Исполнительная власть: понятие, признаки, функции и место в системе разделения властей

ВВЕДЕНИЕ

Структура власти представляет собой совокупность институтов, осуществляющих воздействие, реализующих доминирование, обеспечивающих манипулирование в процессах развертывания властных отношений. Многоаспектность данного понятия обуславливает и соответствующую типологию элементов структуры: законодательные, исполнительные, судебные. Хотелось,бы, более подробно остановиться на понятии исполнительная власть.

По своей сути исполнительная власть - власть правоприменительная, в задачи которой входит исполнение законов. Само понятие исполнительной власти возникло в ходе разработки концепции разделения властей. Однако это не означает, что ранее в структуре власти данный элемент отсутствовал. Во времена Древнего мира и средневековья в монархических государствах функции исполнительной власти выполняли главы этих стран, являвшиеся одновременно и источниками законодательного нормотворчества. В республиках же доиндустриальной эпохи исполнительная власть осуществлялась различными высшими должностными лицами (консулы в Древнем Риме, дожи в Венеции, государственный капитаны в Генуе, посадники и архиепископы в Новгороде). В Новое и Новейшее время сложилась конституционная практика, согласно которой в президентских республиках исполнительная власть принадлежит президенту: в конституционных монархиях и парламентских республиках главой исполнительной власти номинально считается монарх или президент, но реально эту роль выполняет глава правительства.

 По природе исполнительная  власть неразрывно связана с  процессом повседневного управления  страной, что предопределяет определенный  и динамичный характер ее деятельности, требующей соответствующей нормативной  базы в виде многочисленных  подзаконных актов, издаваемых в  пределах ее компетенции. Эффективность  функционирования исполнительной  власти возможна лишь при условии, если создана устойчивая, централизованная, жестко иерархичная ее вертикаль, позволяющая точно и своевременно  проводить в жизнь принятые  решения.

Цель реферата – рассмотреть вопросы, связанные с исполнительной властью.

Задачи реферата:

-рассмотреть понятие  исполнительной власти;

-рассмотреть признаки и функции исполнительной власти;

-рассмотреть и проанализировать  место в системе разделения  властей;

При написании реферата были использованы следующие источники информации: учебники и учебные пособия; всемирная сеть Интернет.

I.Понятие исполнительной власти

Исполнительная власть как одна из ветвей государственной власти обладает рядом особенностей, которые собственно и определяют ее сущность и основные черты. Следует отметить, что в административном праве исполнительная власть в советский период рассматривалась либо как правоприменительная (правоисполнительная) власть, либо как система органов государственного управления.

В настоящее время, начиная с момента вступления в силу Конституции РФ 1993 г., в основе определения сущности исполнительной власти лежит принцип (теория) разделения властей. В большинстве западных стран на основе концепции разделения властей и, как правило, закрепленных в конституциях и текущих законах нормах права: парламент принимает законы, правительство (президент, кабинет) исполняет, проводит их в жизнь. В целом реализация государственной власти, государственного управления происходит путем общепринятого функционального подхода, такого, как принятие решения, его исполнение и осуществление соответствующего контроля над исполнением.

В практическом воплощении данная теория представляет собой структурно-функциональную определенность каждого из высших органов власти, степень которой зависит от установленных нормами права полномочий того или иного субъекта государственной власти, а также от его реального функционирования в случае недостаточной регламентации его полномочий в нормах права. Исполнительная власть обладает значительным числом как конституционных, так и закрепленных в иных нормативных правовых актах полномочий во всех сферах осуществления государственной власти. Возрастание роли исполнительной власти — это закономерный процесс, происходящий не только в нашей стране, но и других государствах.

Законодательная (представительная) власть формулирует общие нормы (правила) организации государственной жизни, а исполнительная обеспечивает их реализацию. Понятие «исполнительная власть» предполагает соответствующее ему функциональное назначение — исполнение законов. Таким образом, сущностью исполнительной власти является исполнение законов.

Главным средством исполнения должно служить основанное на законе распорядительство, т.е. осуществление практических мер по реализации (в первую очередь) законодательных норм. Нормотворчество, иными словами разработка и издание подзаконных нормативных актов органами исполнительной власти должны служить средством правоприменения (исполнения).

