Конституционные проекты и представительные учреждения в России во второй половине XVIII - XIX вв

Конституционные проекты  и представительные

учреждения в России во второй половине XVIII - XIX вв.

«Конституция» Н.И. Панина

Прожив много лет в  Швеции, Н.И. Панин был поклонником  ее государственной системы - конституционной  монархии с существенными ограничениями  королевской власти. Вскоре после  очередного дворцового переворота, в  результате которого на российском троне  воцарилась Екатерина II, Н.И. Панин, наставник  ее сына, будущего императора Павла I, став первым советником императрицы, решил, что пора действовать, и предложил  императрице создать при ней  Императорский Совет.

Доказывая его необходимость, Н.И. Панин ярко изображал ситуацию эпохи дворцовых переворотов  в России, когда в отсутствие основных законов, где каждый «по произволу  и кредиту интриг хватал и присваивал себе государственные дела». «...Лихоимство, расхищение, роскошь, мотовство и распутство в имениях и в сердцах, - писал он, - В управлении действует более сила персон, чем власть мест государственных». Панин клеймил «временщиков, куртизанов, ласкателей, превративших государство в гнездо своих прихотей», и проводил основную мысль: «...власть государя будет только тогда действовать с пользой, когда будет разделена разумно между некоторым малым числом избранных к тому единственных персон». Для этого Панин предлагал учредить Совет из шести постоянных членов, назначенных императрицей. Члены Совета одновременно являются руководителями (статс-секретарями) важнейших коллегий: внутренних и иностранных дел, военной и морской. Они рассматривают дела и принимают решения или выносят их на рассмотрение Совета во главе с императрицей. Сенат должен был контролировать Совет - «бить тревогу», в случае если он или сам монарх нарушили бы государственные законы или «народа нашего благосостояние». Екатерина II первоначально благосклонно отнеслась к проекту Панина. Казалось, что Совет вот-вот будет учрежден...

 Голосование в Дворянском  собрании времен Екатерины II. Художник В. Я. ЧемберсНо осторожная и предусмотрительная Екатерина II, прежде чем принять окончательное решение об учреждении Совета, тайно обратилась к мнению «некоторых близких к ней лиц». Почти все они ограничивались мелкими замечаниями, но одно мнение ее насторожило и озадачило. Генерал-фальцехмейстер Вильбуа писал: «Я не знаю, кто составитель проекта, но мне кажется, как будто он под видом защитника монархии тонким образом склоняется более к аристократическому правлению. Обязательный и государственным законом установленный Императорский Совет и влиятельные его члены могут с течением времени подняться до значения соправителей. Императрица по своей мудрости отстранит все то, из чего впоследствии могут произойти вредные следствия. Ее разум и дух не нуждаются ни в каком особенном Совете, только здравие ее требует облегчения от невыносимой тяжести необработанных и восходящих к ней дел. Но для этого только нужно разделение ее частного Кабинета на департаменты со статс-секретарем для каждого. Также необходимо и разделение Сената на департаменты. Императорский Совет слишком приблизит подданных к государю, и у подданного может явиться желание поделить власть с государем...».

Панин

Никита Иванович

1718-1783

Граф, государственный деятель  и дипломат, почетный член Петербургской  академии наук (1776 г.) С 1747 г. посланник 

в Дании, Швеции. Участник дворцового переворота 1762 г., возведшего на престол  Екатерину II (Н.И. Панин, участвуя в перевороте, полагал, что в его результате произойдет воцарение Павла, чьим воспитателем он был).

В 1763-1781 гг. руководил Коллегией  иностранных дел. Стремился к  укреплению внешнеполитических позиций  России, созданию союза держав Северной Европы -

«Северного аккорда».

Это мнение и стало решающим. 28 декабря 1762 г., когда Екатерина II, уступив  настояниям Н.И. Панина, подписывает  манифест о создании Императорского Совета, подпись под ним оказывается  надорванной, и он не вступил в  силу. Вторая попытка в России ограничить самодержавную власть, как и первая при Анне Иоанновне, также надорвавшей  свою подпись под «Кондициями» Верховного Тайного Совета, потерпела неудачу. Екатерина II предприняла самостоятельную  попытку созыва представительного  учреждения.

«Уложенная комиссия» 

1767-1771 гг.

