Конституционно-правовой статус РФ

Конституционно-правовой статус РФ

Оглавление

 

 

 

Введение

 

 

Понятие и виды

национально-государственного устройства

 

Под формой государственного  устройства  понимаются  территориальное  его

устройство      (административно-территориальное      или       национально-

территориальное) и характер взаимоотношений между его составными  частями и

центральной властью.

Существуют две основные формы государственного  устройства:  унитарная  и

федеративная. Унитарное[1] государство - простое по  составу,  имеет  единые

органы  государственной  власти,  построенные   по   системе   вертикального

подчинения (Польша, Италия и др.). Административные  образования  в  составе

такого  государства  не  самостоятельны  и  подчинены  центральным   органам

власти.

Федеративное[2]  государство  -  сложное  образование,  имеющее  в  своем

составе  административно-территориальные или национальные  образования   -

члены    (субъекты)    федерации,    обладающие    значительной     степенью

самостоятельности Для защиты и представления интересов  субъектов  федерации

на  общегосударственном  уровне  создаются  двухпалатные  парламенты   (США,

Швейцария, Россия).

Правовой основой  большинства  существующих  в  мире  федераций  является

конституция (Основной Закон) страны. Вместе с тем существует и более  редкая

ситуация,  когда  в  основу  федерации  положен  договор   (так   называемые

договорные  федерации).  Особенность  договорных  федераций  проявляется   в

большей самостоятельности  её субъектов. Конституционные федерации  построены

преимущественно  в  форме   реализации   воли   «центра»,   закрепленной   в

принимаемых высшими органами государственной  власти  конституциях.  Что  же

касается договорных федераций, то основа их правового положения -  результат

сопряжения воли двух сторон (федерации и её  субъектов),  в равной  степени

способных влиять на изменение содержания договора.

Исходя из данной классификации  типов федерации, Россия в  соответствии  с

действующей Конституцией  (статьи  5  и  11)  относится  к  числу  федераций

смешанного   типа   -   конституционно-договорных,   поскольку   основа   ее

федеративного устройства заложена  Конституцией  РФ,  но  отдельные  вопросы

разграничения вопросов ведения  между центральными и  региональными  органами

государственной власти могут  решаться  на  основании  Федеративного  и иных

договоров.

Российский федерализм

Его принципы и особенности

 

Одно из важнейших направлений  сегодняшнего этапа реформирования

российского государства  — перестройка государственно-политической системы

страны на подлинно федеративных началах, формирование модели федерации,

которая отвечала бы историческим традициям и современным реалиям России.

Идея федерализма возникла в России как апосредующее звено двух тенденций:

национального  сепаратизма   и   российского   унитаризма.   Территориально-

этнический состав России с самого начала был весьма  сложным.  В  ее  состав

входили нации и народности  самых  разных  культур  и  с  различным  уровнем

развития. В дореволюционный  период единство российской империи  сдерживалось

мощной  интегративной  волей  русского  народа   и   недостаточным   уровнем

национального  развития  подавляющего  большинства  входящих  в  ее   состав

народов. Максимум, на что  претендовали  тогда  входившие  в состав  России

народы, — это требование культурно-национальной автономии.

Начиная с  1918  года  наша  страна  официально  становится  федеративным

государством. Но советский, а сегодня  российский  федерализм  —  уникальное

явление в мировой теории и практике федерализма. В его  основу  был  положен

национально-территориальный   принцип,   когда    федеративное    устройство

выступало как способ  разрешения  национального  вопроса,  реализации  права

наций на самоопределение.

Советский федерализм не был  результатом объединения уже  существовавших  в

прошлом национальных государств, а,  наоборот,  сами  эти государства были

созданы по инициативе Центра. Затем по воле этого же  Центра  одни  из  них

заключили Союзный договор  о создании союзного  государства,  в  которое  они

вошли  как  в  качестве  союзных  республик,  а  другие  стали   автономными

государственными образованиями  в  рамках  союзных  республик.  В  результате

образовалась  сложная  многоуровневая  федерация,  включавшая  в   структуре

федеративных  отношений   и   национально-территориальные   образования,   и

оказавшиеся за их пределами  территориальные образования —  области и края.

