Исторические этапы российского федерализма

Исторические  этапы российского  федерализма

Баглай М. В. Конституционное  право Российской Федерации. Учебник. – М., ИНФРА • М, 1998. С. 291 

В своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа: 

1. создание  основ социалистического федерализма (1918– 1936);
2. утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937–1985);
3. реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 г.

1). Федерализм  в России возник и развивался  по идеологическим схемам большевизма,  положившего в основу федерации  не реальную демократизацию власти, а преодоление «национального  гнета». В федерации, кроме того, виделся государственно-правовой  базис мировой социалистической  революции, которую проповедовали  большевики. В. И. Ленин прямо  называл советскую федерацию  переходной формой к полному  единству трудящихся разных наций[1]. Оснований для цивилизованного  федерализма в стране, до 1917 г.  бывшей унитарным государством, не было, ибо подавляющую часть  населения составляли русские,  и поэтому РСФСР могла сложиться  только как федерация, основанная  на автономии небольшого числа  других наций с произвольными  границами. Но это, разумеется, с самого начала была не  федерация в общепризнанном смысле  этого слова. 

Российская Федерация  была провозглашена на III Всероссийском  съезде Советов в январе 1918 г. Этим устанавливалось новое государственное  устройство не только собственно России (как мы ее понимаем сегодня), но и  всей бывшей Российской империи, на территории которой впоследствии был создан СССР. Но на первых порах федерации  всех бывших окраинных территорий Российской империи не получилось. Была провозглашена  независимость Финляндии, Польши, Литвы, Латвии, Эстонии и Тувы, а Украина, Белоруссия, Туркестан и закавказские республики, также объявленные независимыми, вступили в договорные отношения  с Российской Федерацией. 

На собственно российской территории начался хаотичный  процесс создания автономий (республик  и областей) по национальному или  географическому признаку, хотя ясных  границ национального расселения не существовало, да и население в  национальном отношении часто было смешанным. Тем не менее этот процесс  активизировался после принятия Конституции РСФСР 10 июля 1918 г. Были созданы Башкирская, Татарская, Дагестанская и другие АССР, а также ряд автономных областей (Чувашская, Карельская, Марийская  и др.). Ясного представления о  различиях между республикой  и областью (а были еще трудовые коммуны и округа) не было, так  как разграничения компетенции  между центральным правительством и автономией не проводилось. Поэтому  они часто меняли статус, а в  ходе гражданской войны некоторые  автономии вообще прекратили свое существование. Но большинство административно-территориальных  частей России оставались в статусе  областей и губерний, в которых  были созданы административные органы для решения вопросов национальных меньшинств. Всего в 1923 г. в составе  РСФСР находилось 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и  области. 

Процесс создания автономий, изменения их границ и  полномочий продолжался и после  принятия в 1925 г. новой Конституции  РСФСР. Принятая за год до этого Конституция  СССР закрепила создание союзного государства, в котором РСФСР стала одной  из равноправных республик; статус ее автономий и административно-территориальных  единиц в принципе не изменился, подчиняясь проявившейся общей тенденции движения к фактическому унитаризму. Проводившаяся  коммунистической партией политика индустриализации ломала национальные границы автономий, ибо была направлена на создание единой экономики страны. Постепенно утвердилось понимание  того, что собственно национальные интересы укладываются в рамки культурной автономии каждого народа. 

Созданный в 1922 г. СССР являл собой совершенно иное федеративное государство, ибо состоял  из равных субъектов с правом выхода из федерации. Это объединение народов  было тесно увязано с антидемократической  сущностью тоталитарного государства  и являло собой фиктивную федерацию. Считалось, что субъекты федерации являются национальными по форме и социалистическими по содержанию, но главное звено реального управления, каковым была коммунистическая партия, рассматривалось как сила интернациональная, что и превращало формально федеративное государство в фактически унитарное. Самым заметным результатом такого устройства как СССР, так и РСФСР явился подспудно развившийся национализм, особенно опасный там, где он проявился в этнически смешанном обществе и на произвольно определенных территориях. Национальная государственность в таком обществе неизбежно порождала дискриминацию других национальностей, поскольку в руководящие органы назначались или «избирались» преимущественно лица титульной национальности. 