Летом 1767 г. по инициативе Екатерины II в Москве была собрана «Комиссия  для составления нового уложения». Представительство в ней носило чисто сословный характер: дворяне  от каждого уезда выбирали своего депутата, горожане от каждого города также выбирали одного депутата, независимо от количества населения. От крестьян каждой провинции выборы в комиссию производились только от однодворцев, служилых людей, черносошных и ясачных  крестьян. Екатерина для этой комиссии составила особую инструкцию - «Наказ». Это была компиляция из различных  произведений философов-просветителей. Императрица не раз перерабатывала это сочинение, его либеральный  дух постепенно слабел, тем не менее в нем порицались наиболее жестокие формы крепостничества.

Проект Н.И. Панина был  похоронен. Только 64 года спустя он

попал в руки Николая I. Прочитав проект, царь приказал припрятать его  подальше. Потребовалось еще 45 лет, чтобы проект попал 

в руки историков.

Работа комиссии красноречиво свидетельствовала о накале социальных противоречий в стране. «Благородное»  дворянство выступило с целым  рядом требований узкосословного характера. Но требования дворян шли вразрез с интересами набиравших силу купцов. Однако наибольшие противоречия вызвал конечно же крестьянский вопрос. Депутат от Козловского уезда Григорий Коробьин выступил с резкой критикой всех жестокостей вотчинной юстиции. По его мнению, поддержанному некоторыми другими депутатами, крестьяне должны были обладать правом недвижимой собственности. Выступления государственных крестьян показали тяжелое положение этого отряда крестьянства, изнемогавшего под бременем налогов. Екатерина испугалась такого поворота событий. Воспользовавшись в качестве предлога началом русско-турецкой войны, она распустила Комиссию на неопределенный срок.

Дворянские

собрания

Зал общих собраний Государственного Совета в Мариинском дворце. 1900-е  гг.После грандиозной крестьянской войны под предводительством Е. Пугачева правительство Екатерины II предприняло целый ряд мер, направленных на укрепление государственного аппарата и окончательное превращение дворянства в самое привилегированное сословие в государстве. В 1766 г. в России были созданы органы сословной дворянской корпорации: дворянские собрания. Первоначально они возникли по уездам, а вслед за этим были учреждены губернские дворянские общества и их органы - губернские дворянские собрания. В 1775 г. «Учреждение для управления губерниями», а затем в 1785 г. «Жалованная грамота дворянству» узаконили организационную структуру дворянской корпорации. Дворянские собрания подразделялись на губернские и уездные и возглавлялись выборными уездными и губернскими предводителями дворянства. Обыкновенные губернские дворянские собрания собирались раз в 3 года. Чрезвычайные дворянские собрания могли созываться и чаще, но с разрешения губернатора. Губернское дворянское собрание обсуждало все сословные дела и вопросы, предложенные государственными властями. Губернские дворянские собрания имели право делать представления губернатору, министру внутренних дел, а в особо важных случаях непосредственно императрице или императору. Дворянским собраниям запрещалось обсуждать вопросы об основах государственного устройства. Уездные дворянские собрания собирались за 3 месяца до губернского собрания и рассматривали сословные дела уездного масштаба. Эти дворянские представительные органы функционировали до 1917 г.

Проект государственных

преобразований М.М. Сперанского 

Однако облегчение положения  крестьян противоречило интересам  «благородного» дворянства, при поддержке  которого Екатерина II утвердилась на российском престоле.

Очередная попытка ввести в России элементы парламентаризма  относится к началу XIX столетия. В 1809 г. по поручению императора Александра I его статс-секретарь М.М. Сперанский подготовил проект государственных  преобразований в России - «Введение  к уложению государственных законов», в котором рекомендовал для предотвращения возможных революционных потрясений придать самодержавию внешние формы  конституционной монархии. При этом Россия оставалась абсолютной монархией, объединявшей в лице императора высшую законодательную, исполнительную и судебную власть. В соответствии с ними, император не мог действовать прямо, а только через специальные институты, чья деятельность была основана на известном М.М. Сперанскому по трудам философов европейского Просвещения принципе разделения властей. Так, для законодательной деятельности учреждалась Государственная Дума, высшим исполнительным органом власти оставался Кабинет министров, а судебным - Сенат.