Исходя из вышеизложенного, исполнительную власть можно определить как государственную власть, которая реализует общие нормы, установленные законодательной (представительной) властью в целях регулирования различных сторон общественной жизни.1

Ученые-административисты исполнительную власть, как правило, рассматривают в двух значениях (узком и широком). Так, профессор К.С. Вельский формулирует определение исполнительной власти в широком смысле слова как систему органов государственного управления, построенных иерархически, наделенных властными полномочиями и реализующих их с целью создать условия для нормального функционирования общества. В узком смысле — «это право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под контролем и ответственностью этого должностного лица».

Позднее, в другой публикации, К.С. Вельский определяет понятие «исполнительная власть» как «систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение». Такого же мнения придерживаются авторы коллективной монографии, определяя исполнительную власть как подсистему, ветвь государственной власти, осуществляющую исполнительно-распорядительную деятельность в целях управления в определенных сферах (предметах) ведения путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного и преимущественно административного права.

Ю.Н. Старилов конкретизирует определение понятия исполнительной власти: «исполнительная власть — это деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти и состоящая в осуществлении специально созданными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции».2

Для более полного раскрытия понятия исполнительной власти необходимо рассмотреть более подробно ее признаки и направления деятельности исполнительной власти, т.е. имеющиеся у нее функции.

II.Признаки и функции исполнительной власти

Государственная власть опирается на государственный аппарат, юридические нормы, материальные ресурсы, механизмы убеждения и принуждения. И само государство, и его деятельность можно рассматривать как средство управления, осуществляемого в интересах социальной группы, класса или всего народа как инструмент властвования.

Исполнительную власть можно трактовать в двух основных аспектах:

в юридическом, понимая под ней право и возможность официальных руководителей управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты;

в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего публичную администрацию (систему органов исполнительной власти), компетенцию ее органов и служащих, ее деятельность.

Признаки исполнительной власти:

1. Первый признак исполнительной  власти — ее вторичность, подчиненное  положение, зависимость от высшей  власти.

2. Второй признак исполнительной  власти — ее организующий характер. Она необходима для налаживания  сложной сети общественных связей  в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной  деятельности. В ней сосредоточена  вся реальная практическая работа  по осуществлению актов высшего  руководства. Она переводит политические  проблемы в организационные. Исполнительная  власть обязана объединять энергию, усилия граждан, наводить порядок  и в обычных, и в экстремальных  условиях.

Закон служит только абстрактной нормой, намечающей модель поведения людей. Для его исполнения необходимы организующие, координирующие и контролирующие действия государства. Их осуществляют органы исполнительной власти, имеющие дело с действительными явлениями жизни и выполняющие задачи постоянного, целенаправленного управления людьми, а через них — имуществом и общественными процессами.

3. Исполнительная власть  отличается систематической, непрерывной  деятельностью, направленной на  сохранение социальной системы, ее укрепление и развитие.

4. Исполнительная власть  имеет универсальный характер  во времени и пространстве, т. е. осуществляется везде, где функционируют  человеческие коллективы. Она непосредственно  организует оборону страны, охрану  государственной и общественной  безопасности, работу государственных  предприятий и учреждений, осуществляет  общее руководство негосударственными  организациями (регистрация, лицензирование, налогообложение, контроль), с помощью  правовых норм воздействует на  граждан и организации. Она в процессе исполнения актов высшего руководства осуществляет еще и правотворчество, и юрисдикционную деятельность (наказывает, разбирает споры). Универсализм этой власти и в способах воздействия на людей (поощрение, убеждение, договор, регистрация, разрешение, пресечение и др.).

5. Наличие в непосредственном  ведении исполнительной власти  огромных ресурсов: правовых, информационных, экономических, технических, идеологических, организационных.

6. Ведая огромными ресурсами, исполнительная власть непосредственно  их не использует. Она распоряжается  действиями людей, природными и  иными ресурсами, чтобы организовать  производство, образование, здравоохранение  и др. Исполнительная власть реализует  исполнительно-распорядительную деятельность, в процессе осуществления которой  издается огромное количество  распоряжений — административных  актов.

7. В непосредственном  ведении исполнительной власти  находятся вооруженные силы, в  частности армия, полиция (милиция), органы госбезопасности, специализированные  принудительные учреждения. Субъекты  исполнительной власти используют  имеющиеся у них фактические  и правовые возможности для  осуществления внесудебного, административного  принуждения. Принудительность, опора  на силу, возможность самостоятельно  осуществлять физические, организационные  и иные меры принуждения в  административном порядке — важная  черта исполнительной власти.

