем полномочий.

В нашей печати в  научных работах часто употребляются  такие выражения, как “президентская форма правления”, “парламентарная (или парламентская) форма правления” и т.п., хотя принято считать, что  существуют две основные формы правления  – республиканская и монархическая. На наш взгляд, традиционное толкование понятия “форма правления” вполне приемлемо и в современном  государствоведении. Представляется, что более корректно с точки  зрения научной терминологии говорить о президентской, полупрезидентской, парламентарной (или парламентской) системах правления, отличая их тем  самым от форм правления. В данной теме мы будем придерживаться подобного  разграничения. [c.491] 

1. Современные модели  президентства

Термин “президент”  происходит от латинского, что буквально  означает “сидящий впереди”. Видимо, в античные времена президентами называли председательствующих на различных  собраниях. От этого первоначального  значения слова “президент” впоследствии возникла такая должность, как, например, президент сената. Однако в его  нынешнем понимании как главы  государства термин “президент”  не употреблялся ни во времена греческой  и римской республик, ни в периоды  существования ранних буржуазных республик  в Англии и Нидерландах. Так, в  Англии, ставшей на короткое время  республиканской, исполнительную власть вместо свергнутого монарха на первых порах осуществлял Государственный  совет. В [c.491] Нидерландах полномочия исполнительной власти также имел высший коллегиальный орган.

США стали первой страной в мире, где возникла должность  президента, объединившая в одном  лице главу государства и главу  правительства. Кроме того, именно в  США зародился институт президентства  как один из важнейших институтов политической системы. В отличие  от других государств того времени, где  исполнительная власть повсеместно  имела монархический, наследственный характер, в США главу государства  стали избирать в ходе всеобщих выборов.

Первыми же европейскими странами, где была введена должность  президента как главы государства, стали в 1848 году две республики –  Франция и Швейцария. Помимо них, другие государства Европы (не говоря уже об Азии и Африке) до конца XIX в. оставались монархиями.

В XX веке такие грандиозные  по своим масштабам потрясения, как  революции, мировые войны, распад колониальных империй, привели к образованию  множества новых независимых  государств. Далеко не все они стали  президентскими республиками, но в  подавляющем их большинстве был  учрежден пост президента страны.

Фундаментальные изменения, происходящие на мировой арене с  конца 1980-х гг. стимулировали дальнейшее распространение института президентства. Почти во всех бывших республиках  СССР, республиках бывшей СФРЮ (за исключением Боснии и Герцеговины), а также в Чехии и Словакии был учрежден президентский пост. Этот же пост ввела у себя Монголия. Сегодня президентство – неотъемлемый элемент политических систем многих стран Европы, Азии, Африки, Северной и Южной Америки. В то же время каждая страна сама определяет, какую роль должен играть президент в ее политической жизни. В России президентский пост был введен в 1992 году.

Конституционный статус и предназначение президента в политической системе. Полномочия президента, его  роль и статус в политической жизни  той или иной страны определяются прежде всего соответствующими конституционными нормами. Конституция Италии (ст. 87) гласит: “Президент Республики является Главой Государства...” Аналогичным  образом определен статус президента и в Конституции РФ (ст. 80). [c.492]

Помимо определения  правового статуса президента как  главы государства или как  главы высшей исполнительной власти, многие конституции содержат ряд  общественно важных морально-политических и гражданских обязательств, которым  должен следовать президент на протяжении всего срока своих полномочий. Прежде всего от него требуется, чтобы  во всех своих действиях он неуклонно  соблюдал Конституцию и другие законы своей страны.

Полномочия президента при президентской, полупрезидентской  и парламентарной республиках. Как  уже отмечалось, институт президентства  зародился в США. Введя у себя пост президента, “отцы-основатели”  заложили фундамент для формирования модели, которую можно с уверенностью назвать американской моделью президентства.