Проект М.М. Сперанского  предполагал также создание Государственного совета, который в новом механизме  государственной власти должен был  занять промежуточное положение  между самодержцем - с одной стороны, и Государственной Думой, Кабинетом  министров и Сенатом - с другой, становясь, таким образом, высшим коллегиальным  консультативно-совещательным органом  при российском государе. Государственная  Дума должна была рассматривать законопроекты, предложенные императором и рассмотренные  и представляемые Государственным  советом и правительством. Проект М.М. Сперанского не предполагал  ввести в России всеобщие или сословные  выборы. Процесс формирования Думы состоял из четырех этапов. Сначала  создавались низшие, волостные Думы, затем окружные Думы и, наконец, губернские. Депутатский корпус Дум от окружного  и до общеимперского уровня формировался путем делегирования депутатов  из нижестоящего собрания в вышестоящее. Для тщательного рассмотрения законопроектов, вносимых в Государственную Думу, создавались специальные комиссии из депутатов. Решение по законопроекту принималось простым большинством голосов думского собрания. Право законодательной инициативы Государственной Думе не давалось. Созывать думскую сессию предполагалось в сентябре, собранию депутатов следовало работать до тех пор, пока оно не рассмотрит все внесенные в нее законопроекты. Император мог в любой момент распустить и вновь созвать Государственную Думу.

Однако предложенные Сперанским реформы вызвали недовольство консервативного  дворянства. Он подвергался постоянному  третированию как выскочка, обвинялся  в государственной измене, что, в  конечном счете, привело к его  отставке и ссылке. А разработанный  им проект государственных преобразований так и остался практически  не реализованным. Вместо учреждения законодательной  Государственной Думы Александр I решился  только на создание законосовещательного института из назначаемых им самим  членов - Государственного Совета.

Таким образом, в начале XIX в. идея о внедрении элементов конституционного устройства в России не была реализована на имперском уровне. Однако в «локальном» варианте она была блестяще реализована.

Представительные органы власти

в Великом княжестве Финляндском 

и Царстве Польском

В 1809 г. полным поражением Швеции закончилась последняя русско-шведская война. По ее итогам был подписан Фридрихсгамский мирный договор, в соответствии с которым России отошли Финляндия и Аландские о-ва. Тогда же в составе Российской империи было образовано Великое княжество Финляндское. Его главой являлся российский император и, по совместительству, Великий князь финляндский. Княжество обладало в империи достаточно широкой автономией. Всеми внутренними делами занимался выборный представительный орган власти - сейм. Финляндия пользовалась другими значительными льготами и привилегиями. Она получила свою почтовую службу и органы правосудия. Лютеранская церковь обрела статус государственной. Финны были освобождены от прохождения обязательной службы в русской армии (с 1878 г. финнов, правда, стали призывать в армию, но для прохождения службы в самой Финляндии). В 1863 г.было утверждено равноправие финского языка со шведским. Первое время, однако, права автономии нарушались. Так в период с 1809 г. по 1863 г. Финляндский Сейм вообще не собирался, и управление страной осуществлялось сенатом при генерал-губернаторе. Первое заседание сейма для разработки конституции было созвано в 1863 г. по инициативе Александра II. С 1869 г. сейм стал созываться регулярно, обновление его состава проводилось раз в пять лет, а с 1882 г. - раз в три года. Такое положение вещей сохранялось вплоть до 1917 г., когда Финляндия стала независимым государством. По всей видимости, успешность финского парламентаризма в России объясняется стремлением имперскиой власти компенсировать отсутствие полной независимости одному из самых передовых в своем социально-экономическом развитии региону Российской империи.

Этими же соображениями можно  объяснить внедрение парламентского устройства еще на одной имперской  «окраине».

