Конституционное право России как отрасль права, наука и учебная дисциплина

Конституционное право России как  отрасль права, наука и учебная  дисциплина

«Конституционное  право» — термин многозначный, употребляется, как правило, в трех аспектах: как  отрасль права, как соответствующая  отрасль науки и как учебная  дисциплина. При этом отраслью права  обычно называют совокупность правовых норм (подотраслей, институтов), регулирующих определенный круг общественных отношений, подпадающих под предмет данной отрасли. Отрасль науки есть совокупность знаний (учений, теорий, взглядов, гипотез  и пр.) о соответствующей отрасли  права, истории, закономерностях и  перспективах развития правоотношений в данной отрасли, совершенствования  законодательства и других источников правового регулирования и т. д. Учебная дисциплина (учебный курс), как правило, опирается на действующие  правовые нормы соответствующей  отрасли и представляет собой  совокупность знаний как об этих действующих  нормах, так и о состоянии науки.

 Предмет, метод и система  конституционного права России, его место в системе национального  права 

Основные, определяющие критерии любой отрасли  права — самостоятельный предмет  и специфический метод правового  регулирования. Предмет любой отрасли  права составляют определенные группы общественных отношений, регулируемых нормами данной отрасли.

В соответствии с преобладающим подходом к пониманию  предмета конституционного права (иногда употребляется термин «объект конституционно-правового  регулирования») конституционное право  в России, как и в любой стране, регулирует два основных блока общественных отношений:

1) связанные  с правовым статусом личности  и ее взаимоотношений с государством  и гражданским обществом;

2) связанные  с организацией государства и  функционированием публичной власти.

Здесь следует  иметь в виду два принципиальных момента. Во-первых, являясь базовой, системообразующей отраслью национальной системы права, конституционное  право регулирует лишь основы указанных  общественных отношений, тогда как  детальное регулирование различных  аспектов правового статуса личности (права, обязанности, гарантии и ответственность  гражданина как собственника, землепользователя, наемного работника, пенсионера, потребителя, предпринимателя, государственного служащего, свидетеля, пешехода и т. п.), а также  статуса и функционирования различных  государственных органов и иных властных институтов осуществляется нормами  иных отраслей российского права (гражданского, земельного, трудового, административного, процессуального и др.). При этом существуют отношения, регулируемые нормами  только (или главным образом) конституционного права — статус Президента РФ, палат  Федерального Собрания — Парламента РФ, законодательный процесс и  др.

Во-вторых, со второй половины XX в. в мире отмечается тенденция к расширению предмета конституционно-правового регулирования. Под это регулирование все  чаще подпадают различные институты  гражданского общества (общественные объединения, политические партии, профсоюзы, церковь, семья, школа, трудовые коллективы, организации культуры и спорта, коллективы общественной самодеятельности и т. п.), через которые человек интегрируется  в общественную жизнь и которые  зачастую выступают своеобразным посредником  в отношениях между личностью  и государством. Указанная тенденция  просматривается и в России, хотя детального регулирования политической, социальной, экономической и духовной сфер жизни общества на уровне основного  закона у нас нет.

Как и  всякая отрасль права, конституционное  право воздействует на регулируемые общественные отношения посредством  разнообразных правовых приемов, средств  и способов (предписания, дозволения, запреты и пр.). Говорить о наличии  в конституционном праве собственного метода правового регулирования  нельзя, но следует подчеркнуть, что  отличительной чертой метода конституционно-правового  регулирования является его императивность, преобладание жестких, властных предписаний  и правил.

Таким образом, конституционное право России —  ведущая, системообразующая отрасль  российского права, совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих основы правового статуса личности, общественных объединений и иных институтов гражданского общества, экономической, политической, социальной и духовной жизни общества, организации государства  и функционирования публичной власти.

Именно  конституционное право лежит  в основе всей правовой системы России, на базе норм данной отрасли права  функционируют российское государство  и общество, конституционные нормы  лежат в основе развитого отраслевого  законодательства РФ.

