Концепция организации и развития городского пассажирского транспорта общего пользования города Перми на период 2012 – 2015 гг

Концепция организации и развития

городского  пассажирского транспорта общего пользования

города Перми на период 2012 – 2015 гг.

I. Введение

Городской пассажирский транспорт общего пользования является неотъемлемой инфраструктурной частью современного города, позволяя связать его территорию в единое жизненное пространство. Общественный транспорт является главным инструментом, позволяющим обеспечить транспортное обслуживание населения и найти компромисс между инфраструктурными ограничениями городской территории и потребностями жителей в транспортных корреспонденциях.

Рост автомобилизации  населения требует принятия мер по повышению привлекательности общественного транспорта в глазах жителей города, создания условий для его удобного использования и снижения издержек на транспортные корреспонденции. Поскольку данный вид транспорта является лишь частью транспортной системы города, эффективная организация его работы требует комплексного подхода к решению вопросов транспортного обслуживания населения, включающих в себя вопросы градостроительства, развития транспортной инфраструктуры, парковочной политики, организации пешеходного движения и т.д.

С точки зрения управления отраслью городских пассажирских перевозок взаимоотношения между  ее субъектами должны быть прозрачны для обеспечения стабильности работы отрасли. В тоже время система управления отраслью должна быть достаточно гибкой, механизмы администрирования должны обеспечивать развитие пассажирских перевозок в соответствии с изменяющимся спросом населения.

Отсутствие общего федерального законодательства в данной сфере и передача полномочий по организации транспортного обслуживания населения органам местного самоуправления предоставляет достаточную свободу в выборе механизмов и способов обеспечения транспортного обслуживания жителей, позволяя учитывать опыт как российских, так зарубежных городов.

II. Характеристики отрасли городских пассажирских перевозок в городе Перми

Городской пассажирский транспорт города Перми представлен  автобусами, трамваями и троллейбусами (сравнительная характеристика видов транспорта приведена в таблице 1). Маршрутная сеть утверждается постановлением администрации города Перми и включает 111 маршрутов, в том числе маршрутные такси. Из-за наличия двух удаленных районов (Кировского и Орджоникидзевского) показатель плотности маршрутной сети составляет 1,6 км/кв.км, что на 30-40% ниже значения, рекомендуемого для крупных промышленных городов России.

Таблица 1

Сравнительная характеристика видов городского пассажирского  транспорта общего пользования г. Перми

* объем субсидий  указан по данным 2010 года

На всех маршрутах  установлен единый фиксированный тариф, а также действует ряд льготных проездных документов. Изменение тарифа за период 2005-2011 годов представлен в таблице 2.

Таблица 2

Стоимость величины тарифа и стоимость проездных документов*

*В данной таблице не указаны данные по стоимости проездных билетов на маршрутах ГЭТ

Перевозки на автобусных маршрутах осуществляются частными компаниями, работающими по договору с департаментом дорог и транспорта администрации города Перми, который является организатором пассажирских перевозок. Как правило, на один маршрут заключается договор с одним перевозчиком. Несмотря на это, небольшое количество транспортных средств, находящихся в собственности каждого перевозчика (в среднем около 10 единиц), не позволяет обслуживать маршрут без привлечения подвижного состава других транспортных компаний, что в свою очередь отрицательно влияет на качество и безопасность пассажирских перевозок.

Подвижной состав автобусов представлен, в большей  части, автобусами иностранного производства со сроком эксплуатации свыше 10 лет (64 %). Более новый подвижной состав включает только автобусы отечественного производства (36 %).

Городской электрический  транспорт находится в муниципальной  собственности под управлением МУП «Пермгорэлектротранс», осуществляющего эксплуатацию подвижного состава, содержание баз по его техническому обслуживанию и ремонту, а также путевого хозяйства и тяговых подстанций.

Более половины подвижного состава электротранспорта  составляют устаревшие модели (троллейбусы ЗИУ 682, ЗИУ-9В, трамваи КТМ-5МЗ, КТМ-71-608). В настоящее время за счет привлечения средств бюджетов различных уровней, проводится обновление парка электротранспорта, направленное на приобретение современных низкопольных моделей, что способствует повышению привлекательности данных видов транспорта.

Диспетчерское управление движением городского пассажирского транспорта осуществляет Центральная диспетчерская служба МБУ «Гортранс». Внедренная в 2008 – 2009 годах система диспетчерского контроля и управления с использованием спутниковой навигации, позволила повысить качество контроля за работой перевозчиков, как по маршруту следования, так и по расписанию движения.

Городской пассажирский транспорт (часть автобусных маршрутов  и электротранспорт) субсидируется из бюджета города. Если субсидируемые автобусные маршруты, это, как правило, маршруты, связывающие удаленные районы города или районы с низкой плотностью населения, то субсидирование трамвайных и троллейбусных маршрутов связано высокой степенью их дублирования автобусными маршрутами и необходимостью содержания инфраструктурной составляющей (путевое хозяйство, тяговые подстанции).

