Концепция реформирования межбюджетных отношений

     Введение 

     Реформирование  межбюджетных отношений является одной  из основных составляющих проводимой в последнее десятилетие в  России бюджетной реформы.

     В России сложился неблагоприятный по сравнению со многими другими  странами с переходной экономикой предпринимательский  и инвестиционный климат, характеризующийся  чрезмерно высокими издержками входа  на рынки, сборами, налогами и различными поборами.

     Таким образом, актуальность рассмотренных  в данной работе вопросов объясняется  важностью анализа пройденных и  предстоящих этапов реформы межбюджетных отношений для повышения эффективности  бюджетной реформы.

     Актуальность  определила цель работы: рассмотреть  сущность и основные направления  реформирования межбюджетных отношений  в Российской Федерации.

     При написании работы решению подлежали  следующие задачи:

     1. Охарактеризовать экономическое  содержание и назначение межбюджетных  отношений.

     2.Расмотреть  этапы реформирования межбюджетных  отношений .

     Вопросы реформирования межбюджетных отношений  в силу своей актуальности в настоящее  время широко освещаются различными источниками, предпочтение из которых  при написании работы отдавалось периодической печати, а также  нормативно-правовым актам.

     1. Система межбюджетных  отношений

     1.1 Теоретические основы межбюджетных отношений 

     Межбюджетные  отношения — это отношения  между органами государственной  власти РФ, органами государственной  власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по осуществлению бюджетного процесса. Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем  административно-территориальное деление, но основываться они могут на разных принципах. Принято различать унитарные  и федеративные бюджетные системы. Унитарным бюджетным системам соответствует  высокий уровень централизации  бюджетных средств, отсутствие или  незначительный объем бюджетных  прав нижестоящих органов власти. Федеративные бюджетные системы  строятся на противоположных основах. Им присуща высокая степень самостоятельности  территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов. Принципы, на основе которых функционируют  федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федерализма.

     Основная  задача бюджетного федерализма —  в конкретных экономических и  политических условиях выбрать наиболее эффективную модель бюджетных отношений. Для этого прежде всего необходимо четко распределить расходные функции  между уровнями власти, закрепить  соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи слабым регионам. Критерием  эффективности каждой конкретной модели в конечном счете могут выступать  только качество и объем бюджетных  услуг, предоставляемых населению. Каждая страна решает задачу выбора модели бюджетных отношений по-своему. Эффективность  системы межбюджетных отношений  определяется не степенью централизации/децентрализации  бюджетной системы, не наличием или отсутствием регулирующих налогов, не долями доходов/расходов федерального правительства, не объемом и способами передачи финансовой помощи, а четко установленной и сбалансированной системой всех этих факторов, строго соответствующей особенностям данного федеративного государства.

     Бюджетный кодекс РФ регламентирует следующие  принципы межбюджетных отношений:

     распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной  системы РФ;

     разграничение (закрепление) на постоянной основе и  распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням  бюджетной системы РФ;

     равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных  образований выравнивание уровней  минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;

     равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенство  местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

     Особо следует остановиться на принципе равенства, который предполагает установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных налогов  и сборов в бюджеты субъектов  РФ и единого порядка уплаты федеральных  налогов и сборов. Например, Федеральным  законом от 27 декабря 2000 г. № 150-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год» установлено, что в бюджеты субъектов РФ в 2009 г. зачисляются поступления  от следующих федеральных налогов:

     налога  на доходы с физических лиц —  в размере 99% доходов;

     акцизов на этиловый спирт  из пищевого сырья,спирт питьевой, водку и ликероводочные изделия, спиртосодержащие растворы, производимые на территории Российской Федерации, — в размере 50% доходов;

     акцизов на остальные товары, производимые на территории Российской Федерации, за исключением акцизов на нефть  и стабильный газовый конденсат, природный газ, легковые автомобили, мотоциклы, бензин автомобильный, дизельное  топливо, масло для дизельных  и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, этиловый спирт-сырец из всех видов  сырья (за исключением пищевого), спирт  этиловый из всех видов сырья (за исключением  пищевого и спирта-сырца из всех видов сырья, за исключением пищевого), — в размере 100% доходов. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     1.2 Финансовая помощь федерального бюджета 

     Единые  нормативы отчислений не решают проблемы выравнивания бюджетной обеспеченности, так как бюджеты субъектов  РФ различаются и по финансовому  потенциалу, поэтому весьма важным является установление принципов оказания финансовой помощи. Б К РФ регламентирует, что нормативы минимальной бюджетной  обеспеченности, являющиеся основой  для расчета финансовой помощи субъектам  РФ из федерального бюджета, определяются на основе единой методики с учетом социально-экономических, географических, климатических и иных особенностей субъектов РФ и согласовываются  с субъектами РФ до принятия Закона о бюджете на очередной финансовый год.