8. Названные выше признаки  содержания исполнительной власти  — универсальность, предметность, принудительность, организующий характер — детерминируют  ее организационную форму —  единую, большую по объему, иерархически  построенную государственную систему. Единство многоуровневого механизма  исполнительной власти — важнейшая  основа единства государства.

Известно, что и законодательная, и судебная власть не обладают организационным единством, иерархией, подчинением нижестоящих звеньев вышестоящим. В отличие от других властей исполнительная власть организационно едина, ее нижестоящие звенья подчинены вышестоящим, она делится на иерархические уровни.

9. Исполнительная власть  выступает как вторичная по  отношению к представительным (законодательным) органам, которые определяют ее  структуру, полномочия ее органов, даже если носители исполнительной  власти избираются непосредственно  народом (президент, губернатор и  т. д.). Издаваемые ими властные  акты подзаконны, они развивают, уточняют, детализируют, применяют  в конкретной обстановке закон. Действия органов и должностных  лиц системы исполнительной власти  не могут противоречить закону, являются его исполнением.

10. В условиях правового  государства значительно изменяются  объем и формы контроля за  деятельностью исполнительной власти. Ее подконтрольность приобретает  качественно иной характер. Исполнительная  власть не подчинена другим  властям, она самостоятельна, но  ее вправе контролировать все  существующие власти: и парламент, и суды, и иные органы, не принадлежащие  ни к одной из трех ветвей  власти (прокуратура, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека  и др.). В Российской Федерации  огромные контрольные полномочия  принадлежат также Президенту  РФ, занимающему особое положение  в российской системе разделения  властей.3

Функции исполнительной власти

Главная цель исполнительной власти, обусловленная ее социальным назначением и особым положением в системе разделения властей, заключается в качественном выполнении задач и функций государственного управления. Таким образом, функции исполнительной власти определяются целями и функциями государственного управления. Однако исполнительная власть, будучи самостоятельной и независимой от других ветвей государственной власти, выполняет и собственные функции, задающие основные направления деятельности ее органов, которые реализуют особые государственно-властные полномочия. В данном случае исполнительная власть рассматривается как политико-государственное явление, как средство обеспечения публичных интересов.

Сущность функций исполнительной власти выявляется и посредством анализа результатов, которые достигаются в процессе осуществления исполнительной власти. Данный подход позволяет выделить следующие основные функции современной исполнительной власти:

• исполнительная (правоприменительная), т. е. функция исполнения Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ; «правозащитная», т. е. соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. Органы исполнительной власти обязаны признавать установленные Конституцией РФ права и свободы человека и гражданина, соблюдать, реализовывать на практике, а в случае необходимости — защищать их; социально-экономическая, т. е. создание условий для развития хозяйственного строительства, социально-культурного и административно политического управления. Эту функцию можно назвать обеспечительной, так как она направлена на обеспечение благосостояния населения и удовлетворение публичных интересов;
• функция обеспечения законности и соблюдения конституционного порядка в стране; регулирующая, в рамках которой осуществляются многие функции государственного управления: руководство, контроль, координация, планирование, учет, прогнозирование и т. д.; нормотворческая, в соответствии с которой органы исполнительной власти осуществляют в установленных законом пределах деятельность по принятию нормативных актов, многие из которых подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации; охранительная (юрисдикционная), означающая, что органы исполнительной власти законодательно наделены полномочиями по применению к юридическим и физическим лицам мер государственного (административного) принуждения в случае, если указанными лицами нарушаются нормы законодательства. Данная функция исполнительной власти реализуется посредством установленных законом административно-процессуальных производств, в рамках которых контрольно-надзорные органы применяют меры предупреждения, пресечения, наказания и восстановления.4

III.Место Исполнительной  власти в системе  разделения властей.

В силу конституционных установлений, государственная власть в РФ разделяется на три структуры со своими функциями, а именно: законодательную, судебную и исполнительную. Три ветви власти самостоятельны, не подчинены друг другу, но должны находиться во взаимодействии. Ни одна из ветвей власти не может сделать многого без другой, и в случае несогласия между ними, вся государственная власть «буксует», а то и парализуется. Несмотря на противоборство между ветвями государственной власти в конце 1990-х годов. В начале нового века отмечена консолидация в действиях властей.  Положения ст. 10 Конституции РФ относятся не только к разделению функций государственной  власти, но и к их организации. Чёткое разделение функций между органами законодательной, исполнительной и судебной власти и помогает достичь взаимного сдерживания, установления контроля государственной властью и равновесия между этими функциями. Каждая из функций должна исполняться соответствующими органами государственной власти самостоятельно.