Возникновение тех  или иных систем управления в различных  странах обусловлено многими  факторами. Значительный отпечаток  на этот процесс накладывают особенности  исторического развития страны, специфика  ее политической культуры, традиции государственности, соотношение различных политических сил в период разработки и принятия конституции. Большую роль в выборе системы правления может сыграть  субъективный фактор в лице ведущего [c.493] политического лидера, под которого в значительной степени выстраивается  вся конструкция государственной  власти и управления. В силу этого  в одних странах утвердилась  парламентарная система правления, при которой функции главы  государства исполняет конституционный  монарх или президент, но реальная исполнительная власть сосредоточена в руках  правительства, подотчетного парламенту, а в других – возобладала линия  на создание сильной президентской  власти, уравновешенной другими политическими  институтами или превосходящей  по своим полномочиям законодательную  и судебную власти. На современной  политической карте мира есть и такие  страны, которые вообще обходятся  без поста президента, что еще  раз подтверждает все многообразие форм государственности. Президент  по этой модели наделен широкими и  разнообразными полномочиями, но он действует  лишь в пределах федеральной исполнительной власти и в силу конституционного принципа разделения властей не может  единолично управлять всем государственным  аппаратом. Его полноправными партнерами и противовесами в этой сфере  выступают независимый от президента Конгресс и не менее независимый  Верховный суд.

Американская модель президентства отличается своей  рациональностью: в ней отсутствует  присущий ряду других стран дуализм  исполнительной власти, при котором  президент и премьер-министр часто  соперничают за преобладающее влияние  на правительственную политику. Кроме  того, эта модель доказала свою высокую  степень устойчивости с точки  зрения преемственности президентской  власти. За всю историю США, несмотря на различные политические и экономические  кризисы, войны и другие потрясения, президентские выборы в этой стране ни разу не были отменены или перенесены и всегда проводились в установленные Конституцией США сроки.

Американская модель президентства не допускает и  возникновения двоевластия в  политической системе США, когда  президент проводит свою политику, а Конгресс осуществляет свой курс. Система разделения и баланса  властей даже в условиях, когда  президент представляет одну партию, а большинство в Конгрессе  принадлежит оппозиционной партии, обеспечивает единство государственной  политики. [c.494]

Президентская модель, сформировавшаяся в США, по многим своим  атрибутам была внедрена и в ряде стран Латинской Америки, Азии и  Африки. Афро-азиатская модель, однако (за редким исключением) отличается большим  авторитаризмом, нередко принимающим  формы откровенно тоталитарного  режима. Конституционно парламенты не защищены от произвола правящего  президента и могут быть распущены  по его указанию. Судебная власть, также  как и законодательная, сильно зависит  от президента, который лично назначает  судей и контролирует их деятельность.

2. Кого и как  выбирают в президенты? 

В современной мировой  практике существуют два основных типа президентских выборов – прямые и непрямые. В свою очередь прямые президентские выборы могут происходить  или в виде всеобщих выборов, или  в виде референдумов. Непрямые выборы президента проводятся в трех видах: 1) парламентом; 2) парламентом и представителями  штатов, провинций, различных общественно-политических сил; 3) коллегией выборщиков. 

Выборы президента на всеобщих прямых выборах носят  демократический характер и предоставляют  избирателям реальную возможность  выбора только тогда, когда не одна, а по крайней мере несколько политических сил в той или иной стране имеют  более или менее равные условия  для участия в предвыборной борьбе. 

Президент РФ избирается на 4 года гражданами Российской Федерации  на основе всеобщего равного и  прямого избирательного права при  тайном голосовании (ст. 81 Конституции  РФ). 

В США, западноевропейских и большинстве латиноамериканских стран прямые президентские выборы превращаются в очередное состязание ведущих партий за голоса избирателей. В итоге побеждает тот кандидат, который, по мнению большинства избирателей, предложил более привлекательную  политическую программу и как  личность больше, чем его соперники, подходит для выполнения обязанностей президента. В то же время во многих азиатских и особенно африканских  странах, где до [c.497] сих пор господствует однопартийная система, у кандидатов оппозиции практически нет шансов победить на президентских выборах. При этом в ряде африканских стран  выборы официально проводятся на безальтернативной  основе, и единственным кандидатом на этих выборах фигурирует, как  правило, находящийся у власти президент, являющийся одновременно главой правящей партии.

