Источники муниципального права, как отрасли права и научной дисциплины

Понятие и предмет  муниципального права 

как комплексной  отрасли права 

СОДЕРЖАНИЕ:

Введение 

1. Муниципальное  право как комплексная отрасль  права и как научная дисциплина.

а) Понятие и  предмет муниципального права как  комплексной отрасли права.

б) Муниципальное  право как научная дисциплина.

2. Понятие и  организационные формы осуществления  местного самоуправления.

3. Принципы местного  самоуправления.

а) Организационное  обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством.

б) Многообразие организационных форм осуществления  местного самоуправления.

3.3 Функции местного  самоуправления.

Начавшийся в 1990-1991 гг. процесс  реформирования власти на местах на основе принципов самоуправления, появление союзного, а затем российского законов о местном самоуправлении стали основой формирования новой отрасли права Российской Федерации - муниципального права. В стадии становления сегодня находится и одноименная научная дисциплина, изучение которой предусматривают учебные планы многих юридических вузов. В настоящей работе предпринята попытка рассмотреть основные институты муниципального права, которое может быть определено как право местного самоуправления. Вот почему одной из важнейших проблем научной дисциплины муниципального права является вопрос о природе местного самоуправления, его функциях и сущности,

Конституция Российской Федерации  закрепляет местное самоуправление как важнейший элемент основ  конституционного строя, как самостоятельную форму осуществления народом принадлежащей ему власти, какова же природа местного самоуправления? Как оно соотносится с государственным управлением. Вопросы эти во многом дискуссионны. В послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Об укреплении Российского государства (основные направления внутренней и внешней политики)" по этому поводу говорится следующее: "Одним из признаков развития гражданского общества является система институтов самоуправления. Эти институты позволяют придавать свободной деятельности человека созидательный смысл, связывать ее с самоответственностью.

Именно поэтому Конституция  выделяет отдельную сферу гражданской  самостоятельности и активности - местное самоуправление, определяя  что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, а действуют самостоятельно и ответственны перед своим населением.

Однако это не означает, что государство может полностью  отстраниться от правового регулирования  структуры, функций и полномочий местного самоуправления. Нельзя не учитывать, что это не только сфера самоорганизации жителей, но и специфический уровень власти".

Суть местного самоуправления - в праве населения (местного сообщества), признаваемом и закрепляемом государством, самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Муниципальное право регулирует отношения, возникающие в процессе реализации, во-первых, "собственных" полномочий местного самоуправления (т.е. тех, которые необходимы для решения вопросов местной жизни) и, во-вторых, - отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться законом органы местного самоуправления. Первоочередная задача сегодняшнего дня - разграничение предметов ведения органов местного самоуправления и органов государственной власти. Она тесно связана с другой не менее актуальной проблемой - разграничением государственной собственности на федеральную, собственность субъектов федерации и муниципальную. Местное самоуправление должно иметь материально-финансовую базу, соразмерную его функциям и полномочиям.

Процесс реформирования местного самоуправления, начавшийся осенью 1993 г., основывался на соответствующих  указах Президента Российской Федерации  по вопросам местного самоуправления, которые во многом не соответствуют  конституционным принципам организации местного самоуправления. В связи с этим 21 марта 1994 г. Президент Российской Федерации издал Указ "О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления", в котором дал поручение Государственноправовому управлению Президента РФ в месячный срок представить предложения о приведении актов Президента РФ по вопросам местного самоуправления в соответствие с Конституцией РФ.

В настоящее время разрабатывается  новый федеральный Закон об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, который должен стать наряду с Конституцией РФ правовой основой для развития законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении. Видимо, Закон должен предусмотреть переходный период, который необходим не только для формирования новой законодательной базы местного самоуправления, но и для поиска наиболее оптимальных и эффективных форм и методов реализации местного самоуправления в Российской Федерации. Населению территории местного самоуправления (местным сообществам) должна быть предоставлена возможность самостоятельно определять:

1) пути, формы и стадии  перехода к реальному самоуправлению  с учетом специфики данного  населенного пункта и региона,  а также степени готовности  населения взять на себя ответственность  за управление развитием территории, решение местных дел;

2) структуру и организацию  местного самоуправления с учетом  исторических, национальных и местных  традиций и обычаев;

3) способы осуществления  собственных инициатив по вопросам, отнесенным к ведению местного  самоуправления.