После создания СССР внимание к процессам государственного устройства РСФСР было существенно  ослаблено. Во-первых, к этому времени  всем стало ясно, что нелепая идея мировой революции и ожидания соответствующего расширения территориальных  границ РСФСР потерпела полный крах. Во-вторых, в центре внимания правящей партии оказались вопросы укрепления Союза ССР, который преподносился  как шедевр национальной политики партии и лично И. В. Сталина. 

2) Ко времени  принятия Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало  уже по существу унитарным.  В Конституции РСФСР были поименно  перечислены 16 автономных республик  и 5 автономных областей (10 имевшихся  национальных округов не были  названы). Что касается краев и  областей, в которых проживало  подавляющее большинство населения  страны, то они субъектами Федерации  по-прежнему не признавались. Автономные  республики стали рассматриваться  как несуверенные государства,  их конституции, например, подлежали  утверждению Верховным Советом  РСФСР. Весьма неопределенным  оставалось положение автономных  областей. 

Конституционные гарантии не оказали какого-либо сдерживающего  влияния на политику репрессий, которая  осуществлялась под руководством коммунистической партии в масштабе всей страны. Без  какого-либо правового камуфляжа  были ликвидированы многие автономии, а целые народы подвергнуты массовой депортации. В 1941 г. эта варварская акция  была осуществлена в отношении немцев Поволжья, в 1943 г. – калмыков и карачаевцев, в 1944 г. – чеченцев, ингушей и балкарцев. С мест. проживания были принудительно  выселены крымские татары, турки-месхетинцы, корейцы, греки, курды и др. В послесталинский  период (в конце 50-х гг.) автономии  некоторых из этих народов были восстановлены, но только в 1991 г. Законом РСФСР о  реабилитации репрессированных народов  эти акции были объявлены преступными, а народы реабилитированы. 

Опыт государственного устройства советского периода ясно указывает, что тоталитаризм и федерализм несовместимы. Идеи преодоления «национального гнета» и утверждения «национальной  государственности» служили средством, отвлекающим народы от создания подлинной  демократии и правового государства. Интернационализм и «дружба народов», которыми так гордились коммунистические лидеры, держались на страхе и насилии, федерализм являл собой только прикрытие  для жестко централизованного государства. В то же время идея национальной государственности пустила глубокие корни, многие народы видели в ней  некую гарантию национального самосохранения. 

3) Мощная демократическая  волна, вызванная перестройкой  и последующими реформами, обострила  процессы государственно-правового  развития страны в целом и  России в частности. Народные  массы поддерживали меры по  преодолению наследия тоталитаризма,  ликвидации формализма федеративного  устройства. Они требовали подлинной  свободы и самостоятельности  в решении вопросов собственного  развития. Неумение властей найти  адекватные политические ответы  на этот вызов времени в  соединении с нараставшими объективными  потребностями в демократизации  государственного устройства привели  к распаду СССР и «параду  суверенитетов» автономных образований  РСФСР. 

В 1990–1991 гг. большинство  автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в  составе РСФСР. В ряде республик (Чечня, Татарстан и др.) сепаратистские силы стали требовать выхода из состава  Федерации На IV Съезде народных депутатов  РСФСР было принято решение об исключении из названия республик термина «автономная», они приобрели конституционный статус «республика в составе Российской Федерации». 

В условиях усилившихся  центробежных тенденций, создававших  опасность распада Российской Федерации, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г Федеративного договора, который 10 апреля 1992 г. был включен  в Конституцию как ее составная  часть. Договор подтверждал суверенитет  республик в составе Российской Федерации, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург признавались субъектами Федерации. Самое же важное состояло в том, что Договором  было проведено разграничение предметов  ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и  органами власти республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области и автономных округов в составе Федерации. Эти акции не решили всех проблем государственного устройства Российской Федерации и не привели к ликвидации националистических устремлений в ряде регионов. Хотя права субъектов Федерации и были расширены, но их равноправие по существу закреплено не было. 
 
 
 
 

Особенности федерализма на современном  этапе развития русской  государственности. 

