Контроль и надзор в образовании

Контроль и надзор в области образо­вания достаточно долго были «без­зубыми»: отсутствовал механизм, с помощью которого можно было привлечь к ответственности должно­стных и юридических лиц (образова­тельные учреждения) при выявлении нарушений обязательных требований в области образования. Сегодня в за­конодательстве, и в частности, в сис­теме контроля и надзора, произошли серьёзные изменения. Деятельность органов, осуществляющих контроль и надзор в образовании, вооружены теперь системой мер, позволяющей направлять в образовательные учреж­дения и органы управления обяза­тельные для исполнения предписания по устранению нарушений. Эти нор­мы закреплены Федеральным зако­ном от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Рос­сийской Федерации в связи с совершен­ствованием разграничения полномочий».

Следующим шагом в разработке мер воздействия на юридические и должно­стные лица стало внесение изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

С 1 декабря прошлого года вступили в силу поправки в этот Кодекс, в соот­ветствии с которыми в отношении должностных лиц образовательных уч­реждений (организаций), а также самих образовательных учреждений (юридиче­ских лиц) введена административная ответственность за административные правонарушения в сфере образования.

К ним относятся нарушения права на обра­зование и предусмотренных законодательст­вом Российской Федерации в области обра­зования прав и свобод учащихся и воспи­танников образовательных учреждений, на­рушения требований к ведению образова­тельной деятельности и организации образо­вательного процесса (статьи 5.57, 19.30). Отдельными статьями Кодекса предусмот­рена административная ответственность за административные правонарушения, к кото­рым относятся:

•           неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль);

•           непредставление сведений (информации);

•           невыполнение в срок законного предписа­ния органа (должностного лица), осуществ­ляющего государственный надзор (контроль);

•           непринятие мер к устранению причин

и условий, способствовавших административ­ному правонарушению.

Эти позиции направлены и на усиление кон­троля и надзора, в том числе в области об­разования.

В связи с изменениями в Кодексе Россий­ской Федерации об административных пра­вонарушениях специалисты, осуществляющие контрольно-надзорные функции, получили полномочия возбуждать дела по администра­тивным правонарушениям, предусмотренным Кодексом.

Что же включают в себя такие понятия, как «административное правонарушение», «адми­нистративная ответственность», «протокол об административной ответственности» и другие, связанные с процессом возбуждения дел по административным правонарушениям? Специ­алистам, осуществляющим контроль и надзор в сфере образования, и руководителям обра­зовательных учреждений необходимо знать смысл этих понятий.

Административным правонарушением, со­гласно статье 2.1 Кодекса Российской Феде­рации об административных правонарушени­ях (далее — Кодекс), признаётся проти­воправное, виновное действие (и бездей­ствие) физического или юридического ли­ца, за которое Кодекс или законы субъ­ектов Российской Федерации об админис­тративных правонарушениях устанавлива­ют административную ответственность. Она предусмотрена в отношении юриди­ческого и должностного лица.

Кодекс определяет, что юридическое ли­цо признаётся виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него была воз­можность соблюсти правила и нормы, за нарушение которых предусмотрена ад­министративная ответственность, но дан­ное лицо не приняло все зависящие от не­го меры к их соблюдению.

Административной ответственности подле­жит должностное лицо в случае соверше­ния им административного правонаруше­ния в связи с неисполнением либо ненад­лежащим исполнением своих служебных обязанностей. Под «должностным» следу­ет понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными пол­номочиями осуществляющее функции представителя власти. А значит, наделён­ное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отно­шении тех, кто не находится в служебной зависимости от него, а также лицо, вы­полняющее организационно-распоряди­тельные или административно-хозяйствен­ные функции в государственных органах, в органах местного самоуправления, в го­сударственных и муниципальных органи­зациях (статья 2.4 Кодекса).

Административное правонарушение может быть совершено умышленно или по нео­сторожности (ст. 2.2 Кодекса).