Рис.1

Структура управления отраслью пассажирских перевозок в  г.Перми

Контроль и диспетчеризация  на линии

   Организация пассажирских перевозок

Система управления городским пассажирским транспортом  общего пользования города Перми находится в стадии реформирования и преобразования с 2008 года, когда была разрушена существовавшая ранее система организации городских пассажирских перевозок, а новые правила работы отрасли до сих пор не созданы. Сложившаяся структура управления представлена на рис.1.

III. Проблемы отрасли городских пассажирских перевозок в городе Перми

Анализ текущего состояния отрасли городских  пассажирских перевозок показывает снижение спроса на услуги общественного транспорта. В качестве основных проблем, требующих первоочередного решения в целях повышения привлекательности общественного транспорта, можно выделить следующее:

1. Неэффективное использование улично-дорожной сети и транспортной инфраструктуры.

Увеличение  транспортной нагрузки на улично-дорожную сеть города Перми приводит к снижению безопасности и скорости движения транспорта, увеличивая затраты на перемещение. Рост количества легковых автомобилей ведет к транспортным заторам и пробкам, затрудняя, в том числе, движение общественного транспорта. Снижение эксплуатационных скоростей движения общественного транспорта (таблица 3) требует принятия мер по предоставлению приоритета маршрутным транспортным средствам.

Таблица 3

Средняя эксплуатационная скорость общественного транспорта в центральной части города и количество легковых автомобилей на 1000 чел.

Значительное  дублирование между маршрутами как  внутри видов транспорта, так и между ними, ведет к неэффективному использованию дорожной сети и концентрации большого количества транспортных средств на одних направлениях. Следование нескольких маршрутов по одним и тем же участкам улично-дорожной сети ведет к «гонкам» на линии и снижению безопасности перевозок.

Необходима оценка уровня загрузки транспортной инфраструктуры для приведения пропускной способности остановочных пунктов и площадок для межрейсового отстоя общественного транспорта в соответствие с количеством обслуживающего их подвижного состава.

Перегрузка  остановочных пунктов приводит к  скоплению транспорта, посадке/высадке пассажиров вне остановочных площадок. Отсутствие на многих конечных пунктах разворотных площадок провоцирует создание аварийных ситуаций в связи разворотом транспортных средств на проезжей части. Кроме того, отстой автобусов вблизи жилых домов ведет к недовольству жителей из-за шума и загазованности воздуха выхлопными газами.

При нормативном  расстоянии подходов к остановочным пунктам 500 м в г.Перми присутствуют районы где данный показатель значительно  выше.

Все вышеизложенное требует разработки отдельных программ, направленных на повышение транспортной доступности, в том числе создания условий для использования общественного транспорта маломобильными категориями пассажиров.

2. Отсутствие прозрачных механизмов взаимодействия между перевозчиками и администрацией города.

Отсутствие  полноценной нормативно-правовой базы, регламентирующей взаимоотношения  между администрацией города и перевозчиками, приводит к отсутствию системного подхода  при принятии управленческих решений. Существующая система документов не проработана и не позволяет решать проблемы отрасли пассажирских перевозок города Перми.

Внедрение в 2009 году конкурсной системы распределения  маршрутов на основе платы перевозчиков в бюджет города за право заключения договора не принесло ожидаемых результатов в виду отсутствия тщательной проработки конкурсной документации и оспаривания перевозчиками правомерности взимания платы в судебном порядке. В результате выявленных недочетов конкурсные процедуры были приостановлены, но не было создано альтернативного механизма распределения маршрутов.

Отсутствует нормативно-правовой акт, устанавливающий правила формирования маршрутной сети и определения объемов работ. Открытие, изменение маршрутов проводится на усмотрение руководителя функционального органа администрации города, выступающего организатором пассажирских перевозок. Это приводит к недовольству не только перевозчиков, которые не могут задействовать избыток подвижного состава, но и жителей города, жалующихся на недостаток объема транспортных услуг, в том числе на отсутствие некоторых транспортных связей.

В итоге отсутствие долгосрочных, понятных и прозрачных правил входа и работы на рынке  городских пассажирских перевозок  ведет к незаинтересованности перевозчиков вкладывать средства в развитие данной отрасли. Нестабильность условий функционирования общественного транспорта снижает его привлекательность и ведет к падению пассажиропотока.

3. Ограничение вариативности предлагаемых транспортных услуг.

Существующая  система администрирования отрасли  городских пассажирских перевозок ведет к невозможности ее гибкого реагирования на изменение потребностей жителей в транспортном обслуживании. Существующая тарифная политика, ограниченная рамками льготных проездных документов и фиксированной стоимостью проезда, не позволяет привлекать новых пассажиров за счет создания наиболее выгодных с экономической точки зрения условий поездки.