В 1815 г. после победы над  наполеоновской Францией, на Венском  конгрессе, где одним из основных был вопрос о послевоенном устройстве Европы, по настоянию российского  императора Александра I было принято  решение о передаче территории Польши Российской империи. В ноябре того же года император подписал Конституцию  Польского королевства. Эта конституция  превращала только что созданное  государство в наследственную монархию, соединенную унией с Российской империей. Его главой были российский император и король польский. Конституция  также предоставляла Польше весьма широкую автономию. Так, наместник  российского императора мог быть лишь поляком (исключение делалось только для членов императорского дома). Польша получала собственную администрацию, суд, и даже войско и т.п., где все  должности должны были замещаться только одними поляками. Государственным языком объявлялся польский. Гарантировалась свобода личности и печати. Королю всецело отдавалась исполнительная власть. Все его преемники должны были короноваться в Варшаве и давать присягу в сохранении конституции. Конституция учреждала, кроме того, государственный совет, без которого наместник не мог предпринимать ничего важного. Министерств («комиссий») установлялось пять: министерство культов

и народного просвещения, министерство юстиции, министерство внутренних дел и полиции, министерство военное, министерство государ-ственных доходов и имуществ.

Отправление правосудия Конституция  объявляла независимым: судья должен был выражать свое мнение совершенно свободно от каких бы то ни было влияний со стороны. Судьи, как назначенные королем, так и выборные, объявлялись несменяемыми, за исключением случаев смещения по судебному приговору за должностные или иные преступления. Государственные преступления и преступления высших государственных сановников подлежали сеймовому суду из всех членов сената.

Власть законодательная  должна была заключаться в особе  короля и в двух палатах. «Польский  народ, - гласила далее одна статья, - на вечные времена будет иметь  национальное представительство на сейме, состоящем из короля и двух палат (изб), из коих первую будет составлять сенат, а вторую послы и депутаты от общин» (гмин). По Конституции сейм должен был созываться каждые два  года на тридцать дней, причем королю предоставлялось  право роспуска сейма, отсрочки сеймовых заседаний и созыва чрезвычайного  сейма. Члены сейма в период сессии пользовались неприкосновенностью. Законодательная  инициатива признавалась только за королем, но послам и депутатам позволялось  представлять королю через государственный  совет разного рода желания, касающиеся блага их сограждан. Бюджет установлялся сеймом не более как на четыре года. Заседания обеих палат должны были быть публичными и только по желанию  десятой части присутствовавших членов палаты могли превращаться в  секретные комитеты. Окончательная  санкция законов принадлежала королю. Сенаторы (члены императорского дома, епископы, воеводы и каштеляны) назначались королем на всю жизнь и притом (кроме сенаторов первых двух категорий) из двух кандидатов, представленных самим сенатом. «Посольская изба» должна была состоять из 77 послов, выбранных на шляхет-ских сеймиках по одному от каждого повета,

(уезда), и из 51 депутата  от гмин (общин). Срок полномочий  для послов и депутатов установлялся  шестилетний, избирательный ценз  определялся уплатой в виде  прямого налога не менее ста  злотых. Если бы король распустил  посольскую избу, то в течение  двух месяцев должен был назначить  новые выборы.

Сперанский

Михаил Михайлович

(1772 - 1839)

Граф (1839 г.), государственный  деятель.

С 1808 г. - ближайший советник Александра I. В 1812-1816 гг. в результате интриг его противников сослан, в 1819-1821 гг. - генерал-губернатор Сибири, составил план преобразо-вания управления краем (осуществлен частично).

С 1826 г. - фактический глава  Второго отделения собствен-ной его императорского величества канцелярии, руководил работами по кодификации Основных государственных законов Российской империи (1832 г.), подготовкой «Полного собрания законов»

и «Свода законов»

Российской империи.

Конституционный проект

Н.Н. Новосильцева

В марте 1818 г. Александр I прибыл в Польшу на открытие сейма, где произнес речь, которая произвела впечатление  разорвавшейся бомбы.

Царь объявил, что «законно-свободные  учреждения», которые он «даровал»  Польше, были предметом его постоянных «помышлений» и что он надеется распространить их на всю страну. Царь ясно давал  понять, что от успеха польского  эксперимента зависит и судьба конституции  в России. Работа над ней началась в конце того же года под руководством Н.Н. Новосильцева. К октябрю следующего - 1819 г., а документ был готов и  одобрен Александром I. Затем еще  в течение года шла доработка. По новому проекту Российская империя  должна была приобрести федеративное устройство и состоять из 10-12 крупных  единиц - наместничеств во главе  с генерал-губернаторами. Каждое наместничество должно было управляться своим сеймом из двух палат, а законодательная  власть в стране в целом передавалась общероссийскому, также двухпалатному, сейму, осуществляющему законодательные  функции совместно с государем. Проект предусматривал передачу исполнительной власти Государственному совету совместно  с министерствами; судебная же власть окончательно отделялась от двух прочих.