Административное правонарушение при­знаётся совершённым умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало проти­воправный характер своего действия (без­действия), предвидело его вредные послед­ствия и сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично. Административ­ное правонарушение признаётся совершенным по неосторожности, если лицо, его совершив­шее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездей­ствия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на их предотвраще­ние либо не предвидело возможности таких по­следствий, хотя должно было и могло их пред­видеть.

При совершении административного правона­рушения составляется протокол об администра­тивном правонарушении. Составлять его имеют право должностные лица органов, осуществля­ющих надзор и контроль за соблюдением за­конодательства Российской Федерации в обла­сти образования. Перечень должностных лиц, имеющих право составлять протоколы об ад­министративных правонарушениях, устанавли­вается уполномоченными федеральными орга­нами исполнительной власти и уполномоченны­ми органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с зада­чами и функциями, возложенными на эти ор­ганы федеральным законодательством.

Протокол об административном правонаруше­нии составляется немедленно после выявления административного правонарушения. В случаях, когда требуется дополнительное выяснение об­стоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в от­ношении которых возбуждено дело об админи­стративном правонарушении, протокол о нём составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения (статья 28.5 Кодекса).

Физическому лицу или законному представи­телю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном право­нарушении, должна быть предоставлена воз­можность ознакомиться с протоколом об адми­нистративном правонарушении. Указанные ли­ца вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагают­ся к нему.

Протокол об административном правонаруше­нии подписывает должностное лицо, его соста­вившее, физическое лицо или законный пред­ставитель юридического лица, в отношении ко­торых возбуждено дело об административном правонарушении. В случаи отказа указанных лиц от подписании протокола, в нём делается соответствующая запись. Физическому лицу или законному представителю юридического лица в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также потерпевшему вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении.

Этот протокол направляв в орган, должностному лиц, уполномоченному рассматривать дело об административном правонарушении, в течении трёх суток с момента составления протокола об административном правонарушении. Согласно статьям 28.8 и 29.4 Кодекса, если протокол об административном правонарушении правильно или неправомочным лицом, а также, если представленные к протоколу материалы являются неполными и не могут быть восполнены при рассмотрении дела, протокол возвращается для устранения недостатков в срок не более трёх суток со дня (получения) от судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении. Материалы дела об административном правонарушении с внесёнными изменениями и дополнениями возвращаются судье, органу, должностному лицу в течение трех суток со дня устранения соответствующих недостатков.

Дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения в пятнадцатидневный срок со дня получения органом, лицом, правомочными рассматривать дело, протокола об административном правонарушении и других материалов дела. В случае поступления ходатайств от участников производства по делу об административном правонарушении либо в случае необходимости дополнительном выяснении обстоятельств дела срок его рассмотрения может быть продлен судьёй, органом, должностным лицом, рас­сматривающими дело не более чем на один месяц. О продлении указанного срока судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело, выносят мотивированное определение.

В соответствии со статьёй 3.2 Кодекса за совершение административных правонаруше­ний могут устанавливаться и применяться следующие административные наказания: предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонаруше­ния; конфискация орудия совершения или предмета административного правонаруше­ния; лишение специального права, предо­ставленного физическому лицу; администра­тивный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иност­ранного гражданина или лица без граждан­ина; дисквалификация; административное приостановление деятельности. В отношении юридического лица могут применяться адми­нистративные наказания, перечисленные и пунктах 1—4, 9 части 1 настоящей статьи. Административные наказания, перечислен­ные в пунктах 3—9 части 1 настоящей ста­тьи, устанавливаются только Кодексом Рос­сийской Федерации об административных правонарушениях. В области образования за совершение административных правонаруше­ний применяются три вида административно­го наказании — предупреждение (неповино­вение законному распоряжению или требова­нию должностного лица органа, осуществля­ющего государственный надзор (контроль), а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обя­занностей), административный штраф и дис­квалификация .

Согласно статье 4.5 Кодекса постановление по делу об административной ответственнос­ти не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения админист­ративного правонарушения. За администра­тивные правонарушения, влекущие примене­ние административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привле­чено к административной ответственности не позднее одного года со дня соверше­ния административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении — одного года со дня его об­наружения.