Ограничения открытия, изменения маршрутов в связи  с отсутствием нормативных документов и привязкой каждого маршрута к бюджетным субсидиям не позволяет адаптировать маршрутную сеть к изменениям направлений поездок жителей города.

4. Отсутствие мотивации перевозчиков к повышению качества предлагаемых услуг.

Невысокое качество транспортных услуг, в частности подвижного состава, связаны с низким тарифом и с отсутствием требований к уровню качества при входе перевозчика на рынок, так и с отсутствием стабильности и возможности заключения долгосрочных договоров. Низкая зависимость доходов перевозчиков от показателей качества в процессе предоставления транспортных услуг также приводит к снижению заинтересованности в повышении уровня обслуживания пассажиров.

5. Низкая эффективность городского электрического транспорта.

Городской электрический  транспорт, представленный трамвайными  и троллейбусными маршрутами, обладает достаточным потенциалом для того, чтобы являться основой маршрутной сети города Перми. Однако востребованность данного вида транспорта является невысокой в сравнении с автобусными маршрутами в виду следующих причин:

- высокая степень износа подвижного состава и путевого хозяйства;

- низкая скорость движения, простои в результате ДТП;

- высокая степень  дублирования автобусными маршрутами;

- несоответствие линий ГЭТ потребностям жителей в транспортных корреспонденциях;

- неэффективность существующей организационно-правовой формы и структуры МУП «Пермгорэлектротранс».

В свою очередь, такие преимущества электрического транспорта, как экологичность, меньший уровень шума, большая провозная способность, независимость от плотности автомобильного движения (при наличии выделенных полос) обуславливают необходимость поддержки и развития данного вида транспорта.

6. Наличие нелегальных маршрутов и отсутствие нормативно-правовой базы для борьбы с ними.

В результате проведения конкурсов появился избыток подвижного состава, не задействованный на маршрутах регулярных перевозок. Отсутствие возможности его эксплуатации за счет открытия новых маршрутов, либо увеличения объемов работ на существующих маршрутах, привело к появлению нелегальных маршрутов, работающих без договора с администрацией города, что оказало негативное влияние на состояние отрасли пассажирских перевозок. Решение данной проблемы затруднено отсутствием соответствующего законодательства, позволяющего привлечь к административной ответственности нелегальных перевозчиков.

Все вышеперечисленные  недостатки городского пассажирского  транспорта ведут к снижению его  привлекательности, и как следствие, к падению пассажиропотока (таблица 4).

Тем не менее, несмотря на существующие проблемы, техническая  база и маршрутная сеть городского пассажирского транспорта общего пользования обеспечивают транспортное облуживание жителей города Перми и могут являться основой для дальнейшего развития рынка городских пассажирских перевозок, направленного на повышение качества и безопасности транспортных услуг.

Таблица 4

Суточный пассажиропоток*

*Значения пассажиропотока  указаны по данным обследования  в будние дни

IV. Цели и задачи разработки Концепции

Цель:

Повышение привлекательности городского пассажирского транспорта общего пользования относительно индивидуального в условиях бюджетных и инфраструктурных ограничений.

Задачи:

1. Повышение спроса на услуги городского пассажирского транспорта общего пользования;

2. Установление единых правил входа и работы на рынке городских пассажирских перевозок;

3. Обеспечение контроля за соблюдением требований к осуществлению пассажирских перевозок;

4. Сокращение  времени поездки на городском  пассажирском транспорте;

5. Повышение  транспортной доступности.

Показатели:

Целевой показатель: соотношение количества поездок  на общественном и индивидуальном транспорте.

Расчетные показатели:

1. Количество поездок на общественном транспорте на 1 жителя города в месяц.

2. Среднесуточный  пассажиропоток на общественном транспорте.

3. Средняя эксплуатационная скорость движения общественного транспорта.

Приоритеты:

Поскольку городской  пассажирский транспорт общего пользования  действует в условиях бюджетных и инфраструктурных ограничений, решение вопросов транспортного обслуживания требует определенной последовательности и приоритетности.

1. Приоритет общественных интересов перед частными (организация транспортного обслуживания там, где это действительно необходимо, т.е. первоочередное решение вопросов связанности территории города в целом перед вопросами развития отдельных направлений);

2. Приоритет общественного транспорта перед индивидуальным (общественный транспорт позволяет решать вопросы транспортного обслуживания более эффективно в сравнении с индивидуальным за счет большей провозной способности, что требует меньшей площади улично-дорожной сети и, соответственно, меньше затрат на развитие транспортной инфраструктуры).