После распада  СССР спасти ситуацию можно было несколькими  путями, но правящая верхушка выбрала  путь создания подлинной федерации. Однако федералистское начало было самым  слабым. Во-первых, потому что оно  было формальным и официально не оформленным, поскольку федерализм для союзного руководства не был желанным политическим идеалом, как это было в США, Канаде, ФРГ, или системообразующим принципом  сохранения государственного единства и нейтрализации центробежных сил, как в ряде стран Латинской  Америки. “Именно поэтому федеративные начала не оказали стабилизирующего влияния при возникновении угрозы единству государства, что и привело  к распаду СССР. Во-вторых, законодательная  база федеративных государств должна быть обращена к гражданам единого  государства, и в этом важнейшее  условие формирования единой нации.13” 

Это, безусловно, решающая причина. Все остальные  только с ней связаны. Среди них  можно указать экономическое  и научно – техническое отставание СССР от ведущих зарубежных стран, невозможность  обеспечения уровня и качества жизни, которое сумела обеспечить либерально – демократическая система Запада. Однако эти же причины не привели  к распаду Индии, федераций Латинской  Америки и других стран. 

Всё это необходимо учитывать, рассматривая особенности  становления Российской Федерации  как государственно – правового  объединения, представляющего собой  систему, состоящую из многих подсистем  и элементов со специфическими для  России свойствами.  

Важнейшим свойством  любой системы является её целостность. Проблема сохранения целостности России как единого федеративного государства  наиболее остро стала с начала 90х гг.; когда большинство автономных республик и часть автономных областей провозгласили себя суверенными  государствами в составе РСФСР, а IVСъезд народных депутатов РСФСР  принял решение об исключении из названия республик термина “автономия”. Стало очевидным, что как СССР, так и РСФСР, хотя и номинально, были федерациями, объединёнными политическими  средствами. В государстве отсутствовал правовой механизм защиты целостности  федеративной системы, его заменяла КПСС. 

Это делало СССР и РСФСР достаточно уязвимыми. В  них был нарушен важнейший  аксиоматический принцип стабильности системы: никакая часть системы  не может превалировать над системой в целом. Коммунистическая партия оказалась  тем элементом системы, который  подчинил и поглотил права остальных  элементов, лишив их органической связи  и превратив, таким образом, в  простую сумму элементов. Отсутствие внутреннего единства и исчезновение связующей силы в лице партии вызвало незамедлительно парад суверенитета, который после распада РСФСР создал реальную угрозу целостности России. Он особенно усилился после выступления Б.Н. Ельцина с предвыборной речью в Чечено-Ингушетии, в которой содержался призыв к субъектам федерации брать столько суверенитета, сколько они в состоянии проглотить  

Положение осложнялось  не только реальным ослаблением федерального центра и слабостью экономических  связей регионов, которая усугубилась  распадом Союза, но и стремлением  отдельных субъектов Федерации  выторговывать для себя более  льготные условия. Национальные республики в этой ситуации оказались в более  предпочтительном положении по целому ряду позиций. Это вызывало соблазн  у исконно русских территорий обрести республиканский статус. Так появилась идея Уральской  республики, которая была близка к  реализации. 

Предотвратить распад России удалось предотвратить  с помощью федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 года и 10 апреля того года включённого в Конституцию. Значение этого Договора было не только в том, что он юридически оформил  федерацию, но еще и в том, что  с его принятием был сделан реальный шаг к восстановлению равновесия внутри системы. Права субъектов  Федерации были расширены, создавались  реальные предпосылки для того, чтобы  каждый субъект Федерации занял  соответствующее место в федеральной  системе.  