В системе основных прав граждан право на образование занимает важное место. Это объясняется социальной значимос­тью образования, его направленностью на разностороннее развитие личности. Пре­доставление такого права и указание в Законе Российской Федерации «Об образовании» его неотъемлемости подчёркивают естественную природу этого права. Статья 28 Конвенции о правах ребёнка провозглашает право любого ре­бёнка на образование. Оно должно быть бесплатным, обязательным и общедоступ­ным. При этом не должно быть никаких различий, в каком образовательном уч­реждении ребёнок получает гарантирован­ный государственный уровень образова­ния, — в государственном или негосудар­ственном образовательном учреждении.

В пределах федеральных государственных образовательных стандартов любое обра­зовательное учреждение должно предоста­вить человеку возможность получить бес­платное общее образование.

Статья 5.57 направлена на обеспечение и защиту права на образование и преду­смотренных законодательством Россий­ской Федерации в области образования прав и свобод учащихся и воспитанни­ков образовательных учреждений. Пер­вой частью статьи предусмотрено нало­жение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати до пятидесяти тысяч рублей; на юриди­ческих лиц — от ста до двухсот тысяч рублей за нарушение или незаконное ог­раничение права на образование, выра­зившиеся в нарушении или ограничении права на получение общедоступного и бесплатного образования, а равно не­законный отказ в приёме в образова­тельное учреждение либо отчисление (исключение) из него.

Нарушения, которые могут быть квалифици­рованы по зтой статье, достаточно часто встречаются н образовательных учреждениях. Это приём детей на конкурсной основе, от­каз в приёме ребёнка в образовательное уч­реждение без регистрации, по состоянию здоровья, не имеющего российского граждан­ства. Право на общедоступное бесплатное образование закреплено в Законе Российской Федерации «Об образовании» в статьях 5,

6, 16 и нарушение любой из них может быть квалифицировано как административное правонарушение.

Типичным нарушением является отчисление воспитанников из дошкольного образователь­ного учреждения за несвоевременное внесение родительской платы на его содержание, отчис­ление учащихся из общеобразовательных уч­реждений за неуспеваемость и нарушение ус­тава, а также отчисление из образовательных учреждений начального, среднего и высшего образования по инициативе администрации во время болезни учащегося, в период каникул академического отпуска.

Второй частью данной статьи предусмотрено наложение административного штрафа на долж­ностных лиц в размере от десяти до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц — от пяти­десяти до ста тысяч рублей за нарушение или незаконное ограничение предусмотренных зако­нодательством Российской Федерации в облас­ти образования прав и свобод учащихся и вос­питанников образовательных организаций либо нарушение установленного порядка реализации указанных прав и свобод.

Основные права и социальная поддержка уча­щихся и воспитанников закреплены статья­ми 5, 10, 50 Закона Российской Федерации «Об образовании». Нарушения этих прав и свобод могут быть выражены:

•           в отказе учащемуся на обучение в пределах федеральных государственных образовательных стандартов по индивидуальным учебным пла­нам;

•           в отказе учащемуся получать образование по семейной форме, в форме самообразования, экстерната и других формах, предусмотренных законодательством;

•           взимание платы за обучение в форме экс­терната;

•           взимание платы с учащегося за пользование библиотечно-информационными ресурсами образовательных учреждений:

•           отказ в создании условий для получения образования, коррекции детям с ограниченными возможностями здоровья.

Частью третьей статьи предусмотрена дисквалификация на срок от одного года до двух лет за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 1 данной статьи, должностным лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение.

Следующая статья, стоящая на страже прав учащихся — 19.30 о нарушении требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса.

Часть первая этой статьи предусматривает наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от тридцати до пятидесяти тысяч на юридических лиц — от ста до двухсот тысяч рублей за нарушение установленных законодательством Российской Федерации в области образования, требований к ведению образовательной деятельности, выразившееся в ведении образовательной деятельности представительствами образовательных организаций или нарушении правил оказания платных образовательных услуг.