      В соответствии  с Конституцией на федеральном  уровне законодательную власть  в  РФ осуществляет Федеральное  Собрание, исполнительную власть  – Правительство  РФ, судебную  власть – Конституционный, Верховный  и Высший Арбитражный и иные  федеральные суды, которые могут  образовываться в соответствии  с федеральным законом. В Конституции  РФ (ст. 102, 103, 114, 118) особенно отчётливо  прослеживается разграничение полномочий  между органами судебной власти, с одной стороны, и органами  законодательной и исполнительной  власти, - с другой.

      Система  федеральных органов всех ветвей  государственной власти, установленная  в Конституции, является закрытой, то есть её пересмотр без  изменения  главы I Конституции РФ, где эти органы перечислены (ч.1 ст. 11), невозможен. Для изменения же этого перечня федеральных органов государственной власти в соответствии с требованиями ст. 135 Конституции необходима особая усложнённая процедура пересмотра. Такой порядок рассчитан на создание стабильной системы организации государственной власти.

      Для реализации  принципа разделения властей  не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов  Федерации  Конституция РФ (ч.2, 3 ст.11) предусматривает соединение принципов  разделения властей и разграничение  предметов ведения и полномочий  между РФ и составляющими её  субъектами. К совместному ведению  РФ и её субъектов Конституция  РФ (ч.1. ст. .72) относит установление  общих принципов организации  системы органов государственной  власти в субъектах Федерации.

      Организационный  механизм реализации принципа  разделения властей для субъектов  РФ в  Конституции не устанавливается. В  ч.2 ст.11 Конституции лишь указывается, что в субъектах Федерации  государственную власть осуществляют  образуемые ими органы государственной  власти. Из текста ст. 77 Конституции  РФ следует, что система органов  государственной власти субъектов  Федерации устанавливается ими  самостоятельно в соответствии  с основами конституционного  строя РФ и общими принципами  организации представительных и  исполнительных органов государственной  власти, установленными федеральным  законом «Об общих принципах  организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной  власти субъектов Российской  Федерации» от 6 октября 1999 года.5

  Органы  местного самоуправления  не входят в  систему органов  государственной  власти. Поэтому  положения ст. 10 Конституции  РФ  к организации местного самоуправления  не относятся. Местное самоуправление  представляет собой особую власть, не относящуюся ни к одной  из трёх ветвей государственной  власти. Этот вывод не противоречит  тем фактам, что в системе органов  местного самоуправления организуются  представительные и исполнительные  органы, которые могут наделяться  отдельными государственными полномочиями.

 Далее я хотела бы  конкретнее рассмотреть проблему  взаимоотношений исполнительной  власти с другими ветвями.

      Итак, взаимоотношения  Правительства  с Федеральным  Собранием. В этом плане наиболее  актуальными представляются следующие  вопросы: об участии в законопроектной  деятельности; о возможности недоверия  Правительству (как полному составу, так и отдельным членам).

  Усиление  роли Правительства  в законодательной  деятельности  является условием эффективного  осуществления законодательных  полномочий Федерального Собрания. Заслуживает внимания позиция  ряда учёных, согласно которой  в основу законопроектной и  законодательной деятельности положены  принципы «рационализированного  парламентаризма», предполагающие  активное влияние исполнительной  власти на законодательную как  в части разработки проектов  законов, так и при их прохождении. Эти принципы получили подтверждение на практике. Фактические общественные отношения зачастую «опережают» федеральное законодательство. Правительство же, обладая значительными возможностями, отслеживают процессы изменения общественных отношений, своевременно готовит изменение в действующее федеральное законодательство, вносят в парламент проекты соответствующих законов и всемерно способствуют их принятию.

Необходимо  подчеркнуть значимость законопроектов, разрабатываемых и вносимых Правительством РФ в парламент, что соответствует реальной роли высшего органа исполнительной власти, призванного проводить в жизнь государственную политику, основанную на реализации принятых законов. Правительство, всё активнее осуществляя свою главную функцию – исполнение законов согласно классическому принципу разделения властей, добилось существенного прогресса в законотворческой деятельности и по праву является сегодня основным игроком на этом поле.