Развитие местного самоуправления, принятие нового законодательства о нем предполагает обращение  к дореволюционному опыту земского и городского самоуправления, а также  использование лучшего опыта  зарубежного муниципализма, который, в частности, нашел свое правовое отражение в европейской Хартии местного самоуправления.

Формирование  специальной отрасли и научной  дисциплины муниципального права является одним из необходимых условий  становления и развития в нашей  стране эффективной системы местного самоуправления.

1. МУНИЦИПАЛЬНОЕ  ПРАВО КАК КОМПЛЕКСНАЯ ОТРАСЛЬ  ПРАВА И КАК НАУЧНАЯ ДИСЦИПЛИНА 

1.1. Понятие и  предмет муниципального права  как комплексной отрасли права 

1. Понятие "муниципальное  право" - новое для нашего государствоведения, хотя вопросы муниципального управления, муниципального хозяйства в свое время являлись предметом исследования российских дореволюционных юристов и деятелей земского движения, а также ученых 20-х годов. Слово "муниципалитет" происходит от латинского "municipium". В республиканскую эпоху римской истории так назывались города, пользовавшиеся правами самоуправления. Профессор Л.А. Велихов в работе "Основы городского хозяйства" (1928 г.), в которой он предпринял попытку "сжато изложить муниципальную науку в целом", так объясняет значение термина муниципалитет: "Munis по латыни значит тяжесть, тягота, бремя, a capio, recipio - беру, принимаю. Соответственно, городское управление, как бы берущее на себя, по уполномочию города и с разрешения правительства, бремя общественной власти, вьтолнения общественных задач и распоряжения хозяйственными средствами, вьтолнения общественных задач и распоряжения хозяйственными средствами, называется муниципалитетом..."Однако, термины "муниципалитет", "муниципальное хозяйство", отражающие, по словам профессора Л.А.Велихова, экономическое своеобразие исторически сложившейся городской общины в 20-е годы утратили "свою общеупотребительность в СССР". В настоящее время " муниципалитеты "- это избираемое городское и сельское самоуправление, хотя надо иметь в виду, что в некоторых странах  (например, в США) муниципалитетами именуется лишь городское управление.

Конституция Российской Федерации использует понятия "местное  самоуправление", "органы местного самоуправления . Но вместе с тем  в качестве одной из форм собственности она закрепляет муниципальную собственность, устанавливая, что право самостоятельного управления муниципальной собственностью принадлежит органам местного самоуправления (имеются в виду органы местного самоуправления как городских, так и сельских поселений). Следовательно, понятие "муниципалитет", "муниципальное управление" применимо у нас как к городскому самоуправлению и его органам, так и к самоуправлению, осуществляемому в сельских поселениях и на других территориях.

Муниципальное право, таким образом, можно охарактеризовать как право местного самоуправления.

2. Понятие "муниципальное  право" используется в двух  основных значениях. Во-первых, понятие  "муниципальное право" характеризует  относительно самостоятельное правовое  образование в системе права Российской Федерации, и, во-вторых, так именуется научная дисциплина, изучающая нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения.

Муниципальное право как правовое образование  не относится к числу основных отраслей права. Его место в системе права России определяется тем, что муниципальное право - это вторичное, производное образование, возникшее в результате развития местного самоуправления и законодательства о нем. такие образования в науке именуются комплексными отраслями (к ним относятся хозяйственное, морское, банковское, страховое право и др.). Своеобразие таких правовых образований в системе права проявляется в том, что нормы, составляющие комплексную отрасль, как бы определены "по двум адресам". Вопервых, они выступают как нормы основных отраслей права (например, государственного). Во-вторых, данные нормы, будучи нормами основных отраслей права и оставаясь таковыми, вместе с тем входят во вторичную правовую структуру - так называемую комплексную отрасль права.

3. Основой для формирования муниципального права как отрасли права послужило становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Поэтому муниципальное право, как уже отмечалось выше, может бьипь определено как право местного самоуправления. Именно специфика муниципального управления, особенности отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления определяют своеобразие муниципального права, его предмета.

Предметом муниципального права являются отношения, возникающие  в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях.