В  качественно  новое  состояние  российский  федерализм  вступил   после

подписания  Федеративного  договора  1992  года   и   принятия   Конституции

Российской Федерации 1993 года: из национального федерализма  он  превратился

в смешанный, который характеризуется тем, что субъектами Федерации в новых

условиях   являются   не   только    национально-территориальные,    но    и

территориальные образования  — области, края, автономные области,  автономные

округа, города федерального значения. Следовательно,  российский  федерализм

выступает сегодня одновременно и формой устройства  национальных  отношений,

и формой территориальной  организации государства.

В 90-е годы в России активно  шёл процесс наделения большими  полномочиями

субъектов Российской Федерации, что объективно создавало  предпосылки  к  их

обособлению.

В связи с этим особенно важно подчеркнуть следующее.

1. В становлении новых  федеративных отношений в России  федерализм  должен

пониматься не как борьба за главенство, не  конкуренция  за  полноту  власти

между Центром и субъектами Федерации, а  их  конструктивное  сотрудничество.

Оно  достигается  на  основе  обеспечения  баланса  интересов   регионов   и

интересов страны в целом, через создание  совместными  усилиями  оптимальной

модели распределения  предметов  ведения  и  полномочий  федеральных  органов

государственной  власти   и   органов   государственной   власти   субъектов

Российской Федерации.

2. Современное состояние  российского федерализма создает  противоречие, от

разрешения которого будет во многом зависеть  перспектива его эволюции.  В

новых  условиях  национально-территориальные и   территориальные   субъекты

Федерации, с одной стороны, равноправны в отношениях с  федеральным  Центром

и между собой, а с другой  —  сохраняют  различия  в  своем  политическом  и

государственно-правовом статусе. Очевидно, что в этом  случае  эффективность

подобной модели  федерализма  будет  зависеть  от  эффективности  разрешения

появляющихся противоречий между равноправием республик  и  других  субъектов

Федерации и своеобразием их политико-правового статуса.

Реализацию   принципа   равноправия   субъектов   Федерации    необходимо

осуществлять при  уважении  права  республик  на  такое  своеобразие  своего

политического   статуса,   которое   проявляется   в    наличии    атрибутов

государственности (гимн, герб, флаг, конституция) и  вторых  государственных

языков наряду с общегосударственным  языком[3].

Правомерность такого подхода  диктуется тем, что доля коренного  населения

в подавляющем большинстве  республик значительно меньше, чем  доля  населения

граждан других национальностей. Например, в  Карелии  проживает  только  10%

карелов, в Башкирии — 22% башкир, в Якутии — 33% якутов[4].

3.  Федерализм  это   не  только   политическое,   государственно-правовое

понятие, но и способ организации  всей общественной  жизни,  в  том  числе  и

экономической. Поэтому развитие федеративных  отношений  должно  включать  в

себя  создание  соответствующей  системы   государственного   регулирования,

управления экономикой и  социальной  сферой  —  того,  что  принято  называть

государственно-региональной политикой.

4. Нельзя не  замечать  очевидного:  по  своему  социально-экономическому

потенциалу  значительной  части  из  нынешних  89  субъектов  Федерации   их

конституционный статус не под силу. Они не в состоянии  эффективно  выполнять

сопряженные с ним обязанности,  нести  вытекающую  из  него  ответственность

перед своим населением, другими субъектами Федерации, государством в целом.

В этих  условиях  целесообразно  продумать  меры,  призванные  обеспечить

последовательное, постепенное  формирование  социально-экономических  основ,

которые  позволят  «отстающим»  регионам   на   деле   стать   полноправными

субъектами Федерации  не только формально юридически, какими они  являются  в

настоящее время, но и  экономически.  Вместе  с  тем  весьма  вероятно,  что

некоторые субъекты Федерации  так и не смогут решить эту задачу.