Работа над проектом была закончена к концу 1820 г., и он был  вновь одобрен императором. Однако теперь царь решил, что одной конституции  тоже недостаточно, и она должна, в свою очередь, стать частью более  крупного свода законов. В результате принятие конституции было отсрочено  на неопределенное время. Правда, в  качестве эксперимента было создано  одно наместничество, а в 1821 г. возвращенному  в Петербург из ссылки М.М. Сперанскому  царь поручил написать «Проект учреждения наместничеств». Но к этому времени  император, видимо, и сам стал думать, что его замыслы неосуществимы  и даже вредны. В этом его убеждали сведения о существовании тайных революционных обществ будущих  декабристов, волнения военных поселенцев и солдат Семеновского полка, революционные  события в Южной Европе, да и  оппозиционность самого Польского  сейма. Ему стало казаться, что  введение конституции может послужить  катализатором дальнейших потрясений, еще более страшных и непредсказуемых. В результате замыслы Александра I по внедрению конституционного правления  в Российской империи так и  остались нереализованными. Что касается польского сейма и конституционного устройства Польши, то они ненадолго  пережили своего основателя и были ликвидированы после подавления польского восстания 1830-1831 гг.

Парламентские проекты 

декабристов

Прогрессивные идеи государственного переустройства собственно России были подхвачены и развиты декабристами. Хорошее образование, полученное молодыми дворянами, способствовало их знакомству с идеями европейского Просвещения. Участие в Отечественной войне 1812 г. и заграничных походах 1813-1814 гг. почти всех основателей и многих активных членов будущего дворянского  революционного движения позволило  им увидеть общественно-политический уклад нескольких европейских государств. Все это привело декабристов  к одной из основных идей - народ, одержавший победу над сильнейшей в Европе армией Наполеона, должен быть освобожден от крепостнического рабства. Между тем император Александр I не только отказался от проведения дальнейших либеральных преобразований, которые были предприняты им в начале правления, но и принял ряд мер явно консервативного характера (так, например, резко активизировалось создание военных поселений, существенно утяжеливших положение государственных крестьян). В этих условиях ставка делается на военно-революционный переворот.

В 1816 г. группа молодых офицеров - подполковник Генерального штаба  Александр Муравьев, князь, подполковник Сергей Трубецкой, капитан Иван Якушкин, братья подполковники Сергей и Матвей Муравьевы-Апостолы, капитан Никита Муравьев - основали первое тайное политическое общество - «Союз спасения» (или «Общество  истинных и верных сынов Отечества»). Позже в него вступил полковник  Павел Пестель и др. - всего  около 30 человек. Основными программными требованиями «Союза спасения» являлись ликвидация абсолютизма в России и отмена крепостного права. В 1818 г., после ликвидации общества царским  правительством, ими была создана  новая, более широкая декабристская  организация - «Союз благоденствия», насчитывавшая в своих рядах  около 200 человек. Его программа была более радикальной: по инициативе П. Пестеля в качестве модели политического  переустройства России вместо парламентской  монархии стала республика. Однако по этому вопросу среди декабристов  начались острые дискуссии, в ходе которых  в 1821 г. «Союз благоденствия» распался на две организации: Южное общество декабристов (в Тульчине, близ Киева), которое возглавил П. Пестель, и Северное общество во главе с Н. Муравьевым (в Санкт-Петербурге).

Программный документ Южного общества - «Русская правда». После успешного революционного переворота предусматривались превращение России в республику с конституционным устройством и немедленная ликвидация крепостного права. Помимо этого, планировалось полное уничтожение сословного строя, равенство всех граждан перед законом и право каждого мужчины, достигшего 20 лет, участвовать в политической жизни страны, то есть избирать и быть избранным в органы власти, без какого бы то ни было имущественного или образовательного ценза (женщины избирательными правами не наделялись). Предусматривалось создание местных и региональных представительных органов власти: ежегодно в каждой волости должно было собираться Земское народное собрание, избиравшее депутатов в три постоянно действующих представительных органа власти: в наместные волостное и уездное собрания и наместное губернское окружное собрание. В России предполагался созыв однопалатного парламента - Народного веча, которое наделялось бы всей полнотой законодательной власти в стране. Исполнительная власть в республике должна была принадлежать Державной думе, состоящей из 5 членов, избираемых