3. Приоритет общественного транспорта большей вместимости перед меньшей, в том числе приоритет трамвая перед другими видами транспорта в виду его большей провозной способности и экологической безопасности.

V. Распределение ролей в управлении отраслью пассажирских перевозок

Пермская  городская Дума

В задачи Пермской городской Думы входит определение стратегических направлений развития городского пассажирского транспорта общего пользования и транспортного комплекса в целом, в том числе:

- установление  основных принципов транспортного  обслуживания жителей города  Перми;

- установление минимальных требований к качеству пассажирских перевозок;

- решение вопросов тарифной политики и расходных обязательств по субсидированию маршрутов городского пассажирского транспорта общего пользования.

Администрация города Перми

Функционалом  администрации города Перми является установление правил и механизмов регулирования работы отрасли путем формирования системы нормативных документов, регламентирующих все необходимые аспекты перевозки пассажиров, и контроль за их соблюдением.

Департамент дорог и транспорта администрации города Перми

Функциональный орган администрации города Перми, выступающий в роли организатора транспортного обслуживания, является координирующим центром между администрацией, перевозчиками и жителями города Перми. На основании нормативно-правовой базы ДДиТ должен решать вопросы формирования маршрутной сети, распределения маршрутов, заключения договоров с перевозчиками, расчета объема субсидий и развития транспортной инфраструктуры.

Перевозчики

Транспортные  компании и индивидуальные предприниматели непосредственно предоставляют услуги по перевозке пассажиров. Их основной задачей является обеспечение надлежащего уровня качества транспортных услуг, включающее эксплуатацию транспортных средств, разработку расписания движения и выбор типа подвижного состава в рамках установленных ограничений (начало, окончание, интервал движения, минимальная вместимость), а также направление предложений по оптимизации работы отрасли.

МБУ «Городское управление транспортом»

МБУ «Гортранс» должно осуществлять функции контроля за соблюдением перевозчиками условий, предусмотренных договором, и проводить оценку качества их работы. Функции диспетчеризации на линии необходимо передать в рынок как не относящиеся напрямую к контролю за качеством предоставления транспортных услуг.

Таким образом, перевозчики являются исполнителями в процессе транспортного обслуживания, в то время как администрация выступает организатором и гарантом предоставления транспортных услуг.

VI. Основные принципы организации пассажирских перевозок

1. Формирование маршрутной сети.

Маршрутная  сеть является основным элементом городского пассажирского транспорта общего пользования, на котором сходятся интересы всех участников рынка городских пассажирских перевозок.

Администрация, как владелец городской инфраструктуры, преследует цель наиболее эффективно использовать улично-дорожную сеть и транспортную инфраструктуру, а также обеспечить безопасность перевозок пассажиров.

С точки зрения пассажиров маршрутная сеть должна соответствовать  их потребностям в транспортных корреспонденциях и минимизировать временные затраты на передвижение.

Перевозчики заинтересованы в стабильности работы транспортной отрасли и рентабельности оказываемых транспортных услуг.

В виду вышеизложенного  предлагается принцип разделения существующей маршрутной сети на субсидируемую и коммерческую сети.

Субсидируемая маршрутная сеть обеспечивает выполнение возложенной на  орган местного самоуправления обязанности по организации  транспортного обслуживания населения всеми видами общественного транспорта на территории города Перми.

Указанная сеть включает в себя автобусные маршруты (кроме маршрутных такси) и маршруты городского электрического транспорта, характеризуемые:

- социальной значимостью для жителей города;

- обеспечением транспортной связи отдаленных и окраинных районов с центром города (не более чем с одной пересадкой):

- обеспечением  транспортной связи между отдаленными  и окраинными районами (не более чем с двумя пересадками);

- наличием льготных проездных документов;

- низкой стоимостью  услуги;

- гарантированным уровнем качества (допустимая наполняемость салона, интервальность движения, экологичность и т.п.).

Субсидируемая маршрутная сеть является гарантом минимального качества транспортного обслуживания жителей города и субсидируется из бюджета города. При отсутствии коммерческих маршрутов в рамках субсидируемой сети сохраняются транспортные связи между всеми районами города, а также нормативный уровень комфорта для всех пользующихся пассажиров.

Размер субсидий на убыточных маршрутах сети должен определяться как разница между действующим тарифом и расчетным тарифом по каждому маршруту. Необходимо установить четкую связь между уровнем тарифа для населения и требуемым объемом бюджетного финансирования.

Коммерческая  маршрутная сеть обеспечивает населению города более высокий уровень комфорта передвижения по территории города Перми. Коммерческая сеть не субсидируется из бюджета в виду того, что обязательства органа местного самоуправления перед населением города обеспечиваются субсидируемой сетью. Регулирование деятельности коммерческой сети сводится к созданию системы открытия\закрытия коммерческих маршрутов и контролю безопасности перевозок на них.