Институт президентства в РФ

ВВЕДЕНИЕ 

    Правильное  определение понятия института  президентства, понимание его места  в политической системе общества имеет большое теоретическое  и практическое значение. Но прежде чем говорить об институте президентства  необходимо выяснить, что означает сам термин «институт». В обыденном словоупотреблении «институт» понимается по-разному. В науке этому термину придается собственное содержание. В теории права есть понятие правового института, в гражданском праве говорится об институте собственности, в административном - об институте государственной службы, в трудовом - об институте коллективного договора и т.д. В политологии, характеризуя политическую систему, говорят об её институциональной стороне (государство, президентство, партия и другое).

    Следует заметить, что политические институты — это сложная и целенаправленная деятельность всех общественных сил. Анализ имеющейся литературы [1] показывает, что до сих пор отсутствует единое мнение о понятии и определении политического института. Возможно, с общей точки зрения, более правильные сведения даются в Кратком энциклопедическом словаре-справочнике (политология) [2]. «Политический институт (от латинского institutum – установление) — устойчивый комплекс формальных и неформальных правил, принципов, норм, установок, регулирующих различные области политической деятельности и организующих их в систему ролей и статусов, образующих общественно-политическую систему».

    У каждого института своя сущность, понятие, цель, задачи, социальные функции и основные направления в политической системе общества. Подробный анализ всех институтов не входит в цель  исследования, но поскольку его объектом является «институт президентства», то одной из ключевых проблем является вопрос взаимосвязи и взаимоотношений между политическим институтом в широком смысле и институтом президентства как его отрасли. Во-первых, понятие политического института необходимо отличать от политической организации. В ходе исследования выявилось, что в зависимости от сферы действия и функции политические институты подразделяются на реляционные, определявшие ролевую структуру политической системы; регулятивные, указывавшие допустимые рамки независимых по отношению к общепринятым политическим нормам политических действий во имя личных целей и карательными санкциями за выход за эти рамки; культурные, связанные с политическими ролями, ответственными за обеспечение интересов той или иной социально-политической общности, как целого.

    Опыт показывает, что понятие института президентства относится к числу центральных в политической науке. Являясь по характеру интегративным, оно имеет огромное операционное значение при анализе сложных, многоплановых проблем, позволявших определить сущность и выяснить основные направления эволюции политической реальности. Тем не менее, в политологии, как западной, так и восточной отсутствует единая общепринятая трактовка этого термина. Такое положение в известной мере оставляет свободу выбора тех или иных дефиниций при исследовании политического процесса и особенностей возникновения и становления института президентства в какой-либо конкретной стране.

    Среди  русских дореволюционных ученых,  занимавшихся  данным вопросом, можно  выделить А.Д. Градовского, А.М. Гурвича, Н.М. Коркунова, П.И. Розенталя. В советский  период  президентство   рассматривалось  как  классовый  институт буржуазного государства,  поэтому  его изучение  считалось неактуальным  для Советского Союза, идущего по пути строительства коммунизма.

    Введение  поста Президента СССР  обусловило необходимость  изучения этой новой  государственной  должности. Однако активное исследование  данного вопроса  российскими авторами  началось после учреждения  института   президентства  в  России,  в   особенности  -  после конституционной  реформы 1993 года. Большое внимание  месту Президента в политической и правовой системе различных государств уделяли такие   авторы, как: И.Ю. Козлихин, В.И. Лафитский, Л.И. Селезнев, Ю.И. Скуратова, В.В. Соболева, А.А. Фурсенко, А.Д. Керимов, М.Н. Марченко, А. Червяков и др.