     Оказание  финансовой помощи может осуществляться в следующих формах:

• дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности;
• субвенции и субсидии на финансирование отдельных целевых расходов;
• бюджетные кредиты;
• бюджетные ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов.

     В случае получения финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъект РФ не имеет права:

     ставить государственных служащих, финансируемых  за счет средств бюджета субъекта РФ, в лучшие условия (по оплате труда, командировочным и прочим расходам) по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);

     предоставлять бюджетные кредиты юридическим  лицам в размере, превышающем 3% расходов бюджета субъекта РФ;

     предоставлять государственные гарантии субъекта РФ в размере, превышающем 5% расходов бюджета субъекта РФ. Подобные ограничения  распространяются и на муниципальные  образования — получателей финансовой помощи из бюджета субъекта РФ на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности. Рассмотрим, как распределяется по объемам и видам финансовая помощь, предоставляемая из федерального бюджета (без ссуд и кредитов Примерно половина расходов федерального бюджета в  части финансовой помощи бюджетам других уровней направляется регионам через  фонд финансовой поддержки субъектам  РФ. Обращает на себя внимание фонд компенсаций (35,13% - в 2008 г. и 17,89% - в бюджете 2009 г.). В 2009 г. за счет средств этого фонда  финансировались субвенции на реализацию федеральных законов «О ветеранах», «О социальной защите инвалидов», «О государственных  пособиях гражданам, имеющим детей». На 2010 г. запланировано увеличение государственной  поддержки дорожного хозяйства (7,96% - в 2009 г. и 10,87% - в 2010 г.). Дотации и  субвенции занимают относительно небольшой  удельный вес (6,02% — в 2009 г. и 15,34% —  в 2010 г.) и предназначены для оказания финансовой помощи закрытым административно-территориальным  образованиям, на содержание инфраструктуры г. Байконур (Казахстан), городу-курорту  Сочи, Республике Дагестан, на восстановление экономики Чечни, реализацию ряда программ. Фонд финансовой поддержки субъектов  РФ формируется в составе федерального бюджета, начиная с 1994 г. Методика формирования фонда практически ежегодно пересматривается, что связано с поисками новых  эффективных механизмов регулирования  межбюджетных отношений.

       В 1998 г. было принято Постановление  Правительства РФ, в котором утверждалась  Концепция реформирования межбюджетных  отношений в Российской Федерации  в 2007—2010 гг. Этот документ направлен  на решение следующих задач:

• повышение эффективности функционирования региональных бюджетных систем, оздоровление региональных финансов;
• сокращение объема дотаций и количества дотационных территорий;
• минимизацию встречных финансовых потоков;
• обусловленность выделения средств и повышение контроля и ответственности за их использование регионами;
• обеспечение дополнительной финансовой поддержки высокодотационным территориям;
• создание механизмов избирательной инвестиционной поддержки территорий;
• использование режимов совместного финансирования за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ для реализации отдельных программ и проектов;
• повышение заинтересованности органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в увеличении производственного и налогового потенциала территории, рационализации расходов и обеспечении сбалансированности бюджетов.

     Финансовая  помощь из федерального бюджета бюджету  субъекта РФ, предоставляемая для  выравнивания уровня минимальной бюджетной  обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях  финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты. При этом минимальные государственные социальные стандарты — это государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации.

     Субвенции и субсидии бюджетам субъектов РФ предоставляются на финансирование: расходов по федеральным целевым  программам; капитальных расходов; расходов, передаваемых из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; иных целевых расходов.