Систему любой отрасли права образуют составляющие данную отрасль нормы  права, объединенные в институты (субинституты) и подотрасли. Характеризуя систему  конституционного права России, следует  отметить, что, во-первых, в отличие  от «бинарных» отраслей (гражданское  право — гражданский процесс, уголовное право — уголовный  процесс, административное право —  административный процесс и др.) в конституционном праве сложно выделить сугубо материальное конституционное  право и конституционный процесс, хотя процессуальные нормы в конституционном  праве, безусловно, есть. Эти нормы  регулируют динамику законодательного процесса, избирательного процесса, проведения референдума, процедуры отрешения  от должности Президента РФ, глав субъектов  РФ или роспуска представительных органов  власти и т. п.

Во-вторых, в системе конституционного права, в отличие от многих других отраслей национальной системы права (гражданского, административного, уголовного, трудового, земельного и др.), сложно выделить общую  и особенную части. Обычно в систему  конституционного права непосредственно  включают составляющие ее подотрасли и институты. При этом четкой границы  между подотраслями и институтами (субинститутами) нет: в частности, сложно соотнести по объему и содержанию институт государственной власти, с  одной стороны, и подотрасли парламентского права и избирательного права, институт главы государства — с другой.

В то же время с определенной долей условности в системе конституционного права  России можно выделить две части 

1. Общие  положения, куда входят следующие  институты:

— Конституция  РФ и ее свойства;

— основы конституционного строя России;

— основы конституционно-правового статуса  личности (в том числе институт гражданства в Российской Федерации).

2. Конституционная  система власти (институциональный  и территориальный аспекты), включающая  следующие подотрасли и институты:

— парламентское  право РФ;

— избирательное  право и избирательный процесс  в Российской Федерации;

— институт главы государства;

— институт Правительства РФ;

— конституционные  основы судебной системы, судебной власти и прокуратуры в Российской Федерации;

— территориальная  организация публичной власти (федеративное устройство России и конституционные  основы местного самоуправления).

Каждая  составная часть системы конституционного права — это соответствующая  совокупность конституционно-правовых норм со своими более узким предметом  правового регулирования, определенным кругом субъектов и специфическими источниками.

Особенности конституционно-правовых норм и конституционных правоотношений

Наряду  с общими признаками, присущими любой  правовой норме (универсальный, неперсонифицированный  характер, сознательно-волевой характер, формальная определенность, обеспеченность силой государственного принуждения  и др.), конституционно-правовые нормы  обладают рядом отличительных черт.

• В отличие  от норм других отраслей права некоторые  конституционно-правовые нормы носят  декларативный характер, такие нормы  не всегда могут породить конкретное правоотношение, лечь в основу правоприменительного решения; для конституционного права  характерно наличие норм-принципов, норм-целей и т. п. Примерами таких  норм являются положения преамбулы  Конституции РФ, ст. 1 («Российская  Федерация… есть демократическое…, правовое государство…»), ст. 2 («Человек, его  права и свободы являются высшей ценностью…») и др. Однако сказанное  не умаляет значимости рассматриваемых  конституционно-правовых норм: будучи предписаниями общего характера, они  имеют существенное значение не только в социальном, политическом, идеологическом, но и в юридическом плане (на эти  нормы, в частности, регулярно ссылается  в своих актах Конституционный  Суд РФ). Кроме того, большинство  конституционно-правовых норм (закрепляющих систему власти и статус органов  публичной власти, основания приобретения российского гражданства, разграничение  предметов ведения и полномочий между федеральным центром и  субъектами РФ и др.) носит все  же конкретный, а не декларативный  характер.

• Поскольку  конституционное право — отрасль  публичного права, большинство конституционно-правовых норм носит императивный характер, т. е. представляют собой правила, предписания, не допускающие каких-либо иных вариантов  толкования или поведения, например: «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ), «законы подлежат официальному опубликованию…» (ч. 3 ст. 15), «никто не может быть повторно осужден за одно и то же преступление» (ч. 1 ст. 50), «одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд» (ч. 3 ст. 81), «перед вновь избранным Президентом РФ Правительство РФ слагает свои полномочия» (ст. 116) и т. п. В то же время конституционное право содержит и некоторые диапозитивные (менее жесткие, дающие соответствующему субъекту возможность выбора) нормы, например: «Правительство РФ может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ» (ч. 1 ст. 117 Конституции РФ), «в случае если Государственная Дума в течение трех месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ, Президент РФ объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу» (ч. 3 ст. 117), «Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ, который принимается Конституционным Собранием… или выносится на всенародное голосование…» (ч. 3 ст. 135) и др.