Народным вече на 5 лет. Каждый год один из членов Державной думы выбывал, и на его место избирался новый - этим обеспечивались непрерывность и преемственность власти и ее постоянное обновление. Тот член Державной думы, который пребывал в ее составе последний год, становился ее председателем, фактически президентом республики. Этим обеспечивалась невозможность узурпации верховной власти: каждый президент занимал свой пост лишь один год. Третьим верховным государственным органом республики предполагалось учредить Верховный собор, состоящий из 120 человек, избираемых пожизненно с пожизненным материальным обеспечением. Единственной функцией Верховного собора была контрольная: он должен был следить за точным соблюдением всеми гражданами и должностными лицами конституции. При этом демократическое устройство должно было одинаково распространяться на всей территории, независимо от того, какими народами она заселены. Однако П. Пестель был противником федеративного устройства, так как видел в нем опасность сепаратизма и возможность распада страны: вся Россия по его проекту должна была представлять собой единое и неделимое унитарное государство (исключение делалось только для Польши, которой предоставлялось право отделения).

В конституционном проекте, разработанном Н. Муравьевым, - «Конституции», - предусматривался созыв Учредительного собрания. Лишь оно могло, по мнению членов Северного общества, составить  конституцию или утвердить голосованием какой-либо из предложенных ему конституционных проектов. Таким образом, Н. Муравьев выступал против реализации популярной среди части декабристов идеи диктатуры временного революционного правительства и введения им заранее одобренной тайным обществом революционной конституции. В соответствии с проектом, предложенным Н. Муравьевым и одобренным «Северным обществом» будущая, Россия должна была стать конституционной монархией с федеративным устройством, с преобладанием не национальной, а территориальной составляющей. Россия делилась бы на 15 федеративных территориально-административных единиц - «держав» (областей). Крепостное право безоговорочно отменялось; сословия уничтожались. Устанавливалось равенство всех граждан перед законом, равный для всех суд. Политическое устройство федерации, по Муравьеву, предполагало создание двухпалатной парламентской системы в каждой «державе». Верхней палатой в «державе» была Державная дума, нижней - Палата выборных депутатов “державы”. Федерацию в целом объединяло бы Народное вече, тоже двухпалатный парламент. Его верхняя палата называлась бы Верховной думой, нижняя - Палатой народных представителей. Народному вече должна была принадлежать законодательная власть в стране. Выборы во все представительные учреждения были бы обусловлены высоким имущественным цензом. Исполнительная власть принадлежала императору - верховному чиновнику Российского государства, получавшему большое жалованье. Законодательной власти император не имел, однако имел право «суспенсивного вето», то есть мог на определенный срок задержать принятие закона и вернуть его в парламент для вторичного обсуждения, однако совсем отклонить закон он не мог.

Единственным условием, дававшим возможность реализации революционных  проектов декабристов (и «Конституции»  Н. Муравьева, и «Русской правды»  П. Пестеля), было победоносное антиправительственное  восстание. Однако восстание декабристов  потерпело поражение. К следствию  и суду по делу декабристов было привлечено 579 человек. По степени виновности пять наиболее активных его руководителей  были приговорены к смертной казни  через повешение, 121 декабриста сослали  в Сибирь на каторгу и поселение. Попытки введения парламентской  формы правления вновь не увенчались успехом. В России установился жесткий, консервативный самодержавно-крепостнический, деспотический режим, началась «николаевская» эпоха.

Государственный Совет 

Санкт-Петербург. Вид на Мариинский дворец и площадь Государственного Совета (Исаакиевскую). Фотограф К. К. Булла, 1890-е гг. Появлению Государственного Совета предшествовало создание 30 марта 1801 г. «Совета непременного» «для рассуждения и уважения дел государственных», включавших в себя сбор сведений о  департаментах, отчеты министров и  подготовку реформ. Несмотря на то что это законосовещательное собрание, куда вошли, кроме назначенных царем членов, и все министры, никак не покушалось на власть самодержца, он на всякий случай все-таки подчеркнул, что Совет «не имеет никакого действия внешнего и силы, кроме сил соображения», и на практике мало считался с его мнением. Открытие Государственного Совета 1 января 1810 г. означало кардинальное преобразование «Совета непременного». Если последний нацеливался в том числе и на подготовку реформ, то Государственный Совет совершенно лишился права законодательной инициативы, он только обсуждал предложенные ведомствами проекты. Он также получил право толкования законов.