Под местным  самоуправлением понимается самостоятельное (под свою ответственность) решение  населением вопросов местного значения, управления муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем различных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Можно выделить следующие группы общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности местного самоуправления и составляющих предмет муниципального права:

1) отношения,  возникающие в процессе выбора  населением организационных форм  местного самоуправления, его структуры,  формирования органов местного  самоуправления;

2) отношения,  связанные с деятельностью местного  самоуправления, его органов по  управлению муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством, формированием  и исполнением местного бюджета,  управленческой и контрольной  деятельностью в различных сферах местной жизни;

3) отношения,  возникающие в процессе осуществления  органами местного самоуправления  отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствии  с законодательством, организации  и исполнения ими законодательных  и правовых актов федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации;

4) отношения,  связанные с реализацией органами  местного самоуправления конституционного  права на судебную защиту, на  компенсацию расходов, возникающих  в связи с возложением на них дополнительных полномочий, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.

Субъектами  отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления, выступают:

а) население  данной территории (население городских, сельских поселений, других территорий). Население избирает органы местного самоуправления, решает другие вопросы местного значения путем референдума. В выборах и местном референдуме имеют право участвовать постоянно проживающие на данной территории граждане. Местное самоуправление может осуществляться населением и через другие формы непосредственной демократии: собрания, сходы граждан.

Население - это  основной субъект местного самоуправления, ибо посредством различных организационных  форм решает важнейшие вопросы местного значения: управляет муниципальной собственностью, определяет структуру органов местного самоуправления и др. Иногда при характеристике основного субъекта местного самоуправления используют такие понятия, как "местное сообщество", "самоуправляющееся сообщество", которые по сути равнозначны понятию "население":

б) гражданин  Российской Федерации. Как уже отмечалось выше, правовые акты о местном самоуправлении обычно обусловливают участие гражданина в местном самоуправлении фактом его постоянного проживания на соответствующей территории. Хотя возможны и иные решения данного вопроса. Так, в зарубежных странах, как правило, членом коммуны является любой человек, имеющий в коммуне постоянное место жительства, а также владеющий и управляющий в коммуне недвижимым имуществом или являющийся на этой территории предпринимателем.

Право участвовать  в выборах в органы местного самоуправления и быть избранными в них граждане реализуют по достижении 18-летнего  возраста. Вместе с тем надо иметь  в виду, что Закон Российской Федерации о местном самоуправлении в Российской Федерации (1991 г.) предусматривает, что в общем собрании (сходе) принимают участие граждане, достигшие 16 лет. Законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении не предоставляет право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления лицам без гражданства и иностранцам, постоянно проживающим на территории Российской Федерации.

Гражданам гарантируется  вся полнота прав на участие в  местном самоуправлении без каких-либо ограничений в зависимости от политических убеждений, расовой и национальной принадлежности, социального происхождения, пола, социального или имущественного положения, языка, отношения к религии;

в) выборные и  другие органы местного самоуправления в городах, сельских поселениях, районах - собрания представителей, главы местного самоуправления и др.;

г) органы государственной  власти, предприятия, учреждения, организации  различных форм собственности, общественные объединения, добровольные объединения (ассоциации) экономического взаимодействия органов местного самоуправления. Данные субъекты выступают участниками муниципальных отношений в тех случаях, когда они взаимодействуют с органами местного самоуправления, осуществляющими свои функции и задачи.

5) Отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, регулируются нормами муниципального права. Как уже отмечалось, особенность многих норм муниципального права состоит в том, что они одновременно выступают и в качестве норм основных отраслей права, и в то же время принадлежат к муниципальному праву. И это, в частности, обусловливает комплексный характер муниципального права как отрасли права. Его нормы регулируют разнообразные отношения (управленческие, финансовые, земельные, экологические и т.д.), которые возникают в процессе реализации задач и функций местного самоуправления, решения местных дел.

Традиционно вопросы  организации осуществления власти на местном уровне регулировались нормами  государственного права, а также  административного права. Эти отрасли (их нормы) по прежнему играют ведущую роль в правовом закреплении основных принципов функционирования местной власти - местного самоуправления. Кроме того, в содержание муниципального права входят отдельные нормы бюджетного, финансового, экологического, земельного и других отраслей права, которые также определяют полномочия местного самоуправления в различных сферах местной жизни. Например, Закон РФ об охране окружающей Среды от 19 декабря 1991 г. в статье 10 закрепляет перечень полномочий, относящихся к компетенции органов местного самоуправления в области охраны окружающей природной Среды.