• Конституционно-правовые нормы часто имеют усеченную  структуру, для большинства норм конституционного права не характерно наличие санкций (часто норма  состоит только из диспозиции): «Президент РФ обладает неприкосновенностью» (ст. 91 Конституции РФ), «Государственная Дума избирается сроком на четыре года» (ч. 1 ст. 96), «Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления» (ч. 2 ст. 130) и др. В  то же время некоторые конституционно-правовые нормы содержат и санкции —  неблагоприятные последствия для  субъектов конституционных правоотношений, не выполняющих соответствующие  предписания (нормы об отрешении  от должности Президента РФ или главы  региона, о роспуске законодательного органа субъекта РФ, об отзыве депутата представительного органа власти и  др.).

• Конституционно-правовые нормы (прежде всего нормы Конституции  РФ) имеют учредительный характер, в том числе для других отраслей российского права. Именно на основе конституционно-правовых норм сформировано развитое отраслевое законодательство РФ, конституционные предписания  являются источником практически всех отраслей национальной системы права. Так, гражданское законодательство России базируется на конституционных  нормах о многообразии и равной защите всех форм собственности, свободе экономической  деятельности, единстве экономического пространства и др. (ст. 8, 34, 35 Конституции  РФ); трудовое законодательство развивает  нормы Конституции РФ о социальной государственности (ст. 7), о свободе  труда и праве на отдых (ст. 37) и  др.; земельное законодательство не может не учитывать предписаний  Конституции РФ о возможности  нахождения земли и других природных  ресурсов в частной собственности, об особом правовом режиме данных объектов правоотношений (ст. 9, 36, 42, 58); процессуальное законодательство базируется на конституционных  принципах правосудия и функционирования судебной власти (ст. 46–54, гл. 7 Конституции  РФ) и т. д.

Можно выделить и некоторые особенности конституционно-правовых отношений (обусловленные главным  образом спецификой предмета, метода конституционно-правового регулирования  и конституционно-правовых норм).

• Конституционные  правоотношения есть базовые общественные отношения в тех сферах, которые  подпадают под объект конституционно-правового  регулирования (специфика объекта  правоотношений), соответственно, содержание конституционных правоотношений составляют лишь основополагающие (без детализации) права и обязанности субъектов  этих отношений в сфере правового  регулирования статуса личности, организации государства и функционирования публичной власти.

• К специфике  субъектного состава относится  то, что субъектом только конституционных  правоотношений может выступать  народ (именно народ, а не население  определенной территории, определенная группа граждан и пр.), в частности, при участии в референдуме, во всеобщих выборах, в правомерных  акциях неповиновения существующему  неправовому, антиконституционному режиму.

• Наряду с традиционными основаниями  возникновения, изменения и прекращения  правоотношений — событиями (рождение человека, достижение возраста активного  и пассивного избирательного права, смерть главы государства или  депутата представительного органа власти и т. п.) и действиями (назначение выборов, принятие закона, роспуск Государственной  Думы, издание неконституционного акта и т. п.) конституционные правоотношения могут порождать и юридические  факты — состояния (например, состояние  в гражданстве Российской Федерации, состояние субъекта в составе  Российской Федерации).

• Особый механизм реализации конституционных  правоотношений. Поскольку для конституционно-правовых норм не характерно наличие санкций, реализация конституционно-правовых предписаний, прав и обязанностей субъектов конституционных правоотношений обеспечивается главным образом посредством норм других отраслей права (уголовного, административного, трудового, гражданского, жилищного, процессуального и др.).