Первоначально Государственный  Совет состоял из 35 членов. По должности  в него входили только министры. Остальные назначались императором  из числа наиболее заслуженных сановников. В дальнейшем число членов Государственного Совета медленно, но неуклонно росло, в начале XX в. оно перевалило за сотню. Со временем принципы пополнения Совета менялись. Николай I ввел в практику назначение в высший законосовещательный орган императорских детей, сначала - просто присутствующими, а по достижении совершеннолетия - в качестве полноправных членов, участвующих в обсуждении дел. Александр III понизил «ценз»: Государственный Совет начал пополняться людьми, не занимавшими министерские должности (губернаторами, уездными предводителями дворянства и т.п.).

Среди них появились и  «молодые»: в 1896 г. оказался нарушен  еще один принцип: состоялось первое назначение в Государственный Совет  чиновника, не достигшего 50 лет. Тем  не менее к 1905 г., когда речь зашла о реформе Государственного Совета, он представлял собой весьма возрастное собрание - «архив государственной мудрости», по меткому замечанию современника. Более половины его членов начали свою службу еще в царствование Николая I, т.е. более чем за 50 лет до этого. Наименее «возрастные» на тот момент члены «звездной палаты» - С.Ю. Витте и Е.И. Алексеев - имели стаж в 35-45 лет. Такой состав обладал не только колоссальным опытом, но и весьма ограниченной трудоспособностью.

Председатель Совета также  назначался императором, первым стал граф Н.П. Румянцев. 1 января 1865 г. Государственный  Совет возглавил великий князь  Константин Николаевич - младший брат Александра II. С этого времени  на протяжении 40 лет управление высшим законосовещательным собранием  в империи находилось в руках  ближайших родственников царя.

Решения Государственного Совета принимались на общем собрании его  членов. Помимо общего собрания в «звездной  палате» действовали департаменты: законов, гражданских и духовных дел, экономии, военных дел (просуществовал до 1854 г.). Количество департаментов  и сфера их компетенции неоднократно менялись. Для обсуждения важных вопросов при Государственном Совете создавались различные особые совещания, комитеты и присутствия, куда приглашались эксперты и общественные деятели. Широкое распространение эта практика получила во второй половине XIX в. В департаментах (одном или нескольких) проводилось предварительное рассмотрение дел, внесенных министрами. Свои заключения департаменты выносили на общее собрание Государственного Совета, которое и принимало окончательное решение.

Государственный Совет был  единственным официальным местом в  Российской империи, где его члены  в заседаниях пользовались свободой слова. Непременным условием являлось выступление на русском языке. Делопроизводство Совета возлагалось на Государственную  канцелярию.

Все постановления Государственного Совета оформлялись в виде журналов, поступавших на утверждение к  императору. Журнал - это не протокол заседания, а составленная чиновниками  запись его хода, точно передававшая содержание всех высказанных точек  зрения. В нем обязательно излагалось не только решение большинства Совета, но и позиция меньшинства, а также  прилагались особые мнения отдельных  членов, если такие имелись. Императоры, как правило (в двух третях случаев), соглашались с большинством. Иногда царь утверждал особое мнение одного члена Совета. Далеко не все законы проходили через «чистилище»  Государственного Совета. Сами императоры считали излишним вносить в него секретные и некоторые политиче-ские дела. В 1843 г. Николай I официально ограничил компетенцию законосовещательного собрания, изъяв из его ведения военные законы. В 1860-х гг. роль Государственного Совета выросла в связи с проведением Великих реформ. При Александре III опять усилилось стремление министров обходить обсуждение законопроектов в Государственном Совете с помощью всеподданнейшего доклада, который напрямую утверждался императором.

«Съезд государственных  гласных»

П.А. Валуева

Пестель

Павел Иванович