     Целевые бюджетные ссуды бюджетам субъектов  РФ на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений  доходов, могут быть выданы по решению  федеральных исполнительных органов  власти. Но при этом цели предоставления, условия оплаты и возврата целевых  бюджетных ссуд субъектам РФ определяются федеральным законом о федеральном  бюджете на очередной финансовый год. Ссуда предоставляется на полгода (раньше срок использования ссуды  ограничивался годом). 
 
 
 
 
 
 
 

     2.Концепции реформирования межбюджетных отношений

     2.1Концепция  повышения эффективности  межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ.(2006-2008г.) 

     В 2008 году завершилось действие Концепции  повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами на 2006-2008 гг., утвержденной Постановлением Правительства  от 3 апреля 2006 года N467-р. Основными направлениями  повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами на этот период были укрепление финансовой самостоятельности  субъектов РФ, создание стимулов для  увеличения поступлений доходов  в региональные и местные бюджеты  и другие. Эти задачи на сегодняшний  момент выполнены.

     В 1999 году впервые была принята Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, и в соответствии с теми идеями, которые были в нее заложены, в последующих программных документах шло совершенствование и Бюджетного кодекса Российской Федерации, и всех остальных нормативных документов, которые определяют систему межбюджетных отношений в Российской Федерации. На сегодняшний день система межбюджетных отношений в Российской Федерации выстроена чётким образом. Сформированы ее основные принципы и механизмы, определена роль всех участников этих отношений, закреплены соответствующими нормативными документами полномочия органов власти. Есть все, что связано с финансовым обеспечением разграниченных полномочий - Бюджетным кодексом на долгосрочной основе закреплены и доходные источники, и принципы формирования финансовой поддержки. Все то, что было намечено в этих программных документах, реализуется в конкретных показателях исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации за последние годы. В этом отношении можно сказать следующее: благодаря той системе заинтересованности органов власти субъектов Российской Федерации в формировании собственной налоговой базы, которая была создана, доходы бюджетов субъектов за последние 5 лет ежегодно прирастают на 25%. Этот показатель существенно выше показателя инфляции, что дает возможность органам власти исполнять свои полномочия в достаточном объеме. За 2007 год объем доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составил 4,8 трлн. рублей. По оценке 2008 года доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации составили около 6 трлн. рублей. Этот прирост в более чем триллион рублей подтверждает, что данная тенденция сохранится.

     В программных документах по совершенствованию  системы межбюджетных отношений  заложены основные принципы к формированию и предоставлению финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации  и муниципальных образований. Определены основные каналы предоставления межбюджетных трансфертов. Первый - безусловная финансовая помощь - то, что предоставляет Российская Федерация без каких-либо условий - это дотации на выравнивание бюджетной  обеспеченности субъектов Российской Федерации и еще достаточно небольшой  круг прочих дотаций. На состояние 2008 года доля дотаций в объеме финансовой помощи составляет около 30%, это329 млрд. рублей. Весь объем межбюджетных трансфертов  из федерального бюджета - 1,1 трлн. рублей.

     Второй  канал безвозмездных перечислений - это средства, направляемые на финансовое обеспечение делегированных полномочий субъектам Российской Федерации - все, что предоставляется через субвенции  из федерального бюджета. Объем субвенций 150 млрд. рублей в полном объеме закрывает потребности субъектов Российской Федерации в финансировании переданных Российской Федерации полномочий.

     И еще один канал, который является самым большим по объему и составляет в 2008 году 38% общего объема межбюджетных трансфертов (427 млрд. рублей), - это субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации  из федерального бюджета, эти средства предоставляются для софинансирования расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации  по приоритетным направлениям политики, которую осуществляет Российская Федерация  в развитии определенных отраслей. Когда Федерация хочет стимулировать  какое-то направление развития в  оказании бюджетных услуг, в реализации какого-либо направления социальной политики, предоставляются субсидии на определенных условиях бюджетам субъектов  Российской Федерации. Действующее  соотношение дотаций, субвенций  и субсидий примерно в этих же пропорциях будет сохраняться на ближайшее  время.