      Само  понятие  «президент» определяется как  выборный глава государства. При этом в юридических науках понятие «президент»  проецируется на понятие «институт президентства», который определяется     как совокупность государственно-правовых (конституционных) норм,   регулирующих  формирование   и   функционирование президентской власти. Поэтому понятие «глава государства» является родовым по  отношению к понятию «президент» и  общим  для глав государств как  с  республиканской,  так  и с монархической  формой  правления. М.В. Баглай утверждает, что термин «глава государства» охватывает понятия «высшее должностное лицо» и «глава исполнительной власти», - но не свидетельствует о появлении четвёртой основной ветви власти. Когда, тем не менее, употребляется термин «президентская власть», то это может означать только особый статус Президента в системе трех властей, наличие у него некоторых собственных полномочий и комплексный характер его разнообразных прав и обязанностей во взаимодействии с двумя другими властями, но в основном - с исполнительной властью. Видовыми признаками  понятия  «президент» являются выборность и срочность полномочий. Различные модели президентской власти предопределяют использование в Конституции таких терминов, как «глава государства» (Беларусь, Россия), «глава  исполнительной  власти» (США), «арбитр» (Франция), «высшее должностное лицо» (Россия  с 1991 по 1993 годы). Иногда конституционный статус Президента не определен (ФРГ).

      Особый  интерес представляет анализ понятий  «институт президента» и  «правовой  статус президента», проведенный И.Д. Хутинаевым. Российский ученый отмечает первичность института президента и его больший объем нормативного содержания по сравнению с правовым статусом президента. В отличие от последнего институт президента определяет не только функционирование, но и избрание президента. На этом основании делается вывод о том, что правовой статус - как бы часть правового института, определяющая президентскую деятельность.

    Очень важным для  понимания  сущности  института президентства является определение  основных  черт,  характеризующих  его. Б.П. Елисеев [3] выделяет следующие:

     Президент является выборным  главой государства, который может  возглавлять исполнительную власть  или быть арбитром в системе   разделения властей;

     в организационном аспекте Президент никому не подчинен и, вообще, обладает высокой степенью независимости от каких-либо других государственных органов,  что  не  снимает с  него  обязанности действовать  на основе  и во исполнение законов;

    пост  Президента имеет ярко выраженный политический характер. Ему принадлежит важная роль в формировании политики государства,  верховного политического руководства государственными делами.

    В кратком энциклопедическом словаре-справочнике (политология) указывается, что «Президент (лат. Praesidens - идущий впереди) — избранный глава государства, призванный проводить политику, направленную на стабилизацию и упорядочение жизнедеятельности общества и государства, улучшение жизни народа. В зависимости от формы правления определяются его положение и роль в обществе и государстве».

    Таким образом, среди различных понятий «институтов», институт президентства является особой формой правления политической системой общества. Проблема института президентства весьма многогранна. Ее полное и всестороннее исследование является предметом нескольких смежных наук: философии, социологии, политологии, правоведения, истории, этики, психологии и др. В зависимости от того, какая наука оперирует понятием института президентства, в содержании этого понятия особо подчёркивается та или иная сторона, характерная предмету данной науки.

    Цель  настоящей работы: охарактеризовать конституционный статус Президента Российской Федерации, его функции и полномочия; выявить особенности института президентства в России и сделать вывод о значении этого института в политической жизни государства; представить возможные перспективы дальнейшего развития института президентства в РФ. 

1. Становление института президентства в Российской  Федерации 

    Президентство принципиально новый государственный  институт в России, который внес значительные изменения в существующую в момент его учреждения прежнюю советскую форму организации власти. Впервые попытка на практике сделать выборным высший государственный пост была предпринята в 1990 - 1991 гг., когда была учреждена должность Президента СССР, появились президенты в республиках Советского Союза.

    По  ряду исторических причин Россия на протяжении большей части ХХ в. находилась в  изоляции от Запада и питалась ошибочной  идеей о собственной исключительности и способности направить за собой чуть ли не весь мир по пути тоталитаризма. И это несмотря на то, что именно в Европе и Америке в последние два столетия рождались самые влиятельные, не только созидательные, но и разрушительные идеи, оказавшие решающее влияние на судьбу всего человечества. Освоение опыта демократических стран  стало задачей первостепенной важности, а помимо прочего он свидетельствует об особой значимости института президентства в политической жизни государства и его ведущей функции – быть гарантом стабильности основ конституционного строя.