Конституционное развитие России

Феномен конституционализма занимает приоритетное место в ряду критериев «измерения»  общественного прогресса. Становление  конституционализма — крупнейшее событие  всемирной истории цивилизации, связанное с эпохой крушения феодального  миропорядка и революционной  заменой абсолютистских режимов  республиканскими. С конца XVIII в. идеи конституционализма приобретают нарастающее  влияние на мировой конституционный  процесс.

Конституционализм — категория всеобъемлющая, однако в ней можно выделять и страноведческие  аспекты, несущие в себе специфику  конституционно-правового развития конкретной страны (группы стран). Именно в этом аспекте можно говорить о российском (французском, немецком, американском и пр.) конституционализме.

Конституционализм в России хотя и зародился позднее, чем в других государствах (Россия значительно дольше других стран  оставалась в рамках абсолютно самодержавного режима), прошел достаточно длительный путь развития, характеризующийся противоречивостью, этапами становления, падения, возрождения  основополагающих идей и принципов.

Конституционное развитие государства не следует  связывать лишь с принятием и  сменой формальных конституций, необходимо анализировать и учитывать становление (утверждение) конституционных идей и принципов, принятие актов конституционного характера высшими органами государственной  власти и т. п. Исходя из этого, в истории  российского конституционализма можно  выделить три периода: 1) досоветский (до октября 1917 г.); 2) советский (с октября 1917 г. до второй половины 1980-х гг.); 3) постсоветский (современный).

Эти периоды, будучи достаточно продолжительными и  неоднородными, делятся соответственно на ряд этапов (схема 2).

Идеи конституционализма в России до октября 1917 г.

Самодержавие  по своей сути отрицало конституционализм  как связанность государственной  власти правом. Те общественные отношения, которые сегодня называют конституционно-правовыми  — в сфере организации и  функционирования государственной  власти, положения отдельных социальных групп населения, обязанностей подданных  и т. д. — со времен Киевской Руси регулировались грамотами князей, их договорами, постановлениями земских  соборов, императорскими указами и  др.

Первые  конституционные идеи в России появились  в XVIII в. Это прежде всего идеи дворянского (феодально-крепостнического) конституционализма: «кондиции» для будущей императрицы  Анны Иоанновны, идеи Н. И. Панина (совместно  с Д. И. Фонвизиным им был даже разработан проект конституции), А. Р. Воронцова  и др. Все проекты, идеи этого периода  не следует расценивать как призыв к установлению в России конституционной  монархии — классовая сущность государства  оставалась феодальной с сохранением  центрального места в политической системе за монархом. Однако отдельные  прогрессивные моменты эти идеи содержали: попытки урегулировать  политические отношения в среде  господствующего класса, институционализации  общественного мнения, повышения  его роли в жизни страны и др.

Во второй половине XVIII в. в России возникло новое  течение общественно-политической мысли — просветительство. Его  представители (С. Е. Десницкий, Д. И. Фонвизин, Н. И. Новиков, А. Н. Радищев и др.) значительное внимание уделяли вопросам конституционализма. В целом их конституционные идеи и проекты не имели сословно-дворянской окраски, русские просветители выступали  за ограничение власти монарха и  центральное место в механизме  государственной власти отводили народному  представительству.

В XIX в. развитие конституционной мысли в России шло по двум направлениям:

1) монархическое  (правительственное) — М. М.  Сперанский, Н. Н. Новосельцев,  П. А. Вяземский, П. И. Шувалов,  П. А. Валуев и др.;

2) дворянско-либеральное  и буржуазно-либеральное (этап  революционно-дворянского конституционализма) — А. В. Бердяев, П. В. Долгоруков, П. И. Пестель, Н. М. Муравьев, А. И. Герцен, Н. П. Огарев, Н.  Г. Чернышевский и др.

Преобладающей на этом этапе была идея конституционной  монархии, однако отдельные представители  либерального направления уже выдвигали  идею республиканского правления (П. И. Пестель в «Русской правде»); в  одном из вариантов конституционного проекта Н. М. Муравьева в качестве формы территориального устройства для России предлагалась федерация.