  Правительство России  постепенно выходит в лидеры  по законодательным инициативам. Это  свидетельствует не только  об усилении его роли, но и  о приближении  российского законотворческого  процесса к общемировой практике. Зарубежный опыт показывает, что  результативность прохождения через  парламент правительственных законопроектов  в большинстве стран является  очень высокой. Сегодня Российская  Федерация не является исключением  из этого правила.

 Следует отметить, что  проекты федеральных  законов, вносимых  Правительством РФ, в основном  носят базовый, определяющих для  конкретных сфер деятельности  характер, тогда как законопроекты, внесённые другими субъектами  права законодательной инициативы, в основном касаются изменений  и дополнений в действующие  федеральные законы.

     В интересах  более полного обеспечения  взаимодействия  в законотворческом процессе  с Федеральным Собранием  Правительство  создаёт свои механизмы  влияния  на его ход и результаты. Важное  место в системе таких  механизмов  занимают представители  Правительства  в палатах Федерального Собрания.

   Правительство России, как указано в ФКЗ «О Правительстве», организует исполнение законов, принимаемых парламентом. Известно, что эффективное исполнение законов  связано с принятием  подзаконных  актов, обеспечивающих их действие  и реализующих установленную  законодательством компетенцию  Правительства. Это особенно важно, поскольку до настоящего времени  вопрос о реализации законодательства  зачастую остаётся на втором  плане.

   Всё вышесказанное  можно подтвердит практикой. До  сих пор вызывает интерес закон  «О монетизации льгот», который  в корне переворачивает многолетний  уклад жизни России, а ведь  известно, что законопроект был  выдвинут Правительством РФ.

   Кроме того взаимодействие  Правительства  и парламента прослеживаются  и организационной сфере. Согласно  ст. 111 Конституции Российской Федерации  Председатель Правительства назначается  Президентом с согласия Государственной  Думы.6 Здесь прослеживается система сдержек и противовесов, не позволяющих допустить концентрацию власти у одной её ветви. Стоит отметить, что Государственная Дума согласно Конституции РФ в праве объявить вотум недоверии Правительству РФ.

  С другой стороны  п. а, ч. 1, ст. 114 Конституции  РФ говорит  об обратном влиянии Правительства  на Государственную Думу. Именно  Правительство разрабатывает бюджет, а парламент его подтверждает. 7

   Таким образом, в  своей деятельности Правительство  РФ взаимодействует с парламентом  РФ в следующих основных аспектах:

используя своё конституционное право законодательной инициативы, подаёт законопроекты, касающиеся основных сфер общественных отношений, на рассмотрение парламенту;

способствует скорейшему прохождению через законодательный процесс «своих» законопроектов;

издаёт подзаконные акты, а тем самым реализует законы;

разрабатывает и представляет Государственной Думе бюджет;

представляет Государственной Думе отчёт об исполнении бюджета.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее властями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви. Все они взаимосвязаны.

 Исполнительная власть  самостоятельна, но только в функционально-компетенционном  смысле. Ее функции связаны с  практической реализацией законов  в общегосударственном масштабе (исполнительством), для чего используется  определенная часть государственно-властных  полномочий. Другая часть таких  полномочий приходится на долю  законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть  можно характеризовать в качестве  подсистемы в рамках системы  единой государственной власти  или же ее механизма.

Однако необходимо учитывать, что действующим законодательством Российской Федерации фиксируются функции и компетенция не самой исполнительной власти, как государственно-правового института, а лишь субъектов, реализующих ее на том или ином уровне государственной организации (например, статус федеральных и региональных органов исполнительной власти).

 Исполнительная власть - необходимый атрибут государственно-властного  механизма, построенного на разделении  властей. До принятия Конституции  Российской Федерации 1993 года исполнительная власть осуществлялась только на федеральном и республиканском уровнях. Разделение властей в буквальном смысле имело известные формальные ограничения. Сейчас таковые отсутствуют, так как все субъекты федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов (ст. 76).Там же, где отсутствуют три ветви государственной власти, исполнительная власть в ее государственно-правовом (конституционном) значении не функционирует. Например, ее нет на уровне отдельных государственных предприятий и учреждений, негосударственных формирований.