     Еще одним показателем того, что принимаемые  федеральным центром меры по совершенствованию  межбюджетных отношений достигают  своего результата, является уверенное  исполнение субъектами Российской Федерации  своих обязательств в полном объеме. Здесь говорится о кредиторской задолженности бюджетов субъектов  Российской Федерации. В 2002 году ее размер составлял по отношению к доходам  бюджетов субъектов Российской Федерации 8%, 128 млрд. рублей. В 2008 году это уже 42 млрд. рублей, что меньше 1% по отношению  к доходам. Конечно же, это совершенно иное качество исполнения бюджетных  обязательств. Если говорить про количество субъектов Российской Федерации, имеющих  незначительный объем этой задолженности  и несвоевременно выполняющих свои расходные обязательства, их в 2002 году было всего 2 региона. В 2007 году кредиторская задолженность менее 1% была уже в 52 субъектах Российской Федерации, то есть мы видим, что устойчивое исполнение бюджетов регионов, прежде всего, направлено на выполнение обязательств органов власти перед гражданами и перед юридическими лицами. В 2002 году 20 субъектов Российской Федерации имели кредиторскую задолженность в размере от 1% до 5% объема доходов бюджета, в 2007 году уже 24 субъекта. В размере от 5% до 10% объема доходов задолженность была у 28 субъектов, сегодня она - у 9. Выше 10% задолженности сегодня нет, хотя в 2002 году она была у 28 субъектов. Я так подробно об этом говорю, потому что несколько лет тому назад задолженность бюджетов субъектов Российской Федерации и вообще неисполнение обязательств было серьезным "бичом" в деятельности всех органов власти, сегодня все это практически ушло в прошлое. Субъекты стали вести более разумную политику заимствований. Пиковый объем долга приходился на 2003 год, когда он составлял 20% от 1 триллиона 409 миллиардов рублей общего объема доходов бюджетов субъектов Российской Федерации. Сегодня это уже 15% от 4 трлн. 700 млрд. рублей (527 млрд. рублей). Считаем, что по итогам 2008 года этот показатель составил приблизительно 11% и, по всей видимости, дальнейшего увеличения объема долга происходить не будет. То есть, субъекты Российской Федерации имеют возможность осуществлять финансирование своих обязательств, опираясь на постоянные источники доходов, не привлекая излишние заимствования. Таковы основные результаты реализации концепции, и мы видим, что по всем показателям результаты - положительные.

     Наиболее  значимыми преобразованиями бюджетной  системы Российской федерации на период 2006-2008 года являются, не прямые преобразования бюджетной сферы, а  базовые позиции, которые связаны  с последующими преобразованиями в  бюджетной сфере. В первую очередь, это проведенная работа до 2005 года, связанная с разграничением полномочий органов власти различных уровней. Прежде всего, принятые федеральные  законы "Об общих принципах организации  законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Это два базовых закона, в которых четко описаны полномочия субъектов Российской Федерации и муниципалитетов. И самое главное, затем в Бюджетном кодексе Российской Федерации установлены на постоянной основе доходные источники под расходные полномочия, закрепленные за субъектами Российской Федерации.

     Сегодня идет совершенствование этой работы, уточняются передаваемые полномочия. Но хотя само число полномочий, осуществляемых органами власти, растет, нельзя сказать, что они носят какой-то новый  характер для субъектов Российской Федерации. На самом деле такие полномочия исторически осуществлялись и субъектами, и муниципалитетами. Просто на этапе  формирования данных федеральных законов  была признана нецелесообразной какая-либо излишняя детализация. В последующие  годы жизнь показала, что все-таки детализация необходима, потому что  есть надзорные органы, задаются вопросы - вправе ли субъекты Российской Федерации  или муниципалитеты, или не вправе осуществлять тот или иной вид  поддержки, поэтому сейчас пошли  по пути детализации полномочий. Хотя принципиально они не содержат в  себе каких-то новых качественных видов  деятельности, которые потребовали  бы существенных затрат со стороны  органов власти. Поэтому, основное - это, конечно, разграничение полномочий и закрепление на постоянной основе доходных источников, определение принципов  и форм предоставления межбюджетных трансфертов 
 
 

     3.2 Концепции повышения  эффективности межбюджетных  отношений в 2009-2011 годах 

     Целью Концепции является повышение эффективности  управления государственными и муниципальными финансами на всех уровнях бюджетной  системы, направленное на наиболее полное удовлетворение спроса граждан на бюджетные  услуги с учетом объективных различий в потребностях населения и особенностей социально-экономического развития территорий.

     Работа  по совершенствованию межбюджетных отношений явилась предпосылкой для создания законодательной базы разграничения полномочий между  федеральными органами власти, органами государственной власти субъектов  Федерации и органами местного самоуправления.