В рассматриваемый  период появились и писаные конституционные  акты, разрабатываемые как для  составных частей Российской империи, так и для других государств: в 1804 г. Александр I одобрил проект Конституции  для Ионических островов, в 1809 г. рядом  императорских манифестов фактически была создана некодифицированная конституция  Финляндии, в 1815 г. Александр I подписал Конституцию Царства Польского (первый действующий конституционный акт  на территории Российской империи), в 1879 г. разработана Тырновская Конституция  Болгарии (действовавшая вплоть до 1947 г.). Верховная власть приходит к  убеждению в необходимости конституционного строя в России. В 1818 г. разрабатывается  первая российская конституция —  «Государственная уставная грамота  Российской империи» («Хартия государственного устройства»). В 1881 г. Россия могла бы получить первую конституцию («лорис-меликовскую»), но убийство Александра II (царя-реформатора, готового даровать конституцию), размах террора, нарастание революционного движения и обстановка ответных репрессий  не позволили этому осуществиться.

Таким образом, формирование идей конституционализма в современном понимании в  России началось в первой четверти XIX в., а к началу XX в. в России уже  было достаточно конституционно-реконструктивных замыслов.

Отправной точкой практической конституционализации и парламентаризации страны стали  Высочайший Манифест Николая II от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» и Свод основных государственных  законов 1906 г. («Учреждение Государственной  думы», «Учреждение Государственного совета», «Правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов  и расходов» и др.). В России впервые провозглашались неотъемлемые гражданские права (неприкосновенность личности, свободы совести, слова, собраний, союзов и др.), вводились избирательные  права, учреждались и формировались  Государственная дума и Государственный  совет. Подлинным парламентом эти  органы не стали, однако четыре созыва Государственной думы при общем  сроке легислатуры 20 лет — безусловно, значимый этап в становлении российского  парламентаризма. В среде научной  общественности того времени сложилось  мнение, что эти акты установили в России конституционный строй, который значительно ограничивал  основы самодержавия.

В феврале 1917 г., после того как Николай II и  его брат Михаил отреклись от престола, монархия в России прекратила существование. Государственная дума сформировала Временное правительство, которое  провозгласило Россию республикой. Дальнейшую судьбу государства должно было определить Учредительное собрание. Это был достаточно представительный, легитимный орган, выборы в него состоялись, оно было созвано и приступило к работе, однако в октябре 1917 г., после того как Учредительное  собрание отказалось одобрить первые декреты советской власти, оно  было распущено большевиками. Краткому этапу российского парламентаризма  был положен конец.

Таким образом, говорить о последовательном восприятии Россией в начале XX в. идей и принципов  конституционализма нельзя, однако нельзя не отметить прогрессивных сдвигов  в укладе российской государственности, толчок к становлению начал конституционализма был дан.

 Конституционное (государственное)  право России в советский(социалистический) период 

Рассматриваемый период отличается тем, что в России появилась конституция в собственном, формально-юридическом смысле слова. Однако в содержательном плане советские  конституции не согласовывались  с общепризнанными постулатами  традиционного («западного») конституционализма (равноправие граждан, народное представительство  и парламентаризм, политический плюрализм  и многопартийность, разделение власти, приоритет прав человека и др.); в  основе советского государственного права  лежали представления о классовых  интересах, подчиненности личных интересов  общественным (государственным), институциональном  единстве государственной власти, идеологическом монизме и господстве одной политической силы и т. п.

Начало  формированию тоталитарного государственного права положили первые акты (декреты) первого советского правительства: декреты о власти, об учреждении Совета народных комиссаров, о мире, о земле, о национализации банков, о рабочем контроле на предприятиях, о запрещении контрреволюционных партий, Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа и др.

10 июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов  принял первую Конституцию РСФСР,  провозглашающую Россию республикой  советов рабочих, крестьянских  и солдатских депутатов (в противовес  парламентской республике), закрепляющую  единство законодательной и исполнительно-контрольной  деятельности (вместо разделения  власти), диктатуру пролетариата  и беспощадное подавление эксплуататоров (политические и некоторые социально-экономические  права предоставлялись только  трудящимся), федеративное устройство  государства на основе национально-территориального принципа, введение всеобщей трудовой повинности, провозглашающую в качестве основной цели победу социализма во всех странах.