    По  утверждению В.Е.Чиркина [4] институт президентства (президентуры) в различных странах имеет три формы: индивидуальную, коллегиальную и смешанную. Первая характерна для подавляющего большинства стран всех континентов, воплотилась она и в СССР. Каждая из них имеет свои положительные и отрицательные стороны. Так, институт единоначального президента характеризуется своей определенностью, но, исключая (по крайней мере, юридически) распылённость полномочий главы государства, концентрирует их.

    К сожалению, целый ряд либерально-федералистских теорий оказался неприемлемым для советского 280-миллионного сложнейшего государства, которое к тому моменту доживало свой век в атмосфере неверия  в собственные идеалы. (В сущности, неверия ни в какие идеалы. В стране господствовала и господствует до сих пор идеология обывательского цинизма.) Тем не менее, в начале своей эволюции институт президентства значительно отличался от современного.

    В середине марта 1991 года за предложение о введении института президентства на всероссийском референдуме проголосовало 70% его участников. Учреждение должности Президента в Верховном Совете не вызвало серьёзных возражений, потому что предложенная в то время конструкция института президентства в РСФСР как выборного главы исполнительной власти и высшего должностного лица представлялась депутатам более демократичной, чем аналогичный институт власти на союзном уровне. Однако в таком виде он просуществовал недолго. Принятый 24 апреля 1991 г. на IV Съезде народных депутатов РСФСР Закон «О Президенте РСФСР» содержал всего 11 статей и наделял Президента широкими, но расплывчатыми полномочиями. Некоторые из статей аналогичны действующим сейчас, а другие утратили свое юридическое и практическое значение.

    Затем, буквально за несколько месяцев, президентская власть благодаря инициативе и напору Б.Н. Ельцина выросла до адекватных его устремлениям размеров и стала действительно судьбоносной для России последнего десятилетия ХХ в. Обозначился дисбаланс в системе разделения властей в пользу Президента и исполнительной власти в целом. Произошла  десоветизация России (т.е. роспуск Советов народных депутатов всех уровней); модель института президентства обсуждалась на разных этапах реформирования государственной власти. В результате кризиса вокруг проблемы реальных полномочий Президента, завершившегося событиями 3-4 октября 1993 г., была принята новая Конституция, иначе определившая статус и полномочия Президента, которые заметно отличаются от правового положения Президента образца 1991 г. Тогда он рассматривался как глава исполнительной власти, руководивший Правительством, подотчетным и ответственным не только перед ним, но и перед федеральными органами представительной власти. Он был наделен правом вето, которое, однако, преодолевалось простым большинством голосов Верховного Совета, а в отношении актов Съезда народных депутатов РСФСР у Президента такого права не было вообще.

    Закон «О Президенте РСФСР» признан указом Президента недействительным и не подлежащим применению как противоречащий Конституции. Отвергнув американскую модель президентской республики, где Президент совмещает в одном лице пост главы государства и главы правительства, Конституция 1993 г. утвердила французскую модель смешанной, полупрезидентской республики, в которой существует разграничение функций между двумя должностными лицами – главой государства и главой правительства [5]. 

2. КОНСТИТУЦИОННЫЙ СТАТУС ПРЕЗИДЕНТА РФ 

    Конституционный статус Президента РФ закрепляется в  нормах конституции, определяющих функции и полномочия главы государства. Эти два понятия близки друг другу, но не тождественны. Под функциями понимаются наиболее важные общие обязанности главы государства, вытекающие из его положения в системе органов государственной власти. Полномочия же вытекают из функций и состоят из конкретных прав и обязанностей главы государства по вопросам, отнесенным к его компетенции. В той мере, в какой функции и полномочия присущи исключительно главе государства (т.е. не делятся с парламентом, правительством или судебными органами), они называются прерогативами главы государства (например, предлагать парламенту кандидатуру на пост главы правительства, присваивать высшие воинские звания и т.д.).