     В соответствии с Федеральным законом  от 6 октября 1999 г. № 184-Ф3, более 70 вопросов отнесены к полномочиям органов  государственной власти субъектов  Федерации по предметам совместного  ведения, осуществляемым этими органами самостоятельно за счет средств бюджетов субъектов РФ (за исключением субвенций). Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации», за муниципальными образованиями закреплено более 30 вопросов местного значения.

     Расходные обязательства субъектов РФ и  муниципальных образований обеспечены доходными источниками, закрепленными  за соответствующими бюджетами на постоянной основе. Это предопределяет устойчивость доходной базы бюджетов субъектов РФ и обеспечивает ее стабильный рост. Среднегодовые темпы роста доходов  консолидированных бюджетов в период 2001-2008 гг. составляют около 25%, что практически вдвое выше показателей инфляции.

     Доходы  в расчете на душу населения увеличились  в 2001-2007 гг. с 9 тыс. руб. до 33,9 тыс. руб. Общее  увеличение доходов консолидированных  бюджетов субъектов РФ складывается благодаря положительной динамике доходов, как среди регионов-доноров, так и среди дотационных регионов.

     Полномочия  РФ, передаваемые для осуществления  органам государственной власти субъектов РФ, в полном объеме обеспечиваются финансовыми ресурсами, о чем  свидетельствует наличие остатков неиспользованных субвенций на счетах бюджетов субъектов Федерации - более 23 млрд. руб. на начало 2008 г., или около 17% объема субвенций, зачисленных в  доходы бюджетов субъектов РФ.

     Бюджетные обязательства субъектов Федерации  и муниципальных образований  исполняются практически в полном объеме - доля кредиторской задолженности  в расходах по стране не превышает 0,88% [16, с. 10].

     Повышается  уровень бюджетной дисциплины, существенно  снизилось число нарушений органами государственной власти субъектов  РФ требований Бюджетного кодекса.

     Более 95% объема межбюджетные трансферты распределяются на основе единых методик исходя из объективных показателей, адекватно  отражающих факторы, определяющие потребность  в финансировании.

     Переход к среднесрочному бюджетному планированию на федеральном уровне обусловил  планирование межбюджетных трансфертов  на среднесрочную перспективу. Большинство  межбюджетных трансфертов субъектам  РФ распределено между ними на три  года, что создает благоприятные  условия для повышения качества финансового планирования в регионах. Возможность прогнозировать объемы финансовой помощи из федерального бюджета служит дополнительной предпосылкой к введению среднесрочного бюджетного планирования и создает стимулы к увеличению налоговых и неналоговых доходов на региональном и местном уровнях.

     Изменение порядка определения объема средств  Фонда финансовой поддержки регионов, в соответствии с которым объем  дотаций на выравнивание бюджетной  обеспеченности субъектов Федерации  определяется исходя из необходимости  достижения минимального уровня расчетной  бюджетной обеспеченности субъектов  РФ, позволило обеспечить минимальный  гарантированный уровень бюджетной  обеспеченности субъектов Федерации.

     Принят  ряд мер, направленных на стимулирование регионов к повышению качества управления региональными финансами. Бюджетным  кодексом РФ закреплены различные условия  осуществления бюджетного процесса субъектами Федерации в зависимости  от степени их дотационности.

     Системной стала методологическая помощь регионам и муниципальным образованиям по усовершенствованию управления бюджетным  процессом: разработаны проекты  типовых нормативных правовых актов  субъектов РФ и муниципальных  образований по бюджетному процессу для реализации реформы местного самоуправления, а также методические рекомендации.

     В 2007 г. осуществлен первый опыт по оценке эффективности управления региональными  финансами с поощрением субъектов  Федерации.

     Основными задачами по совершенствованию управления региональными и муниципальными финансами на ближайшие четыре года являются:

     -продолжение  работы по приведению расходных  обязательств Российской Федерации  и субъектов РФ в соответствие  с разграничением полномочий;

     -формирование  новых стимулов к увеличению  доходной базы бюджетов субъектов  РФ и муниципальных образований;

     -совершенствование  механизмов предоставления межбюджетных  трансфертов бюджетам субъектов  Федерации и муниципальных образований;