Согласно статье 45 Закона Российской Федерации «Об образовании» платные образовательные услуги не могут быть оказаны вместо образовательной деятельности, финансируемой за счет средств бюджета. Эти услуги не могут быть оказаны государственными и муниципальными образовательными учреждениями взамен или в рамках основной образовательной деятельности, например, по основным образовательным программам и учебным планам. К платным образовательным услугам предоставляемым государственными муниципальными образовательными уч­реждениями не относятся:

      снижение установленной наполняемости классов (групп);

      деление классов на подгруппы при реали­зации основных образовательных программ;

      реализация основных общеобразовательных программ повышенного уровня и направлен­ности общеобразовательными школами (клас­сами) с углублённым изучением отдельных предметов, гимназиями, лицеями, дошколь­ными образовательными учреждениями в со­ответствии с их статусом;

      факультативные, индивидуальные и груп­повые занятия, курсы по выбору за счёт ча­сов, отведённых в основных общеобразова­тельных программах.

Оказание платных образовательных услуг осуществляется в соответствии с Правила­ми оказания платных образовательных ус­луг, утверждёнными постановлением Пра­вительства Российской Федерации от 05.07.2001 № 505, с изменениями в соот­ветствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 01.04.2003 № 181. Вместе с тем типичными нарушениями при оказании платных образовательных ус­луг являются:

      отсутствие определённого порядка оказа­ния платных образовательных услуг в уста­вах образовательных учреждений;

      дублирование платными образовательными услугами школьной программы;

      отсутствие договоров об оказании платных образовательных услуг между родителями (законными представителями) и образова­тельным учреждением.

Реализация не в полном объёме образова­тельных программ в соответствии с учебным планом и графиком учебного процесса либо незаконный отказ в выдаче документов госу­дарственного образца об уровне образования и (или) квалификации влечёт наложение ад­министративного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати до сорока тысяч рублей; на юридических лиц —- от пятидеся­ти до ста тысяч рублей.

К наиболее часто встречающимся наруше­ниям в этой части относится невыполне­ние образовательным учреждением, реали­зующим программы основного общего и среднего (полного) общего образования, в полном объёме в части лабораторных и практических работ по физике, химии, географии и биологии.

Имеют место случаи отказа в выдачи до­кументов государственного образца об уровне образования в связи с невозвраще­нием учащимся книг в библиотеку, невнесение денежных средств по каким-либо договорным обязательствам.

Третьей частью предусмотрено наложе­ние административного штрафа на долж­ностных лиц в размере пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года; на юри­дических лиц — от ста до пятисот ты­сяч рублей за выдачу образовательными организациями, не имеющими государст­венной аккредитации, документов госу­дарственного образца об уровне образо­вания и (или) квалификации либо выдачу образовательными организациями, имею­щими государственную аккредитацию, документов государственного образца об уровне образования и (или) квалифика­ции по образовательным программам, не прошедшим государственной аккреди­тации.

Это нарушение типично для негосударст­венных образовательных учреждений, ко­торые выдают документ государственного образца об уровне образования по образо­вательным программам, не прошедшим го­сударственную аккредитацию.

Часть четвёртая данной статьи устанавли­вает наложение административного штра­фа на граждан в размере от трёх до пяти тысяч рублей; на должностных лиц — от двадцати до сорока тысяч рублей; на юридических лиц — от пятидесяти до двухсот тысяч рублей за умышленное ис­кажение результатов государственной (итоговой) аттестации и предусмотренных законодательством Российской Федерации в област и образования олимпиад школьников, а равно нарушение установленного законода­тельством Российской Федерации в области образования порядка проведения государствен­ной (итоговой) аттестации.

Согласно пятой части статьи за нарушение установленного законодательством Россий­ской Федерации в области образования по­рядка приема и образовательную организа­цию предусмотрено наложение администра­тивного штрафа на должностных лиц в раз­мере от десяти до тридцати тысяч рублей; на юридичее ких лиц — от пятидесяти до ста тысяч рублей.

Совершение административного правонаруше­ния, предусмотренного частью 3 или 4 рассма­триваемой статьи, должностным лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, предусматривает дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.