    Функции главы государства не могут быть конкретизированы полномочиями в полном объеме. Поэтому у главы государства всегда есть не раскрытые в конституции полномочия, которые выявляются в экстраординарных непредвиденных условиях, получая де-факто признание парламента или опираясь на судебное толкование конституции [6].

    2.1 Функции Президента РФ

    Президент как государственный институт занимает особое, специфическое положение, охватывая  своей деятельностью весь широкий  круг вопросов государственного значения [7]. Его особое положение отражено и в структуре Конституции, в которой описание системы государственных органов начинается с главы о Президенте.

    Основы  статуса Президента Российской Федерации  закреплены в ст. 80 Конституции РФ. Президент является главой государства. В конституционном праве понятие  главы государства точно и  однозначно не определено. Конституции многих зарубежных государств вообще не используют этот термин, а полномочия главы государства могут определяться сложившейся конституционной практикой. Но обычно глава государства является лицом, воплощающим собой представление о данном государстве, как во внутренних делах государства, так и в международных отношениях [8]. Его можно назвать символом государства и официальным представителем всего народа.

    Президент является гарантом Конституции РФ. Он контролирует соблюдение конституционных норм всеми органами государства;  накладывает вето на законы, не соответствующие конституции; приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ; наделен правом отменять распоряжения и постановления Правительства. Выполнять функцию гаранта Конституции Президент может не только лично, но и путем обращения в компетентные органы – прежде всего суды. Президент вправе направлять в Конституционный Суд запросы о конституционности различных нормативно-правовых актов и обращаться в Конституционный Суд по вопросам толкования Конституции [9].

    Кроме того, функция гаранта Конституции  предполагает широкое право Президента действовать по своему усмотрению, исходя не только из буквы, но и духа Конституции и законов, восполняя  пробелы в правовой системе и реагируя на непредвиденные Конституцией жизненные ситуации.

    На  Президента возложена функция гаранта  прав и свобод человека и гражданина. Эту функцию он реализует посредством издания указов и внесения в Государственную Думу законопроектов в порядке законодательной инициативы. Указы и законы могут быть направлены на защиту правового положения личности в целом или регулировать статус отдельных групп населения: пенсионеров, военнослужащих и других групп населения, нуждающихся в защите со стороны государства. При Президенте действует комиссия по правам человека [10].

    Президент призван принимать необходимые  меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной  целостности. Защита суверенитета, независимости, безопасности и целостности являются прямой обязанностью Президента, названной в присяге, которую он приносит при вступлении в должность.

    Президенту  напрямую подчиняются министр обороны  и Генеральный штаб. Таким образом, в руководстве Вооруженными силами действует принцип единоначалия и централизации управления.

    Важнейшая задача Президента – обеспечение  согласованного функционирования и  взаимодействия органов государственной  власти. Конституция 1993 г. впервые установила, что государственная власть в  России как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации осуществляется на основе разделения властей на законодательную, исполнительную, судебную. В связи с этим встает вопрос о природе президентской власти. В зарубежных странах, если формой правления является президентская республика, то президент выполняет функции главы правительства, т. е. ему принадлежит исполнительная власть. Особенность статуса Президента России заключается в том, что он не отнесен Конституцией ни к одной из ветвей власти. Поэтому, говоря о несовершенстве действующей Конституции, многие исследователи приводят в качестве аргумента то, что Президент выведен за рамки разделения властей, он возвышается над всеми ветвями государственной власти, и тем самым придается легитимность его всевластию [11]. Однако из положений Конституции не вытекает исключительности положения Президента в системе органов государственной власти. Он не концентрирует в своих руках полномочия других ветвей, а является лишь арбитром в соотношениях с ними [12].