Развитие федерации и  Конституция России

 

Конституция Российской Федерации 1993 г.  в  целом  заложила  современную

правовую основу развития федеративного государства и  федеративных  отношений

в России. В ст. 1 Основного  Закона записано: «Российская Федерация  –  Россия

есть демократическое  федеративное  правовое  государство  с  республиканской

формой правления». В ст. 5 Конституции зафиксировано: «Российская  Федерация

состоит  из  республик,  краев,  областей,  городов  федерального  значения,

автономной области, автономных округов – равноправных  субъектов  Российской

Федерации...

Федеративное   устройство   Российской   Федерации   основано    на    ее

государственной  целостности,  единстве  системы   государственной   власти,

разграничении предметов  ведения и полномочий между органами  государственной

власти Российской Федерации  и  органами  государственной  власти  субъектов

Российской Федерации, равноправии  и  самоопределении  народов  в  Российской

Федерации.  Во  взаимоотношениях  с  федеральными  органами  государственной

власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны».

Глава   3   Конституции   «федеративное   устройство»   раскрывает    эти

основополагающие принципы федеративного устройства Российского  государства,

закрепляет базовые механизмы  взаимодействия  федеральных  органов  власти  и

государственных органов  власти субъектов Федерации. Как  показала  пятилетняя

практика становления  и  развития  федеративных  отношений,  эти  принципы  и

большинство механизмов в  целом обеспечивают эволюционный  характер  развития

федеративного государства.

В то же время чем глубже идет развитие федеративных отношений, тем  яснее

становится  противоречивость   и   недоработанность   ряда   конституционных

положений,   острее   выражается   потребность   в    дальнейшем    развитии

конституционных норм, касающихся Федерации.

Симметричная или асимметричная  федерация

 

Самой серьезной коллизией  новой Конституции является  противоречие  между

принципом   равноправия   субъектов   Российской   Федерации   (ст.   5)   и

разностатусность республик, с одной стороны, краев и областей  – с другой,

автономных округов –  с третьей, о чём я уже говорил  выше.  Само  сохранение

различных наименований субъектов  Федерации  обусловливает  их  различия.  По

Конституции России республики в отличие от других  субъектов  Федерации:  а)

являются государствами (ст. 5); б) имеют конституции, а не уставы  (ст.  5);

в) вправе устанавливать  свои государственные языки. Кроме  того, на  практике

республики могут иметь  свое республиканское  гражданство  (что  противоречит

Конституции РФ).

В ст. 66 Конституции РФ также  закреплено неравноправие краев  и областей и

входящих в их состав автономных округов.  Получается  явное  противоречие  с

принципом равноправия всех  субъектов,  так  как  равноправные  субъекты  не

могут  входить  в  состав  друг   друга   –   это   предполагает   некоторую

соподчиненность. Данная проблема обостряется в связи с тем, что п. 1 ст.  67

Конституции РФ указывает: «территория  Российской Федерации включает  в  себя

территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное  море,  воздушное

пространство над ними». Если мы рассматриваем автономные  округа  как  некие

территориальные  образования,  входящие  в  состав  других   территориальных

образований – краев и  областей,  то  неясно,  как  нам  считать  территорию

автономных округов –  как территорию самостоятельных  субъектов Федерации  или

как территорию, входящую в  состав территории края или области.

В настоящее время в  связи с неурегулированностью  федеративных  отношений

появляются   нормативные   акты,   статус   которых   крайне   противоречиво

определяется в Основном Законе страны. Такими нормативными  актами  являются

договоры о разграничении  предметов ведения и полномочий  между  федеральными

органами власти и  органами  власти  субъектов  Федерации.  Так,  в  ст.  11

Конституции («Основы конституционного строя») записано,  что  «разграничение

предметов ведения и  полномочий...  осуществляется  настоящей  Конституцией,

Федеративным договором  и иными договорами о разграничении  предметов  ведения

и полномочий». А  в  ст.  76  указывается,  что  «по  предметам  совместного

ведения Российской  Федерации  и  субъектов  Российской  Федерации  издаются

федеральные законы...».

Такая противоречивость привела  к тому, что до сих пор не определены место

и роль договоров в системе  нормативно-правовых актов  Российской  Федерации.