Нормы муниципального права содержаться не только в  федеральных правовых актах (Конституция  РФ, Закон РФ о местном самоуправлении в РФ, Указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления в Российской Федерации и др.), но также и в правовых актах субъектов федерации (Конституции республик в составе РФ, уставы других субъектов РФ, законы и положения о местном самоуправлении, о выборах в органы местного самоуправления и т.д.). Наконец, существует еще один уровень правового регулирования муниципальных отношений: речь идет о нормативно-правовых актах, принимаемых в соответствии с законодательством органами местного самоуправления (уставы, положения о местном самоуправлении и др.).

Основной источник муниципального права как отрасли  права - Конституция Российской Федерации. Она закрепляет общие принципы организации  и деятельности местного самоуправления, его гарантии. Этому посвящена  глава 8 Конституции РФ, а также статьи 3 и 12 Конституции РФ. Статья 72 (пункт н) Конституции РФ содержит принципиальное положение о том, что установление общих принципов организации местного самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Одним из основных источников муниципального права является Закон РФ о местном самоуправлении от 6 июля 1991 г. Однако его положения  в настоящее время утратили силу в связи с принятием новой  Конституции РФ, а также с изданием Указов Президента Российской Федерации "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" от 9 октября 1993 г.; "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26 октября 1993 г. (которым было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы); "Об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления" от 29 октября 1993 г., а также "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" от 22 декабря 1993 г. (которым признаны недействующими следующие положения Закона о местном самоуправлении в Российской Федерации: статьи 10-28, пункт 4 статьи 34 (в части обжалования в вышестоящий Совет), статья 35, пункт 1 статьи 92, пункты 1-4 статьи 95).

В настоящее  время ведется работа над новым  федеральным законом о местном  самоуправлении, разрабатываются и  принимаются законодательные и  иные правовые акты о местном самоуправлении субъектами Российской Федерации. Так, Московская областная Дума 3 февраля 1994 г. приняла решение "О реформе местного самоуправления в Московской области на период поэтапной конституционной реформы", а также утвердила Положение о местном самоуправлении в Московской области на период поэтапной конституционной реформы и Положение о выборах в Собрание представителей поселков, городов, районов Московской области. Одновременно дано поручение Комитету Думы по вопросам организации власти и управления совместно в Администрацией Московской области разработать и внести на рассмотрение Думы "Концепцию развития местного самоуправления в Московской области", "Примерный Устав местного самоуправления", "Положение о разграничении полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления Московской области", "Порядок регистрации Уставов всех субъектов местного самоуправления".

6) Муниципальное  право как отрасль права имеет  свою систему, в которой выделяются  комплексы однородных норм муниципального  права, регулирующих определенные группы общественных отношений, входящих в его предмет.

Система муниципального права, основывающаяся на логическом, последовательном разделении норм муниципального права, характеризует взаимосвязь  и взаимообусловленность правового  регулирования вопросов местного самоуправления как целостного социального явления.

Система муниципального права строится с учетом структуры  федерального закона о местном самоуправлении и включает следующие части:

1. Система, принципы  и функции местного самоуправления.

2. Основы местного самоуправления: территориальная, организационная, финансовая, экономическая.

3. Полномочия  местного самоуправления.

4. Гарантии и  ответственность местного самоуправления.

1.2. Муниципальное  право как научная дисциплина 

Научная дисциплина "Муниципальное право Российской Федерации" представляет собой совокупность знаний, идей, теорий о местном самоуправлении, формах его осуществления, истории развития муниципального права и т.д.

Научная дисциплина муниципального права изучает нормы муниципального права и регулируемые ими общественные отношения, используя при этом присущие всему нашему государствоведению научные методы: исторический, сравнительноправовой, статистический, конкретно-социологический и др.

Следовательно, муниципальное  право Российской Федерации как отрасль права является предметом муниципального права как научной дисциплины - составной части российской юридической науки.

Для правильного понимания  содержания научной дисциплины муниципального права важно понять, в чем суть идеи местного самоуправления, чем оно отличается от прежней организации власти на местах, характерной для советского периода развития нашей государственности.