Большинство кандидатов на президентских выборах в различных  странах являются или лидерами партий, или их представителями. Именно они  располагают самыми реальными шансами  победить на выборах, поскольку ведущие  партии оказывают доминирующее влияние  на избирателей. В то же время степень  демократичности той или иной избирательной системы в значительной степени измеряется и наличием (или  отсутствием) узаконенной правовой возможности для выдвижения и  самовыдвижения независимых кандидатов, не связанных ни с какой партией. При авторитарных президентских  режимах такая возможность практически  исключена, однако в демократических  странах независимые кандидаты  вполне могут активно участвовать  в президентских выборах.

Во многих странах  всеобщие и прямые президентские  выборы могут проводиться в один и в два тура. Для того, чтобы  быть избранным президентом после  первого тура в Австрии и Финляндии, кандидату достаточно набрать более  половины голосов всех участвовавших  в голосовании избирателей, а  во Франции требуется абсолютное большинство поданных голосов. Если же ни один из кандидатов не получает предусмотренного Основным законом числа голосов  в первом туре, то тогда проводится второй тур президентских выборов, в котором участвуют два кандидата, набравшие наибольшее количество голосов  в первом туре. Победитель второго  тура и становится президентом страны.

В то же время в  США президентские выборы в подавляющем  большинстве случаев проводятся в один тур, так как там действует  мажоритарная избирательная система  относительного большинства. Победителем  оказывается тот, кто получил  наибольшее по сравнению с другими  кандидатами число голосов избирателей, а также наибольшее число выборщиков. Дело в том, что в США проводятся всеобщие, но не прямые президентские  выборы. [c.498]

Система относительного большинства неоднократно порождала  в США ситуацию, при которой  на пост президента избирался кандидат, получивший меньше половины голосов  избирателей страны.

Что касается распространенной во многих европейских странах процедуры  избрания президента депутатами парламента, то она более или менее одинакова  везде. Например, в Италии президент  избирается на совместном заседании  обеих палат парламента. В настоящее  время в конституциях многих стран  содержатся статьи о сроках президентских  полномочий. Наибольшее распространение  получили сроки в 4 или 5 лет, а в  ряде стран президент находится  у власти не менее 6 или 7 лет. Своего рода крайностями в этой амплитуде  президентских сроков является избрание президента на 1 год и пожизненное  пребывание в должности президента.

Существуют конституционные  и политические нормы для кандидата  в президенты. Конституции практически  всех стран требуют, чтобы кандидат в президенты в обязательном порядке  был гражданином своей страны. При этом в некоторых странах  обязателен тот или иной ценз оседлости. Так, кандидат в президенты США должен проживать на территории страны не менее 14 лет. Однако в соседней с  США Мексике для кандидата  в президенты требуется всего  лишь проживание в стране в течение  одного года, предшествующего дню  выборов.

Среди требований, предъявляемых  к кандидатам в президенты за рубежом, немаловажную роль играет их принадлежность к религии. В большинстве стран  Запада и Востока президенты –  верующие люди.

Во многих странах  кандидаты в президенты не должны состоять на действительной военной  службе. Другими словами, глава государства  должен быть гражданским лицом. И, наконец, во многих странах для кандидатов в президенты установлен тот или иной возрастной ценз. Наиболее распространенной является норма, согласно которой президентом можно стать по достижении 35-летнего возраста. Обращает на себя внимание то, что в странах, где установлена минимальная возрастная планка для вступления в должность президента, не определяется максимально допустимый возраст для пребывания [c.499] в этой должности. Обычно президентами в Западной Европе и в США становятся люди старше 50 лет.

После подведения итогов президентских выборов и официального объявления об их результатах в президентских  республиках наступает период, в  течение которого происходит завершение работы правительства прежнего президента, а избранный президент готовится  к вступлению в должность. Этот период может быть сравнительно коротким –  от 1 месяца в Никарагуа и до 2 месяцев  в Венесуэле – или достаточно продолжительным, длящимся 3 месяца –  в США.

Избранный президент  на всем протяжении переходного периода  не имеет никаких полномочий главы  государства и правительства, но он вправе официально объявить о своих  кандидатурах на посты министров, руководителей  других ведомств и сотрудников аппарата. Обычно ко дню инаугурации новый  президент завершает формирование своего кабинета, и таким образом, в момент передачи полномочий от одного президента к другому новое правительство  готово приступить к руководству  федеральным аппаратом исполнительной власти.

В ходе процедуры  инаугурации в США рядом с  новым президентом находится  уходящий в отставку президент, что  символизирует преемственность  президентской власти и приверженность всех партий и политических лидеров  конституционным основам политической системы страны. Легитимность процесса передачи власти и наделения нового президента всей полнотой прерогатив главы государства и правительства  воплощается в том, что присягу  вступающего в должность президента принимает председатель Верховного суда США.

В тех же странах, где президент избирается не на всеобщих выборах, а путем голосования  в парламенте, вступление нового президента в должность происходит незамедлительно.

Президент и госаппарат. Роль, место и полномочия президента в управлении госаппаратом определяются той или иной системой государственной  власти. Как уже отмечалось, при  президентской системе президент  является главой исполнительной власти, который непосредственно или  через назначаемого им главу кабинета министров руководит правительством. При полупрезидентской системе  президент обладает полномочиями, позволяющими ему оказывать воздействие на деятельность правительства, но самим  правительством руководит премьер-министр. В условиях парламентской системы  президент фактически не имеет права  вмешиваться в деятельность правительства.

При американской модели президентства президент США, будучи главой правительства, лично ответственен за действия высшей исполнительной власти. Он обладает всей полнотой полномочий в руководстве федеральным правительством – от назначений на правительственные  посты до единоличного принятия правительственных  решений. Сам президент не в состоянии  лично руководить огромным бюрократическим  аппаратом правительства, и он осуществляет общий контроль, делегируя значительную часть своих полномочий различным  должностным лицам. Кабинет министров  имеет статус совещательного органа при президенте, и его решения  не подлежат обсуждению в процессе разработки и осуществления правительственной  политики. Если кто-то из членов правительства  и других ведомств федеральной исполнительной власти не согласен с политикой президента, то он сам подает в отставку или  президент увольняет его. В общей сложности из примерно 11 тысяч руководящих лиц в исполнительном аппарате федерального правительства президент США лично назначает около 1000 человек. Почти все они подлежат утверждению сенатом Конгресса США. Лишь состав сотрудников президентского аппарата в Белом доме американский президент имеет право формировать по собственному усмотрению, без какого либо согласования с Конгрессом.

При полупрезидентской  системе европейского образца право  президента на назначение членов правительства [c.502] носит более ограниченный характер по сравнению с аналогичным правом при президентской модели. Это  ограничение обусловлено тем, что, во-первых, конституции тех европейских  стран, которые предусматривают  посты президента и премьер-министра, исключают возможность для главы  государства одновременно возглавлять  правительство. Во-вторых, при полупрезидентской  системе президент может лично  назначить только главу правительства, да и то с учетом расстановки сил  в парламенте. В то же время полупрезидентское  правление не исключает и такую  расстановку политических сил, когда  в результате парламентских выборов  большинство в высшем законодательном  органе страны переходит к оппозиционной  президенту партии. В этом случае у  президента формально остается свобода  выбора в назначении премьера, но если он проигнорирует интересы парламентского большинства, то эта кандидатура  неминуемо будет провалена в  Национальном собрании. В некоторых  полупрезидентских республиках, где  в результате парламентских выборов  ни одна партия не получает сколько-нибудь значительного большинства в  высшем законодательном органе, выход  может быть найден на путях создания беспартийного правительства. В  странах с парламентарной системой правления президенты также имеют  конституционное право назначения премьер-министра, но это право носит  формальный характер, поскольку вопрос о назначении на пост главы правительства  фактически решают лидеры ведущих партий в зависимости от исхода парламентских  выборов или изменения состава  правящих коалиций в высших законодательных  органах. Таким формальным правом обладают, в частности, президенты ФРГ, Австрии, Израиля, Исландии, Ирландии, Индии.

Что касается назначений министров и других высших правительственных  руководителей, то во всех странах с  полупрезидентской и парламентской  системами правления это право  президента может быть реализовано  только по согласованию с премьер-министром.

Министры, главы различных  исполнительных ведомств и другие высокопоставленные должностные лица образуют ближайшее  политическое окружение президента, на которое он в первую очередь  опирается в проведении своего курса. Однако они представляют собой лишь [c.503] незначительную часть многочисленного  государственного аппарата, от степени  эффективности которого зависит  в конечном счете и вся правительственная  политика. Остальные же назначения происходят в соответствии с нормами  и процедурами системы государственной  службы, получившей на Западе название “гражданская служба”.

Объем полномочий президента, касающихся увольнения членов правительства  и других должностных лиц в  аппарате исполнительной власти, соответствует  объему президентских полномочий в  сфере назначений на правительственные  должности. Так, при президентской  системе власти глава государства  и правительства обладает не только правом назначения, но и правом увольнения членов своей администрации. Это  право президента носит дискретный характер, т.е. оно принадлежит всецело  главе исполнительной власти, и, в  данном случае, также жестко действует  принцип разделения властей применительно  к президентской системе правления.

Правовые основы взаимоотношений президента и парламента. Во взаимоотношениях между президентами и парламентами определяющую роль играет тип системы государственного правления. При президентской системе в  ее демократическом варианте глава  государства и правительства  непосредственно вовлечен в целый  комплекс взаимоотношений с высшим законодательным органом. Полупрезидентская  модель с одной стороны, ограничивает прерогативы президента в законодательном  процессе, но с другой – наделяет его полномочиями по роспуску парламента. В условиях парламентарной системы  президент может оказать лишь опосредованное воздействие на деятельность парламента.

Характеризуя полномочия президента, часто упоминают о  его активной роли в процессе формирования законодательства. Возникает вопрос: насколько такие утверждения  соответствуют прерогативам президента как главы исполнительной власти.

Правом на законодательную  инициативу обладает глава государства  и правительства во многих президентских  республиках в Латинской Америке, Азии и Африке. В то же время, как  это ни парадоксально, в такой  классической президентской республике, как США, президент формально  не располагает правом законодательной  инициативы. Конституция США предоставляет  это право [c.504] исключительно высшему  законодательному органу страны –  Конгрессу США, а точнее, членам обеих  его палат. Показательно, что именно с этого положения и начинается Основной закон Соединенных Штатов: “Все законодательные полномочия, сим установленные, предоставляются  Конгрессу Соединенных Штатов. С  другой стороны, президент США выдвигает  законодательные предложения своей  администрации по всем направлениям внутренней и внешней политики. В  итоге он играет самую активную, а часто – ведущую роль в  законодательном процессе, хотя при  этом не обладает конституционным правом на законодательную инициативу.

В большинстве полупрезидентских  республик президенты также не имеют  такого права. Характерным для этой системы правления является следующая  конституционная норма, действующая  во Франции: “Законодательная инициатива принадлежит Премьер-министру и  членам Парламента. Получив из парламента закон на подпись, президент может  утвердить или не утвердить его, если он имеет право вето. В ФРГ  президент такого права не имеет  и он обязан утверждать все законы, принятые парламентом и представленные ему на подпись канцлером, возглавляющим  правительство. В то же время конституции  президентских, полупрезидентских  и даже некоторых парламентарных республик наделяют президента правом вето. Помимо права вето президенты в ряде европейских стран имеют  также право запрашивать высшие органы конституционного надзора о  конституционности того или иного  закона, принятого парламентом и  направленного на подпись главе  государства. Таким правом обладают, в частности, президенты в некоторых  полупрезидентских республиках  – Франции, Польше, Румынии.

Законодательный процесс  включает в себя не только принятие парламентом законов, но и издание  исполнительной властью указов, декретов, постановлений, имеющих силу закона. Объем этого права президента и условия его осуществления  во многом зависят от типа политического  режима.