Ни в законопроекте  «О принципах и порядке разграничения  предметов ведения  и

полномочий между государственными  органами  власти  РФ  и  государственными

органами власти субъектов  РФ», ни в  законопроекте  «О  системе  нормативно-

правовых  актов  Российской   Федерации»   не   удалось   четко   определить

соподчиненность федеральных  законов и договоров.

В то же время в продолжающих  подписываться  договорах  зачастую  вопреки

Конституции РФ содержится перераспределение не только  совместных  предметов

ведения и полномочий, но и ряда предметов ведения  и  полномочий  Российской

Федерации в пользу субъектов  РФ  (Татарстан,  Башкортостан,  Саха  (Якутия),

Свердловская область...).

Более того, в Конституции  говорится о разграничении предметов  ведения  и

полномочий между государственными органами власти,  а  договоры  подписывают

только представители  исполнительной  власти,  хотя  речь  в  них  идет  и  о

разграничении полномочий в законодательной сфере. Фактически  параллельно с

конституционным правом (а  порой и в противоречие  ему)  активно  формируется

договорное право...

И,  наконец,  следует  упомянуть  п.  5  ст.  66  Конституции   РФ,   где

указывается, что «статус  субъекта Российской Федерации  может  быть  изменен

по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта  Российской  Федерации

в  соответствии  с  федеральным  конституционным  законом».   Следовательно,

предполагается, что статус у субъектов Федерации  может  различаться  и  они

его могут изменять.

Статус  субъекта  Федерации  –  это  установленные  Конституцией   РФ   и

конституциями и уставами субъектов РФ права, обязанности  и  ответственность

субъекта РФ. Если же Конституция  говорит о  равноправии  субъектов,  то  как

может  разниться  их  статус?  Не  случайно   внесенный   Правительством   в

Государственную Думу законопроект «О статусе субъекта  Российской  Федерации

и порядке его изменения» был снят  с обсуждения  подавляющим большинством

депутатского корпуса  как «не имеющий быть»  (хотя  поручение  по  подготовке

такого федерального конституционного закона содержится в ст. 66  Конституции

РФ).

Таков первый круг  проблем,  вытекающих  из  несовершенства  ряда  статей

Конституции  РФ.  В  глобальном  масштабе  нам  предстоит  решить  проблему:

возможно ли построение в  России симметричной федерации? Думаю,  в  обозримой

перспективе это  сделать  не  удастся.  И  прежде  всего  потому,  что  наша

федерация  продолжает   базироваться   на   двух   принципах:   национально-

государственном  и  территориальном.  За  последние  годы   мы   значительно

уменьшили  неравноправие  субъектов  Федерации  как   следствие   сталинской

национальной  политики.  Но  полностью  уравнять  в  правах  республики  как

национально-территориальные   образования   и    края    и    области    как

территориальные образования  не удастся и не нужно. Речь должна  идти  только

о специфических правах, связанных с особенностями  национального  состава  и

национальных отношений  в республиках (право на второй государственный  язык,

на  национальную  культуру),  но  отнюдь  не  с  социально-экономическими  и

политическими правами и  тем  более  льготами  и  привилегиями.  Поэтому,  я

думаю,   можно   сохранить   исторические   названия   субъектов   Федерации

(республики,  края,  области,  автономные  республики,  автономные   округа,

города федерального значения), их основных законов,  сохранив  в  Российской

Конституции положение об их равноправии с точки зрения прав, обязанностей  и

ответственности, т.е. конституционно-правового  статуса.

Что  касается  проблемы  автономных  округов,  то  она  должна   решаться

поэтапно.  Те  автономные  округа,  которые   способны   быть   полноценными

субъектами Федерации, должны провести референдумы и  выделиться  из  состава

краев и областей. Другие же – «вернуться» в «родительский  дом»,  но  не  как

субъект Федерации, а  как  федеральный  округ  или  федеральная  территория,

управляемая прямым президентским правлением.

Таким образом, Российская Федерация  в  обозримой  перспективе  de  facto

неизбежно  будет  сохраняться  как   асимметричное   государство.   Но   эта

асимметрия  будет  проявляться  не  на  уровне   важнейших   конституционных

полномочий, прав и обязанностей, а  на  уровне  специфических  особенностей,

связанных с  экономическими,  культурными,  историческими,  национальными  и

географическими особенностями  того или иного субъекта Федерации.