    Статус Президента можно рассматривать только в тесной связке с системой разделения властей. На него возложена функция обеспечения единства государственной власти. Единство власти, реализуемой разными органами, заключается в единстве целевых установок и действий по принципиальным вопросам государственной политики [13]. В то же время, само существование в государственной системе нескольких властей подразумевает их различия и взаимные ограничения. Каждая из них выполняет свои функции и наделена своими полномочиями, за рамки которых она не вправе выходить. Естественно, три власти, осуществляя свою деятельность одновременно, не могут избежать противоречий. Разрешать их нужно демократическим путем, на основании закона [14].

    В молодых демократических странах, где институты гражданского общества и демократии еще недостаточно развиты и окончательно не оформились, проблема конституционного сотрудничества и взаимодействия властей становится особенно острой и болезненной. Вместо сотрудничества, нередко возникает противостояние властей, которое выражается в «холодной войне» между президентом и парламентом, что имело место и в России [15]. Вследствие таких серьезных конфликтов вся система власти становится нестабильной и нежизнеспособной. Но разделение властей призвано упорядочить работу государственных органов, а не прекращать ее даже на минимальный срок [16]. Поэтому существуют специальные механизмы, обеспечивающие координацию и согласованность деятельности всех органов государственной власти. Эти механизмы необходимы как раз для того, чтобы не допустить превращения разногласий в открытые конфликты, препятствующие функционированию государственных институтов, или в прямое противоборство с применением силы [17].

    Президент располагает конкретными средствами для разрешения конфликтов и разногласий между государственными органами. Одним из эффективных и часто используемых на практике средств являются согласительные процедуры, которые дают возможности урегулирования отношений между различными органами государственной власти. Согласительные процедуры призваны обеспечить решение проблем, не прибегая к принуждению. Сущность таких процедур – в поисках компромиссных решений, удовлетворяющих все спорящие стороны, и в конечном счете в достижении взаимного согласия [18]. Во всех подобных случаях Президент играет роль арбитра, он выступает не как одна из сторон конфликта, а как общенациональный авторитет.

    Так как понятие согласительных процедур в Конституции не расшифровано, то Президенту предоставляется свобода  в их выборе. Использование согласительных процедур полностью построено на факультативности. Во-первых, можно выбрать любой вид процедуры, который представляется в данном конкретном случае наиболее подходящим и устраивает обе стороны. Во-вторых, сами процедуры носят неформальный характер.

    Непосредственные переговоры – наиболее часто применяемый вид согласительных процедур. В ряде случаев они помогают не только выйти из конфликтной ситуации, но даже предотвратить сам конфликт. Для преодоления возникших разногласий создаются смешанные комиссии, в состав которых входят представители спорящих сторон. Участие Президента проявляется в том, что он занимается организацией переговоров, образует согласительные комиссии. Так, в 1996 году действовали комиссии по вопросу об изменении Уголовного Кодекса, по вопросу о бюджете [19].

    Согласительные  процедуры являются универсальным  инструментом разрешения противоречий и могут использоваться Президентом  практически во всех случаях обнаружения  разногласий. Если же все-таки они не приводят к принятию оптимального решения, Президент может передать разрешение споров в соответствующий суд, и тогда согласительная процедура заменяется судебной [20].

    К обеспечению взаимодействия органов  власти можно отнести и направление  Президентом своих замечаний  в парламент, что позволяет впоследствии избежать необходимости использования президентского вето. Предусмотрены также процедуры совместного формирования ряда центральных органов государства. Например, состав ЦИК РФ назначается на паритетных началах Президентом, Государственной Думой и Советом Федерации.

    Таким образом, на Президента возложена согласительная, посредническая функция, и в системе  организации власти ему отводится  роль арбитра.

    Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. Нужно сказать, что данная норма имеет общий характер и предоставляет Президенту очень широкие возможности ее реализации. В конституциях зарубежных государств подобные нормы обычно не встречаются.