При тоталитарных и  авторитарных режимах президенты наделены самыми широкими полномочиями в издании  указов, заменяющих собой законы. В  условиях демократических режимов  и осуществления принципа разделения властей президенты также наделяются правом издавать [c.505] указы, постановления  и принимать другие решения в  пределах своих полномочий. Однако, во-первых, многие акты президента имеют  не силу закона, а являются подзаконными по своему статусу. Во-вторых, сфера  действия президентских актов носит  ограниченный характер, и они отнюдь не подменяют собой законодательство, а тем более конституционные нормы. (см., например, Конституцию РФ, гл. 4).

Право президента на созыв и роспуск парламента. Во многих странах сложилась политическая традиция, ставшая конституционной  нормой, согласно которой очередную  сессию парламента открывает глава  государства, т.е. президент или монарх. Этот акт символизирует легитимность высшего представительного органа и взаимодействие законодательной  и исполнительной властей. Кроме  того, президент имеет право на созыв внеочередной (чрезвычайной) сессии парламента. Этим правом обладает президент во многих странах при  всех системах правления, начиная от президентской и кончая парламентской. Важно отметить, что данное полномочие является дискретным, т.е. президент  может по своему усмотрению принять  такое решение без каких-либо согласований с правительством или  руководством парламента.

Парламентаризм предполагает не только неприкосновенность парламента как высшего законодательного и  представительного органа, но и право  исполнительной власти на его роспуск. В том случае, если это право  осуществляется в строгих правовых рамках и за роспуском парламента незамедлительно следуют новые  парламентские выборы, сам по себе роспуск не подрывает правового  статуса этого политического  института. В современной практике парламентаризма исполнительная власть довольно часто прибегает к своему праву роспуска парламента, что ведет  к внеочередным парламентским выборам  и избранию парламента нового состава.

Формы коммуникаций между президентом и парламентом. Главным средством общения между  президентом и парламентом являются президентские послания. В США  это предусмотрено Конституцией: “Президент периодически дает Конгрессу  информацию о положении Союза  и рекомендует к его рассмотрению такие меры, которые он сочтет необходимыми и целесообразными...” (ст. П.3.). В  соответствии с этой [c.506] конституционной  нормой все президенты США, начиная  с первого главы федеральной  исполнительной власти – Дж. Вашингтона, ежегодно в начале работы каждой сессии Конгресса направляют в высший законодательный  орган страны послание “О состоянии  Союза” (у нас его часто называют посланием “О положении страны”).

Основную форму  коммуникаций президента Франции и  парламента определяет ст. 18 Конституции  “Президент Республики сносится с  обеими палатами Парламента посредством  посланий, которые зачитываются от его имени и не сопровождаются обсуждением”. Таким образом, в отличие  от президента США, который лично  зачитывает в Конгрессе свои ежегодные  послания “О состоянии Союза”, а  также время от времени выступает  перед законодателями на совместном заседании палат, президент Франции  практически не появляется в стенах парламента. Он лишь направляет туда свои послания, которые оглашаются его  представителями и не становятся предметом немедленных парламентских  дебатов. Вообще во Франции, как и  в других полупрезидентских и  тем более парламентарных республиках, ответственность за действия высшей исполнительной власти несет перед  парламентом преимущественно кабинет  министров и его глава, а не президент. В силу этого президент  Франции, по крайней мере, внешне не проявляет такой активности во взаимоотношениях с законодателями, как это свойственно  президенту США.

Парламентский контроль над деятельностью президента. Особенно эффективно свои контрольные прерогативы  в отношении исполнительной власти осуществляет в условиях президентской  республики Конгресс Соединенных Штатов Америки. Американские законодатели в значительной степени контролируют кадровую политику президента, поскольку без санкции сената Конгресса США ни один из президентских назначенцев на правительственные посты не может вступить в свою должность. Еще более эффективным средством контроля в руках Конгресса стало его конституционное полномочие утверждать госбюджет, проект которого предлагается президентом.