Усилению позиций органов, осуществляющих контроль и надзор в области образования, способствует введение статей 19.4, 19.5, 19.6, 19.7. Административная ответственность пре­дусмотрена за неповиновение законному рас­поряжению или требованию должностного ли­ца органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а равно воспрепятствова­ние осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей;

за невыполнение в установленный срок закон­ного предписания (постановления, представле­ния, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законо­дательства;

за непредставление или несвоевременное пред­ставление в государственный орган (должност­ному лицу) сведений (информации), представ­ление которых предусмотрено законом и необ­ходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельнос­ти, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объёме или в иска­жённом виде.

Статья 19.7 Кодекса о сведений (информации) напрямую может быть отнесена к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия, а именно к высшему должностному лицу субъекту Российской Федерации, которое согласно подпункту 4 пункта 8 статьи 28.1 Закона Российской Федерации « Об образовании» обеспечивает своевременное представление в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования:

      ежеквартального отчета о расходовании предоставленных субвенций, о достижении целевых прогнозных показателей в случае их установления;

      экземпляров нормативных актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ по вопросам переданных полномочий;

      сведений (в том числе необходимых для формирования и ведения федеральных баз данных по вопросам контроля и надзор в сфере образования;

      иных документов и обходимых для контроля и надзора за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий.

Сегодня практика по составлению протоколов об административных правонарушениях, как на федеральном, так и на уровне органов исполнительной власти субъектов РФ, достаточно мала, хотя скоро год, как вступили в силу поправки к Кодексу РФ об административных правонарушениях. В то же время есть субъекты РФ, где опыт по возбуждению дел по административным правонарушениям уже есть.

По данным Росстата, за 1 полугодие 2010 года возбуждено 219 дел по админист­ративным правонарушениям в сфере образо­вания. Наибольшее количество дел возбуж­дено Государственной службой по контролю и надзору в сфере образования и науки при Президенте Республики Саха (Якутия). Ра­ботники службы составили и направили в суд 64 протокола. 30 протоколов состав­лено Комитетом по образованию Волгоград­ской области, 28 — Региональной службой по надзору и контролю в сфере образования Ростовской области, 24 — Министерством образования Омской области.

Службой по контролю и надзору в сфере образования Ханты-Мансийского автономно­го округа — Югры за период с 20 января по 20 июня 2010 года было проведено 52 проверки, в ходе которых составлено 18 протоколов об административных право­нарушениях (7 — в отношении должност­ных лиц, 11 — в отношении юридических лиц). Возбуждены дела об административ­ных правонарушениях по части 2 статьи 5.57 (нарушение или незаконное ограничение пре­дусмотренных законом Российской Федера­ции прав и свобод учащихся и воспитанни­ков (50%), по статье 19.30 (нарушение тре­бований к ведению ведении обра­зовательной деятельности представитель­ствами образовательных организаций или нарушении правил оказания платных об­разовательных услуг — составлено 6%. По части 2 — реализация не в полном объёме образовательных программ в соот­ветствии с учебным планом и графиком учебного процесса либо незаконный отказ в выдаче документов государственного об­разца об уровне образования и (или) ква­лификации — 11%, по части 3 — выда­ча образовательными организациями, не имеющими государственной аккредита­ции, документов государственного образца об уровне образования и (или) квалифи­кации либо выдача образовательными ор­ганизациями, имеющими государственную аккредитацию, документов государствен­ного образца об уровне образования и (или) квалификации по образователь­ным программам, не прошедшим государ­ственной аккредитации, — 22%.

В ходе накопления опыта составления протоколов об административных правона­рушениях высвечивается ряд проблем, а именно сложность по определению субъекта административного правонаруше­ния и неправомерное затягивание судами производства по формальным признакам.

С точки зрения защиты прав юридическо­го или должностного лица, отсутствует право на обжалование.

Как видим, изменения современного за­конодательства в области образования не только вооружили органы, осуществляю­щие контрольно-надзорные функции, мерами воздействия, но ужесточают их. Это вполне объяснимо: контроль и над­зор должны быть действенными, а без мер воздействия достичь этого очень сложно.