Проблема разграничения  предметов ведения и полномочий

 

Центральной  проблемой  любой  федерации  является  проблема  «разделения

власти» – разграничения  предметов ведения  и  полномочий  между  федеральным

центом,  органами   власти   субъектов   Федерации   и   органами   местного

самоуправления. В нашей  стране в силу ряда причин (о чем  речь  пойдет  ниже)

разграничение полномочий в  основном пошло не по законодательной  линии, а  по

линии договорных отношений  между центром и субъектами Федерации, а также  по

линии  блокирования  со  стороны  ряда  субъектов  Федерации  не  то   чтобы

разграничения  полномочий  с  органами  местного   самоуправления,   но   их

создания.

Что же это за причины?  Вспомним,  как  в  начале  90-х  годов  вслед  за

распадом  Союза  была   реальной   опасность   распада   и   России.   Парад

суверенитетов, охвативший российские автономии, привел на  грань выхода  из

России Татарстан, Чечню  и ряд других республик. В этих условиях  центральные

власти становившегося на ноги Российского государства  вынуждены  были  идти

на уступки националистам  и сепаратистам разных мастей. Подписанный  в конце

марта 1992  г.  федеративный  договор  явился  компромиссом  центробежных  и

центростремительных сил  в нашем государстве. С одной  стороны,  он  позволил

сохранить единство Российского  государства, открыть  начало  действительному

развитию федеративных отношений  в России,  с  другой  –  договор  юридически

закрепил  разнотипность  и  фактически  неравноправие  различных   субъектов

Федерации, а также  такое  разграничение  предметов  ведения  и  полномочий,

которое отражало  тогдашнее  соотношение  сил  между  центром  и  субъектами

Федерации, и прежде всего  республиками. Во-первых, ряд  республик  настояли,

чтобы было три, а не один  общий  договор,  подчеркнув  тем  самым  различия

между субъектами Федерации; во-вторых, не удалось предметы  ведения  (как  в

конституциях ряда других федеративных  государств)  разбить на  три части:

предметы  ведения  федерального  центра;  совместные  предметы   ведения   и

предметы ведения субъектов  РФ. В Федеративном договоре выделили  только  две

группы  предметов  ведения:  федерального  центра  и   совместные,   оставив

автоматически все остальные  полномочия (в том  числе  и  те,  которые  могут

появиться в дальнейшем) в ведении субъекта Федерации. Это, с одной  стороны,

нарушило баланс предметов  ведения, а с другой – неимоверно  раздуло,  довело

до гипертрофированных размеров сферу совместных полномочий.

Сам процесс «дележа  предметов  ведения»  не  имел  под  собой  серьезной

аналитической и научной  проработки, не опирался на отечественный  (поскольку

такового вообще не было) и зарубежный опыт. Это был «политический  торг»,  в

ходе которого все полномочия,  которые становились предметом спора либо

которые ни одна из сторон не  хотела  передавать  другой,  «сбрасывались»  в

общую корзину, называемую «совместными предметами ведения». В  результате  в

«предметы  ведения  Российской  Федерации»  попало  около  50  титулов  (для

сравнения: в Конституции  Канады их 29), в  предметы  совместного  ведения  –

около 40 титулов (в Конституции  Канады – всего  три).  Предметы  же  ведения

субъекта Федерации  остались  безграничны:  и  Конституции,  и  уставы  ряда

субъектов Федерации в  одностороннем порядке вписали  туда  более  50  титулов

(в Конституции Канады  их всего 16). В-третьих, сами  предметы  ведения  были

сформулированы в спешке крайне неудачно.

А. В отличие от конституционного права Германии,  Канады,  США  и  других

федеративных государств, предметы ведения в Федеративном договоре,  а  затем

и в Конституции РФ 1993 г. (куда  они  были  фактически  в  неизменном  виде

инкорпорированы) не были разграничены по характеру оказываемого  воздействия

на а) сферы правового  регулирования и б) сферы государственного  управления,