В течение многих десятилетий после Октябрьской  революции 1917 г. органы власти на местах, каковыми до начала 90-х годов выступали местные Советы и их исполнительные комитеты, были структурной частью централизованного государственного механизма управления. В соответствии с ранее действовавшими советскими Конституциями они являлись местными органами государственной власти и управления. И это трактовалось в советском государствоведении как единственно возможное решения проблемы взаимоотношений центра и мест, ибо позволяло, согласно теории государственного права, исключить свойственное западным странам противопоставление государственной власти в виде полновластных агентов центрального правительства на местах местным выборным органам - муниципалитетам.

Поэтому в советский  период развития нашей государственности  практически не использовались такие  понятия, как "муниципалитеты", "муниципальное управление" и т.п. Взгляды отдельных ученых, писавших о местных Советах как об органах местного самоуправления, о муниципальном строительстве нашей страны, рассматривались в литературе как прямое извращение природы Советов, которые противопоставлялись буржуазным муниципальным органам.

Однако практика советского государственного строительства  показала, что широко пропагандируемое полновластие советов,составляющих единую систему представительных органов  государственной власти, служило лишь прикрытием всевластия партийного аппарата, всемогущество партийногосударственной номенклатуры в обществе и проблему самостоятельности местных органов, их взаимоотношений с вышестоящими органами, центральными министерствами и ведомствами не решало.

Организация и  деятельность местных Советов и  их исполнительных комитетов регулировались нормами таких основных отраслей права, как государственное право  и административное право.Поэтому  правовые аспекты деятельности этих органов изучались соответственно наукам государственного и административного права.

Вместе с  тем организации и деятельность Советов и их исполнительных органов  в целом, во всех их связях и проявлениях  являлись предметом науки советского строительства, возникшей на стыке  наук государственного и административного права и носящей в силу этого комплексный характер.

Возникновение и развитие науки советского строительства  во многом было обусловлено наличием единой системы представительных органов  власти - Советов, построенных на общих принципах: единства советов всех уровней как органов государственной власти; их верховенства и полновластия (которые носили однако формальный характер) в системе государственных органов; демократического централизма, проявляющегося в действительности в жёсткой бюрократической концентрации и централизации власти, иерархической соподчиненности местных органов, их подотчетности вышестоящим органам и др.

Накопленный за десятилетия опыт научных исследований организации и деятельности местных  органов власти, научный инструментарий, конечно, во многом устарели. Осуществляемое в настоящее время реформирование органов власти на местах опирается во многом на дореволюционный отечественный, а также мировой опыт муниципального управления, который еще до недавнего времени игнорировался и отрицался как неприемлемый для советского государственного строительства.

Формируемая сегодня  научная дисциплина "Муниципальное  право" - это новая отрасль научных  знаний, которая основывается на принципиально  иных, нежели наука советского строительства, взглядах и идеях об организации власти на местах.

Предметом изучения научной дисциплины муниципального права является не единая система  представительных органов государственной  власти (что было характерно для  науки советского строительства), а организация и функционирование местного самоуправления, проблемы его правового регулирования.

Теоретическую базу муниципального права составляют общепризнанные ценности муниципальной  демократии и муниципального управления, которые нашли свое отражение, в частности, в Европейской Хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 октября 1985 г., согласно которой:

местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического строя;

право граждан  на участие в управлении государством может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;

существование облеченных реальной властью органов  местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление;

органы местного самоуправления, созданные демократическим путем, должны иметь широкую автономию в отношении своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимые для этого средства.

Теоретическими  источниками муниципального права  как научной дисциплины являются фундаментальные научные труды ученых и видных деятелей земского движения дореволюционной России. К ним относятся работы В.Н. Пешкова "Опыт теории земства и его земских учреждений по положению 1964 года января первого" (1865г.), "О праве самостоятельности как основе для самоуправления" (1871 г.); А.И. Васильчикова "О самоуправлении. Сравнительный обзор русских иностранных земских и общественных учреждений" (1869-1877 гг., т. 1-3); В.П. Безобразова "Земские учреждения и самоуправление" (1874 г.); Б.Б. Веселовского "История земства за 40 лет" (1909 г., т. 1-4), а также труды А.Д. Градовского, М.И. Свешникова, Н.И. Лазаревского и др.

Научная дисциплина муниципального права, критически оценивая накопленный опыт научных исследований местных органов советской власти, не отбрасывает его, как некогда был по существу отброшен опыт дореволюционной школы отечественного государствоведения. Ведь "наука как приведенное в систему достоверное, логически обоснованное знание имеет историческую преемственность одним из существенных признаков своего развития".