Целостности Российской Федерации, однако, продолжало угрожать то, что одна из самых крупных  по своему потенциалу республик - Татарстан  не подписала Федеративного договора и не провела референдума по принятию Российской Конституции. Более того, 6 ноября 1992г. Верховный Совет Республики Татарстан принял республиканскую  Конституцию, в которой провозгласил Татарстан суверенным государством, субъектом международного права, ассоциированным  с Российской Федерацией на основе Договора о взаимном делегировании  полномочий и предметов ведения.14 

1 ноября 1991 г.  Д. Дудаев, идя по стопам Верховного  Совета Чеченской Республики, обнародовал  указ “Об объявление суверенитета  Чеченской Республики”, направленный  на экономический и территориальный  отрыв Чечни от России. Он отказался  подписать Федеративный договор,  а в начале 1993 г. объявил недействительным  Протокол о разграничении полномочий  между государственными органами  Российской Федерации и Чеченской  Республики, подписанный парламентско-правительственной  делегацией России и руководством  парламента Чечни. В нарушение  федеральной Конституции, относящей  вопросы военного строительства  и создания вооруженных сил  к исключительной компетенции  Российской Федерации, Д. Дудаев  начал создавать в Чечне незаконные  воинские формирования. 

“Подписание Федеративного  договора и его инкорпорация в  Конституцию было только первым шагом. За ним должен был последовать  второй — законодательное закрепление  равноправия субъектов Российской Федерации. Только в этом случае система  российского федерализма могла  обрести необходимую целостность  и стабильность.15” 

Таким шагом  стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. Сам факт проведения референдума по принятию Конституции, одобрение ее большинством населения, отражение в ее тексте основных положений  Федеративного договора (в прежней  Конституции он был ее составной  частью) недвусмысленно свидетельствуют  о конституционном характере  образования Российской Федерации. В этом нашло законодательное  закрепление исторически сложившееся  единство народов, населяющих Россию, в ее составе сформировавших свою государственность. Это ни в коей мере не ущемляет национального чувства  народов, не умаляет их вклада в становление  российской государственности, экономики, науки и культуры. Но факт остается фактом, что весь народ многонациональной  России высказался за сохранение единого  Российского государства в его  исторических границах. Что касается федеративного Договора, то составляющие его документы принимались полномочными представителями субъектов Российской Федерации и касались только разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации. 

Так на основе ранее  унитарного Советского государства, хотя и именовавшегося федерацией, возникла со всеми присущими атрибутами, самая  крупная в мире по числу субъектов  Российская Федерация. Однако, доставшееся  от союза территориальное деление  не вписывалось в капиталистическую  современность. 

Около полутора десятков регионов страны составляют группу наиболее бедных. (Дагестан, Карачаево-Черкесия, Кабардино-Балкария, Калмыкия и пр).  

35 регионов входят  в группу малообеспеченных (Республики  Алтай, Мордовия, Чувашия и др.; области Калининградская, Ленинградская,  Псковская, Челябинская и пр.; края Краснодарский, Хабаровский,  Приморский: Ненецкий, Корякский автономные  округа). 

24 региона составляют  группу относительно благополучных.  В них покупательная способность  денежных доходов населения составляет  в среднем-2-3 прожиточных минимума.(Это  Республики Карелия, Коми; области  Мурманская, Вологодская, Калужская,  Тульская и пр.) Лидирующее положение  в стране по доходам на душу  населения и по их покупательной  способности занимает Москва (9 прожиточных  минимумов). От пяти до семи  прожиточных минимумов имеют  в среднем и главные нефтегазодобывающие  регионы: Тюменская область и  входящие в ее состав автономные  округа. Эти регионы обеспечивают  нормальную полноценную жизнь  (по меркам нашей страны). 

Следует, однако заметить, что большой разрыв в  уровне доходов между регионами  неизбежно ведет, как свидетельствует  история, к серьёзным бедам, которые  нам ещё предстоит испытать. 

Ряд регионов испытывает сегодня сложности в силу исторических причин, прежде всего из-за прошлой  экономической ориентации. Так, Хабаровский  край, будучи в советский период промышленной базой, обеспечивающей отечественные  вооруженные силы в районе тихоокеанского побережья, и полностью зависящий  от поставок из центра всего — от каменного угля до продовольствия —  сегодня оказался в чрезвычайно  сложном экономическом положении. 

Таким образом, Российская Федерация унаследовала от прежней РСФСР следующее деление: национальные республики в составе  России, края, области, автономные округа, города федерального значения, автономная область. Обретение субъектом Федерации  той или иной формы не имело  какого-либо объективного критерия и  осуществлялось в значительной степени  спонтанно, используя главным образом  то деление, которое было унаследовано от прошлой административно-командной  системы.