В 1922 г. Россия фактически утратила государственный  суверенитет, став частью Союза Советских  Социалистических Республик (хотя де-юре  у нее сохранялось право выхода из Союза). С этого времени конституционное  развитие России представляло собой  развитие ее как республики в составе  СССР, а все последующие российские конституции были слепком с союзных  конституций. Принятая в 1925 г. вторая Конституция  РСФСР (вслед за Конституцией СССР 1924 г.) юридически закрепила новый статус России. В содержательном плане эта  Конституция мало отличалась от предыдущей, хотя она отразила некоторое смягчение  политической и экономической обстановки после окончания Гражданской  войны.

Третья  Конституция РСФСР (принята в 1937 г. на основе Конституции СССР 1936 г.) провозгласила полную победу социализма, впервые юридически (на уровне основного  закона государства) закрепила руководящую  роль коммунистической партии, несколько  смягчила формулировки относительно обеспечения  равноправия граждан.

В 1978 г., после принятия Конституции СССР 1977 г., принимается четвертая Конституция  РСФСР (последняя российская Конституция  советского периода). Конституция закрепляет построение в стране развитого социализма, перерастание диктатуры пролетариата в общенародную государственную  власть, расширяет формулировки о  правах и свободах человека и гражданина.

Все советские  конституции не соответствовали  традиционному пониманию конституционализма. Кроме того, они в значительной степени были фиктивными: даже привлекательные  конституционные нормы (о личных и политических правах и свободах, народовластии, федерализме и др.) на практике не соблюдались, в стране существовал тоталитарный (позднее  — авторитарный) режим с фактически безраздельным правлением партийно-государственной  номенклатуры. Однако наука конституционного (государственного) права в этот период не находилась в полном застое, что предопределило достаточно быстрый  переход к новой конституционной  модели российской государственности.

Становление современного конституционализма в России

Становление подлинного конституционализма в России не следует связывать исключительно  с принятием новой Конституции  в 1993 г., этот процесс начался во второй половине 1980-х гг. — в рамках последней  советской Конституции РСФСР 1978 г.

После 1985 г., когда в СССР началась так называемая «перестройка» всех сфер общественной жизни, Конституция 1978 г. многократно  изменялась, в результате чего приобрела  принципиально иные черты. Многие из тех конституционных положений  оказались воспринятыми действующей  Конституцией РФ. Именно на основе изменившейся Конституции и принятых в ее развитие положений законов начался переход  от авторитарного к демократическому режиму.

Проявлялось это, в частности, в следующем:

• в России на конституционном уровне закреплялись отказ от социалистической модели развития, монополии коммунистической партии, признание политического плюрализма и многопартийности, разделения власти, частной собственности и свободы  предпринимательства;

• произошли  изменения в системе государственной  власти: принципиально изменилась избирательная  система, были учреждены пост Президента РФ, двухуровневый представительный и законодательный орган (Съезд  народных депутатов РФ и постоянно  действующий Верховный Совет  РФ) и Конституционный Суд РФ;

• изменились внутрифедеративные отношения: все  бывшие автономные республики и большинство  автономных областей приобрели статус республик в составе РФ, повысился  статус других субъектов федерации, в 1992 г. был заключен Федеративный договор, ставший составной частью Конституции;

• были значительно расширены права  местного самоуправления;

• 22 ноября 1991 г. принята Декларация прав и свобод человека и гражданина, инкорпорированная  затем в Конституцию;

• после  прекращения существования СССР в 1991 г. из Конституции РФ исключены  нормы, ограничивающие государственный  суверенитет России, и ее конституционное  развитие с этого времени продолжается как развитие суверенного государства (Декларация о государственном суверенитете была принята Съездом народных депутатов  РСФСР еще 12 июня 1989 г., но в ней  предусматривалось развитие России в составе обновленного СССР);

• изменилась государственная символика.

Поскольку противоречия в Конституции РФ 1978 г., несмотря на внесение в нее многочисленных поправок, сохранялись (прежде всего  в нормах, регламентирующих систему  государственной власти), вплотную встал вопрос о принятии новой  Конституции России.