    Основные  направления внутренней и внешней  политики определяются в ежегодном послании Президента Федеральному Собранию. Реализация этих основных направлений политики, проведение их в жизнь является правом и обязанностью уполномоченных органов законодательной и исполнительной власти [21].

    Наконец, Президент как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях. Это означает, что он не нуждается в каком-либо удостоверении его полномочий. Он вправе признать от имени своего государства текст международного договора или дать согласие государства на обязательность для него договора. Президенту предоставляется возможность активно влиять на внешнюю политику и проводить в жизнь им самим определенные политические установки [22].

    В политических отношениях Президент  может выступать в разных качествах. При заключении договора между федеральным органом государственной власти и органом власти субъекта федерации, а также в ряде других внутрифедеральных отношений он выступает от имени федеральных органов. При определении задач единой системы исполнительной власти в РФ он представляет государство в целом, включая все его субъекты.

    Президент выполняет предписанные ему Конституцией функции, прежде всего, лично, но может также действовать через своих представителей в федеральных органах власти и в субъектах федерации.

    Конституционный статус Президента РФ конкретизируется и дополняется Федеральными законами «О безопасности» (в редакции от 25 июля 2006 г.) и «О противодействии терроризму», определяющими основные направления государственной политики защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз.

    2.2 Полномочия Президента РФ

    Президент РФ обладает широкими полномочиями в  различных сферах государственной жизни. В одних случаях эти полномочия носят прерогативный характер, т. е. принадлежат исключительно ему, в других — соприкасаются с полномочиями других органов государственной власти, способствуя решению вопросов во взаимодействии на основе принципа разделения властей. Совокупность президентских полномочий сбалансирована с полномочиями других органов государственной власти, образуя систему сотрудничества и взаимных противовесов в целях недопущения односторонних авторитарных решений [23]. 

    Полномочия  Президента в сфере взаимоотношений с парламентом позволяют рассматривать главу государства как непременного участника законодательного процесса. Президенту принадлежит право назначать выборы Государственной Думы, в то время как выборы Президента назначаются Советом Федерации. В то же время Совет Федерации формируется на основе Конституции РФ и федерального закона без участия Государственной Думы и Президента. Таким образом, назначение выборов этих трех органов государственной власти происходит не на взаимной основе, чтобы избежать взаимозависимости.

    Глава государства обладает правом вето на законопроекты, принятые Федеральным Собранием. Это вето, именуемое в теории как относительное, может быть преодолено при повторном принятии законопроекта двумя палатами Федерального Собрания при раздельном обсуждении большинством в две трети голосов каждой палаты — в этом случае Президент обязан подписать закон в течение семи дней. Законопроект становится законом и вводится в действие только после его подписания и обнародования Президентом [24].

    От  права на отклонение законов (вето) отличается право на возвращение принятого палатами закона, если Президент усматривает в процессе принятия или одобрения закона нарушение конституционных условий и процедур его принятия или одобрения. Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. подтвердил такое право Президента, исходя из его роли как гаранта Конституции РФ.

    Президент назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом, другие органы принимать решение о проведении общероссийских референдумов не вправе.

    Президент вправе распускать Государственную  Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, но не предусмотрено его право распускать Совет Федерации. Роспуск Думы возможен в случае трехкратного отклонения ею представленных кандидатур Председателя Правительства [25], при двукратном вынесении недоверия Правительству в течение трех месяцев [26] и при отказе Думы в доверии Правительству [27].

    В случае роспуска Государственной Думы Президент назначает новые выборы, с тем чтобы новая Дума собралась не позднее чем через четыре месяца после роспуска.

    Государственная Дума не может быть распущена Президентом:

1. в течение года после ее избрания;
2. с момента выдвижения ею обвинения против Президента до принятия соответствующего решения Советом Федерации;
3. в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения;
4. в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ.