МИНИСТЕРСТВО
ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ
АСТРАХАНСКИЙ
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
Реферат
на тему:
«Концессионные
соглашения»
Выполнила студентка
Группы
ЮР(ДО)-31
Рамазанова
А.
Астрахань 2013г.
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
1. История концессионных соглашений
2. Правовая основа концессионной
деятельности
3.Определение и составляющие
концессии
4. Правовой механизм концессии
5. Концессионные соглашения - правовые
основы.
6. ПРЕИМУЩЕСТВА И ПРОБЛЕМЫ КОНЦЕССИИ
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
ИНФОРМАЦИИ
ВВЕДЕНИЕ
Проблемы развития партнёрства
государственного и частного
сектора, их надлежащего правового
оформления и эффективной реализации
в связи с формированием рыночных
отношений становятся всё более
актуальными.
В России практически все институты, предполагающие
взаимодействие государства и частного
сектора (лицензионная система, приватизация,
соглашения о разделе продукции, инвестиционные
договоры), однозначно показали свою недостаточную
эффективность. Кроме того, не способствовали
выходу России на более высокий уровень
экономического развития. Соответственно
целесообразно ставить вопрос о поиске
новых форм организации партнёрства публичного
собственника и иных участников имущественного
оборота. Концессионные правоотношения
известны во всём мире как альтернативный
способ, применяемый государством для
развития тех или иных отраслей хозяйственной
деятельности. Альтернативность данного
способа обусловлена тем, что государство
заинтересовано в привлечении инвестиций
в ту или иную сферу и в конечном итоге
в ее развитии. Однако, с одной стороны,
само государство не обладает достаточными
для этого финансовыми, организационными
и управленческими ресурсами, а с другой
стороны, не желает утрачивать контроль
над этими сферами хозяйственной деятельности.
Концессии имели широкое распространение
в России в период НЭПа, и практика их применения
была достаточно успешной, С целью выхода
из экономического кризиса вопрос о возобновлении
концессионного производства в нашей
стране стали поднимать с конца 80-х годов
20 века. Тем не менее, несмотря на интенсивную
законопроектную работу, доктринальные
исследования сущности концессионных
взаимоотношений, возможности их использования
в современных условиях, легальное закрепление,
правовую основу их реализации концессионные
отношения получили только в июле 2005 года
в результате принятия Федерального закона
от 21 июля 2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных
соглашениях».
1. История концессионных соглашений
История концессий исчисляется
столетиями. Юридическая и экономическая
практика концессионных форм партнерства
государства и частного сектора
складывалась еще в средние века.
В Великобритании впервые концессионное
законодательство появилось в XVII веке.
На Североамериканском континенте первые
концессии были выданы еще в 1691 г.
Во Франции первым концессионным объектом
стал Южный канал, построенный в ХVII в.
и соединивший побережье Атлантики со
Средиземным морем. Закон о концессиях
в сфере общественных услуг существует
со времен Наполеона.
В России десятки тысяч километров железных
дорог во второй половине ХIХ - начале ХХ
вв. были построены на концессионной основе.
В период НЭП концессии сыграли положительную
роль как инструмент стабилизации экономики
в восстановительный период, дали солидный
доход казне в виде долевых отчислений
от оборота концессионных предприятий,
уплаты концессионного вознаграждения,
налогов, арендной платы, пошлин, сборов
и т.п. Концессии способствовали модернизации
оборудования предприятий, увеличению
квалифицированной рабочей силы, а в социальном
плане - уменьшению безработицы. По количеству
концессий и по вложенному капиталу первое
место занимала обрабатывающая промышленность
(24 концессии), сельское хозяйство (7 концессий),
торговля (7 концессий). Концессии в этот
период получили развитие и в сфере городского
хозяйства России. В отдельных отраслях
концессионное производство давало очень
значительную долю продукции. Так, к концу
1927 г. концессионные предприятия производили
марганца 40 %, золота - 35, меди - 12, готового
платья - 22 %.
По источникам происхождения капитала
40 концессий были немецкими, 20 - британскими,
15 - американскими (США), 6 - норвежскими,
5 - польскими, 5 - японскими, 4 - австрийскими,
4 - шведскими, 4 - итальянскими, 3 - французскими,
3 - финляндскими, 3 - датскими, 2 - голландскими,
17 инвестировались из других стран. Эффективность
концессионной политики оказалась столь
велика, что был разработан специальный
план достижения с их помощью сбалансированного
развития различных секторов экономики
на основе передовых технологий. За последние
10-15 лет в мире реализованы тысячи больших
и малых, успешных и неудачных концессионных
проектов. Концессионное законодательство
существует сейчас более чем в 120 странах
мира с различным общественным и государственным
устройством.
В современной практике концессий имеется
две принципиально отличные друг от друга
как по методике, так и по глубине происходящих
изменений схемы институциональных преобразований
в сфере отношений государства и бизнеса.
Первая представляет собой структурную
адаптацию имеющейся институциональной
среды к изменившимся концепциям развития,
приоритетам и условиям хозяйственной
деятельности государства. Разработка
и эволюционное врастание новых принципов,
норм и правил в действующие институты
происходят либо в контексте декларированной
новой экономической политики государственного
регулирования (так было в Великобритании,
Новой Зеландии, Аргентине, других странах
Латинской Америки), либо через видоизменение
и дополнение существующей системы государственного
управления (США, Канада, Япония, страны
ЕС). По последнему пути идут также Республика
Корея, Тайвань и др., а также некоторые
из развивающихся стран с достаточным
для установления партнерских связей
"государство - бизнес" уровнем развития
рыночных отношений.
Вторая схема связана с формированием
соответствующих рыночной экономике и
новому месту государства в хозяйственной
жизни институтов по существу с "нуля".
Эта схема реализуется в бывших социалистических
странах, на постсоветском пространстве,
в некоторых развивающихся странах. Продолжительный
исторический опыт, развитая и сравнительно
легко адаптируемая институциональная
среда позволили странам-членам Организации
экономического сотрудничества и развития
(ОЭСР) достаточно безболезненно и эффективно
начать 10-15 лет назад отработку новых механизмов
партнерства в области концессионной
деятельности.
Наиболее глубокие институциональные
преобразования произошли в Великобритании.
В 1992 г. правительство Дж.Мейджора объявило
о новой концепции управления государственной
собственностью - "Инициатива частного
финансирования" (Private Finance Initiative - PFI).
Суть ее заключалась в том, чтобы передать
в рамках соглашений о партнерстве функции
финансирования строительства, а также
эксплуатации, реконструкции и управления
государственными объектами производственной
и социальной инфраструктуры частному
бизнесу. За 1992-2001 гг. правительство Великобритании
осуществило более 400 партнерских проектов
и, в первую очередь, концессий в рамках
PFI на общую сумму более 19 млрд. фунтов
стерлингов. Были подписаны государственные
контракты во многих секторах хозяйства,
включая общественный транспорт и транспортную
инфраструктуру, информационные технологии
и НИОКР, защиту окружающей среды, градостроительство,
правительственные здания и сооружения
и т. д.
Переход к масштабному применению партнерских
форм управления государственной собственностью
в Великобритании вызвал существенные
изменения в институциональной среде
как государственного аппарата, так и
бизнеса. Появившаяся новая отрасль экономики
под условным названием "государственные
гражданские контракты и концессии"
заставляет чиновников становиться бизнесменами,
опытными покупателями услуг частного
сектора, вырабатывать правила и нормы
поведения в условиях рыночного развития
подведомственных им учреждений.
После объявления "инициативы частного
финансирования" Государственным
казначейством страны была создана
группа из высококвалифицированных
государственных служащих и представителей
деловых кругов Сити для оказания
разносторонней помощи министерствам
и департаментам в коммерциализации
их хозяйства. Новый вид партнерства
привел к появлению новых консультационных
и иных компаний, а также контролирующих
организаций. По оценке ОЭСР, партнерские
формы отношений государства и частного
бизнеса в сфере управления государственной
собственностью позволяют Великобритании
экономить 15-20% государственных расходов.
Основываясь на успешном опыте реализации
проектов партнерств и концессий, британское
правительство в середине 2000 г. существенно
расширило масштабы реализации концессионных
и контрактных проектов с участием частного
бизнеса. В течение 2000-2003 гг. по этой программе
предполагается израсходовать 20 млрд.
фунтов стерлингов - почти 7 млрд. в год,
что более чем в 3 раза превышает ежегодные
расходы предыдущих 10 лет реализации PFI.
Первая очередь проектов стоимостью 450
млн. фунтов стерлингов включает реконструкция
двух лондонских больниц, создание новой
системы трамвайного сообщения в Бристоле
и модернизацию лондонского железнодорожного
узла. Вместо приватизации - полноценное
сотрудничество - такова сейчас главная
политическая линия в сфере управления
государственной собственностью в Великобритании.
В других странах ОЭСР наблюдаются сходные
с британскими тенденции.
2. Правовая основа концессионной деятельности
Российский законопроект о концессиях
ждал своего часа более 10 лет. Его разработкой
занялись еще в начале 90-х годов.
Первый документ был принят Госдумой в
первом чтении в апреле 1996-го. После этого
работа остановилась из-за невнятной позиции
кабинета министров. Но изношенность инфраструктуры
и других объектов государственного имущества
заставила чиновников пересмотреть свои
взгляды. До недавних пор концессии внедрялись
на практике, что называется, явочным порядком,
без четкой правовой основы. В городах
возникали платные стоянки, дороги, мосты,
рынки. Публичное имущество передавалось
частному бизнесу, например, на правах
аренды с различным обременением. Самый
яркий пример «квазиконцессии» - аэропорт
«Домодедово», которым группа «Ист Лайн»
управляет с 1997 года по договору аренды
с условием модернизации. Громкий скандал,
когда государство предъявило группе
«Ист Лайн» (уже вложившей, кстати, в развитие
аэродромного хозяйства более $500 млн)
обвинения в заниженных арендных платежах,
не случился бы, если бы отношения частного
инвестора и собственника в конце 90-х были
оформлены на условиях концессии.
На базе договоров аренды до сих пор работают
и региональные «дочки» ОАО «Российские
коммунальные системы». В 2003 году эта компания
создавалась как грандиозный проект, готовый
взять под управление всю инфраструктуру
ЖКХ в стране и вывести этот сектор из
кризиса.Но отсутствие госгарантий, незащищенность
компании перед проблемой неплатежей
населения и тарифным регулированием
показали, что без концессий «длинные»
инвестиции в коммунальный сектор рискованны.
«РКС» пришлось умерить свой пыл и сконцентрировать
усилия на тех регионах, в которых удалось
найти общий язык с губернаторами.
Наконец государство сделало шаг навстречу
инвесторам. 21 июля 2005 года президент Владимир
Путин подписал закон «О концессионных
соглашениях». Согласно этому документу,
объектами для концессий могут стать автомобильные
дороги, метрополитен, городской общественный
транспорт, мосты, порты, аэродромы, трубопроводы,
объекты ЖКХ, культуры и спорта, а также
санатории. Природные богатства - недра,
водоемы и леса - передаваться в концессии
не могут. Это в принципе логично, поскольку
сырьевой сектор в России от недостатка
инвестиций страдает несравнимо меньше,
чем инфраструктура.
Итак, в отличие от многих стран
мира, в СНГ либо только еще готовятся
к переходу на концессионные формы
управления государственной собственностью
(Россия, Беларусь), либо сделали в
этом направлении лишь первые шаги
(Украина, Молдавия, Армения, Киргизия).
3.Определение и составляющие концессии
Концессия - передача по договору концессии
объектов государственной собственности
во временное владение и пользование
в целях улучшения и эффективной
эксплуатации, а также прав на создание
(строительство) новых объектов за счет
средств концессионера с предоставлением
последнему права владения, пользования
и распоряжения ими либо без такового
с обязательным финансированием
за счет средств концессионера и
передачей государству. Теоретически
концессии выглядят достаточно привлекательным
инструментом. Государство, выступая как
концедент, передает управление принадлежащей
ему собственностью частной компании
(концессионеру). Последняя, пользуясь
государственными гарантиями, инвестирует
в эту собственность, минимизируя свои
риски. А общество получает более качественные
товары и высокий уровень обслуживания
при минимальных издержках.
Концессионная деятельность в большинстве
стран мира осуществляется в настоящее
время в контексте теории партнерства
государства и частного сектора, являясь
одной из ее главных составляющих. Развитые
страны мира, имея более чем вековую практику
использования концессий в инфраструктурных
комплексах, добывающей промышленности,
лесопользовании, других отраслях, эволюционно
перешли к масштабному применению концессий
в 1990-е годы. В современном понимании хозяйственное
партнерство государства и частного сектора
(ПГЧС) (Public-Private Partnership, РРР) представляет
собой институциональный и организационный
альянс между общественной властью и частным
бизнесом в целях реализации национальных
и международных, масштабных, общественно-значимых
проектов в широком спектре сфер деятельности:
от развития стратегически важных отраслей
промышленности и НИОКР до обеспечения
общественных услуг. Кроме того, партнерства
также широко используются в качестве
инструмента городского и регионального
экономического и социального развития
и планирования на уровне муниципальных
образований. Каждый такой альянс является
временным, поскольку создается, как правило,
на определенный срок в целях осуществления
конкретного проекта и прекращает свое
существование после его реализации.
Из всего многообразия экономических
функций государства его главное предназначение
состоит в создании условий (политических,
экономических, правовых) субъектам экономической
деятельности для формирования институциональной
среды, составной частью которой являются
институты партнерства. Сложные формы
организации и ведения современного хозяйства
невозможны без прямого участия государства
в деятельности отдельных отраслей и сфер
экономики. В той институциональной форме,
в какой партнерства существуют сейчас,
они представляют собой относительно
новую ступень государственного регулирования
экономики и призваны играть существенную
роль в развитии современных рыночных
структур и отношений. Система сложившихся
к настоящему времени партнерских отношений
государства с частным сектором является
основополагающим элементом функционирования
смешанной экономики. Необходимость ее
создания вытекает из двух постулатов
либеральной концепции развития: (а) соответствия
между формированием институтов современной
частной собственности и процессом ускорения
экономического роста и (б) более высокой
производительности и эффективности экономики,
основанной на частной собственности,
в сравнении с хозяйством, базирующемся
на государственной собственности и прямом
государственном регулировании.
«Государство отказывается от неэффективных
форм ведения хозяйства, перекладывая
функции управления принадлежащей ему
собственностью на частный сектор, который,
в свою очередь, пользуясь государственными
гарантиями, привносит с собой в производство
организационный опыт, знания, ноу-хау,
осуществляет инвестиции, минимизирует
риски предпринимательской деятельности.
Экономический эффект для общества состоит
в том, что оно получает более качественные
товары и высокий уровень обслуживания
при минимальных издержках».
В современной практике ПГЧС имеется две
принципиально отличные друг от друга
как по методике, так и по глубине происходящих
изменений схемы институциональных преобразований
в сфере отношений государства и бизнеса.
Первая из них представляет собой структурную
адаптацию имеющейся институциональной
среды к изменившимся концепциям развития,
приоритетам и условиям хозяйственной
деятельности государства. Разработка
и эволюционное врастание новых принципов,
норм и правил в действующие институты
происходит либо в контексте декларированной
новой экономической политики государственного
регулирования (Великобритания, Новая
Зеландия, Аргентина, другие страны Латинской
Америки), либо в рамках приспособления,
видоизменения, дополнения существующей
системы государственного управления
(США, Канада, Япония, страны ЕС). Кроме
отмеченных, по такому пути идут новые
индустриальные страны (Республика Корея,
Тайвань и др.), а также некоторые из развивающихся
стран с определенным, но достаточным
для установления партнерских связей
«государство-бизнес» уровнем развития
рыночных отношений.
Вторая схема связана с формированием
институтов, соответствующих рыночной
экономике и новому месту государства
в хозяйственной жизни, по существу, с
'нуля'. Эта схема реализуется в бывших
социалистических странах, на постсоветском
пространстве, в некоторых развивающихся
странах. Концессия как главный элемент
партнерских отношений государства и
частного сектора в современной экономике
представляет собой систему хозяйственных
отношений, с помощью которой общественная
власть передает определенные права частной,
общественной или смешанной компании
на строительство, модернизацию, реконструкцию,
эксплуатацию и управление, обслуживание
и использование принадлежащим ей объектом
на некоторый срок времени (т.е. на возвратной
основе) и за плату. Такое определение
концессии соответствует принятому в
публичном праве западных стран понятию
контракта, когда общественная власть
или специальный орган власти (концедент)
уполномочивает и обязывает концессионера
(компанию-оператора) на договорной основе
осуществлять инвестиции, требуемые для
обеспечения функционирования объекта
инфраструктуры за его счет и на его собственный
риск. Концессионная компания получает
доход (вознаграждение) в форме платы,
которая вносится пользователями объекта
инфраструктуры или общественной властью.
При этом концессионеру передаются права
владения и пользования общественным
имуществом. Иногда в ограниченных пределах
и под контролем общественной власти концессионер
наделяется правом распоряжения концессионным
имуществом. Однако концессия является
специфическим контрактом, во многом и
принципиально отличающимся от традиционного
административного контракта. В соответствии
с нормами права развитых стран концессия
- это «глобальный контракт» (globality contract).
В гражданском и публичном праве развитых
стран четко различаются «контракт на
проведение работ» (work contract) и «концессия»
(concession). В Европейском
Союзе, например, концессия в области инфраструктуры
определяется как разновидность административного
контракта, в соответствии с которым общественная
власть предоставляет компании-концессионеру
определенные права на строительство,
модернизацию, реконструкцию, эксплуатацию,
управление в течение некоторого периода
времени.
Концессии являются наиболее развитой,
прогрессивной и комплексной формой партнерства
государства и частного сектора на современном
этапе. Во-первых, они, в отличие от контрактных
отношений, носят многоцелевой и долгосрочный
характер, что позволяет обеим сторонам
осуществлять стратегическое прогнозирование
и планирование своей деятельности. Во-вторых,
в концессиях частный сектор обладает
высокой, а часто и полной свободой в принятии
административно-хозяйственных и управленческих
решений.
В-третьих, у государства, тем не менее,
в рамках как концессионного договора,
так и в целом публично-правовых норм остается
достаточно рычагов воздействия на концессионера
в случае нарушения им условий концессии
или общего законодательства, а также
при возникновении необходимости защиты
интересов общества в концессиях. При
наличии общественной необходимости государство
имеет право в одностороннем порядке прерывать
концессию с выплатой концессионеру компенсации.
В-четвертых, в концессионных проектах
перераспределяются риски между всеми
его участниками (государством, концессионером,
инвесторами, финансовыми институтами,
страховыми компаниями и т.п.), благодаря
чему существенно повышается жизнеспособность
концессионного проекта.
4.Правовой механизм концессии
Исторически правовой статус концессий
эволюционировал в направлении
от административного акта к публично-правовому
и (или) гражданско-правовому договору.
В эпоху их становления (XVII-XVIII века) государство
выдавало частной компании - владельцу
концессии (концессионеру) особый конституирующий
документ - разрешение на владение и пользование
государственной собственностью. Это
были, по существу, односторонние властные
административные акты государства, не
содержащие регламентаций прав и обязанностей
сторон. Аналогом концессий той поры является
используемая и сейчас во всех странах
мира лицензионная система.
Термин «концессия», характеризующий
передачу государственной собственности
частным лицам, использовался в практике
европейских стран еще в средние века.
Так, в Англии государственные концессии
выдавались частным компаниям в XVII-XVIII
веках.
В Соединенных Штатах Америки первые упоминания
о концессиях относятся также к XVII веку,
когда губернаторы штатов выдали прибывающим
на поселение гражданам других стран первые
концессии на землю, реки, строительство
дорог. Одной из стран, где имеется разветвленное
и полное законодательство по концессиям,
является Франция. Еще во времена правления
Наполеона в статью 522 Гражданского Кодекса
Франции о собственности на землю была
внесена поправка, предусматривавшая,
что рудники, находящиеся на землях, принадлежащих
частным собственникам, могут эксплуатироваться
лишь на основании концессии, предоставленной
государством. Специальное французское
законодательство 1919 и 1938 годов определило,
что 'собственники земли не могут использовать
движущую силу воды, не получив специальную
концессию от государства'.
Система коммунальных концессий Франции
существует с середины XIX века. С тех пор
и по настоящее время на концессионной
системе построено все французское газоснабжение
и другие отрасли коммунального обслуживания.
Со временем в тех странах, где складывались
развитые правовые нормы по обеспечению
функционирования рыночной экономики,
эффективные и гибкие юридические средства
и институты защиты собственности и имущественных
прав (США, Канада, Австралия, страны ЕС,
другие страны) широкое применение получило
публично-правовое законодательство.
Под
действие этого законодательства подпадают
в настоящее время объекты:
а) государственной собственности,
б) природные ресурсы,
в) публичные службы,
г) монополия государства на отдельные
виды деятельности.
Эти четыре компонента, в соответствии
с законодательством развитых стран, составляют
особую, так называемую публично-правовую
собственность.
Она принадлежит обществу в целом и никому
в отдельности. Соглашения о концессиях
в этих странах заключаются государством
только на объекты публично-правовой собственности.
Эти соглашения обладают одновременно
чертами и публично-правового акта и гражданско-правового
договора.
Государство выступает в них
в двояком качестве:
- как представитель общества
и власти, временно уступающий
концессионеру свои исключительные
права на часть принадлежащей
обществу собственности и осуществляющий
надзор и контроль за его деятельностью,
- как субъект гражданского права,
что отражается в принципах
равенства сторон, нерушимости условий
договора в течение срока его
действия, ответственности по принятым
обязательствам и т.п
Гражданско-правовыми нормами обусловливается
также судебный порядок разрешения
споров и конфликтов между сторонами.
Публично-правовой статус концессий требует
в договорной форме строго определять
условия, на которых концессионер обслуживает
население, а также оговаривать обстоятельства,
которые могут вызвать изменение этих
условий. При этом контроль за этими положениями
договоров должен быть всесторонним и
тщательным, а используемые меры административного
воздействия достаточно многообразными:
от приостановления и отмены неправильных
действий до принудительного управления
концессионным предприятием и досрочного
выкупа его. С одной стороны, с точки зрения
обязательности соблюдения концессионного
договора как гражданско-правового документа,
концедент и концессионер равны перед
законом. Но с другой стороны, предметом
концессии является общественная собственность,
подписывает концессионный договор концедент
от имени общества, служит такой договор
достижению определенных общественных
целей. И в этом смысле концессионный договор
представляет собой публично-правовой
документ, в котором стороны не равны друг
другу в обязательности выполнения всех
его пунктов. Есть высшие интересы общества,
которые стоят над гражданско-правовыми
нормами концессионного договора.
И если реальное функционирование концессионного
предприятия в рамках заключенного концессионного
договора вступает в противоречие с общественными
интересами, концедент вправе изменить
в одностороннем порядке и без согласования
с концессионером положения концессионного
договора и потребовать от концессионера
их обязательного выполнения.В частности,
при наличии неотложной общественной
необходимости или других веских причин,
имеющих большое общественное значение,
концедент может прервать, приостановить
или прекратить действие концессионного
договора. При этом концессионер как субъект
гражданско-правовых отношений имеет
право обратиться в суд с просьбой отменить
любое решение концедента, в том числе
и принятое последним в одностороннем
порядке вне рамок и положений заключенного
договора. Но обжаловать он должен не сам
факт прекращения действия концессии,
поскольку это - следствие, а вызвавшую
его причину - наличие общественного интереса
(выгоды, пользы), что повлекло за собой
принятие концедентом соответствующего
решения по прекращению действия концессионного
договора или изменению его условий. Окончательную
точку в разрешении конфликтных ситуаций
между концедентом и концессионером в
контексте гражданско-правовых норм должен
поставить суд.
Таким образом, в публично-правовых
договорах концедент наделен правом
в одностороннем порядке при наличии общественной
необходимости изменять условия договора
и требовать от концессионера их выполнения,
прерывать действие договора концессии
с компенсацией концессионеру понесенных
им убытков и возврата вложенных им в концессионное
предприятие средств. Кроме того, концедент,
как субъект, олицетворяющий общественную
власть и предоставляющий государственное
имущество частному сектору в пользование,
имеет право регламентировать деятельность
концессионера в процессе действия договора
вне рамок его пунктов также и в некоторых
случаях, когда это вызвано не неотложной
общественной необходимостью, а технико-экономическими,
технологическими и иными причинами. Государство
может изменять нормативы и требования
технико-экономического характера по
регламентации функционирования предприятий,
находящихся в государственной собственности,
и в одностороннем порядке без согласования
с другой стороной распространять их действие
на концессионные предприятия этого типа
собственности. Оно может менять типовые
условия работы концессионного предприятия,
предъявлять концессионеру требования
публично-правового характера: издавать
административно-регламентные предписания,
в первую очередь - по результатам проводимых
проверок, служебные инструкции, ведомственные
распоряжения и т.п.
5. Концессионные соглашения
- правовые основы.
С момента принятия в 2005 г.
Федерального закона от 21.07.2005 г. N 115-ФЗ
"О концессионных соглашениях"
(далее - Закон N 115-ФЗ) в нашей стране
появился мощный инструмент для привлечения
частного капитала в российскую экономику.
Развитие системы управления
имущественным комплексом коммунальной
сферы с использованием концессионных
соглашений является одним из направлений
развития жилищно-коммунального хозяйства.
Переход от договоров аренды систем
коммунальной инфраструктуры к концессионным
соглашениям позволит, с одной
стороны, в максимальной степени
защитить вложения инвесторов, с другой
- сохранить в государственной
и муниципальной собственности
системы жизнеобеспечения.
Закон N 115-ФЗ был принят 21.07.2005 г., но поскольку
российский институт концессии постоянно
совершенствуется, в закон не единожды
вносились изменения.
Обратимся к Концепции федеральной целевой
программы "Комплексная программа модернизации
и реформирования жилищно-коммунального
хозяйства на 2010 - 2020 годы", утвержденной
распоряжением Правительства Российской
Федерации от 02.02.2010 г. N 102-р. В этом документе
приведены сведения о том, что доля государственного
(муниципального) имущества, переданного
в управление, аренду, концессию и на иных
правовых основаниях организациям коммунального
комплекса частной формы собственности,
в общем объеме государственного (муниципального)
имущества коммунального хозяйства по
итогам 2008 г. в целом по Российской Федерации
составила 12,8%.
Так что же представляет
собой концессия? Для ответа на этот
вопрос обратимся к Закону N 115-ФЗ
, а именно к пункту 1 статьи 3.
Концессионное соглашение представляет
собой договор, по которому одна сторона
(концессионер) обязуется за свой счет
создать и (или) реконструировать определенное
этим соглашением недвижимое имущество
- объект концессионного соглашения, право
собственности на которое принадлежит
или будет принадлежать другой стороне
(концеденту), осуществлять деятельность
с использованием (эксплуатацией) объекта
соглашения. Обязанностью концедента
по концессионному соглашению является
предоставление концессионеру на срок,
установленный соглашением, права владения
и пользования объектом концессионного
соглашения для осуществления указанной
деятельности.
Иными словами, концессионное
соглашение - это договор, в соответствии
с которым концессионер за свой счет
создает и (или) реконструирует, а
также использует в своей деятельности
определенное соглашением недвижимое
имущество, причем право собственности
на это имущество принадлежит или будет
принадлежать государству.
По сути, концессионное
соглашение является договором, в котором
содержатся элементы различных договоров.
К отношениям сторон по такому договору
применяются в соответствующих
частях правила гражданского законодательства
о договорах, элементы которых содержатся
в концессионном соглашении, если
иное не вытекает из Закона N 115-ФЗ или
из существа концессионного соглашения.
Сторонами концессионного соглашения,
как следует из определения, являются
концедент и концессионер. В качестве
концедента в соответствии с пунктом 1
статьи 5 Закона N 115-ФЗ могут выступать:
- Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти;
- субъект Российской Федерации, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта Российской Федерации;
- муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления.
В некоторых случаях от
имени концедента могут выступать не
только органы государственной власти
разных уровней, но и уполномоченные концедентом
организации. Концессионером может быть
индивидуальный предприниматель, российское
или иностранное юридическое лицо либо
действующие без образования юридического
лица по договору простого товарищества
(договору о совместной деятельности)
два и более указанных юридических лица.
Иными словами, концессия представляет
собой уступку государством на определенный
срок своих имущественных прав и прав
на отдельные виды хозяйственной деятельности
негосударственным иностранным или отечественным
компаниям на определенных условиях.
Перечень имущества, которое может стать
объектом концессионного соглашения,
содержит статья 4 Закона N 115-ФЗ, согласно
пункту 1 которой объектом концессионного
соглашения может являться недвижимое
имущество, входящее, в частности, в состав
следующего имущества:
- системы коммунальной инфраструктуры
и иные объекты коммунального хозяйства,
в т.ч. объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения,
водоотведения, очистки сточных вод, переработки
и утилизации (захоронения) бытовых отходов,
объекты, предназначенные для освещения
территорий городских и сельских поселений,
объекты, предназначенные для благоустройства
территорий, а также объекты социально-бытового
назначения.
6.ПРЕИМУЩЕСТВА И ПРОБЛЕМЫ КОНЦЕССИИ
В РОССИИ
Среди достоинств концессионной формы
управления инвестиционными объектами
можно отметить следующие:
-концессии снимают финансовую
нагрузку с государства, поскольку
концессионер принимает на себя
обязательство осуществлять все
затраты по финансированию, управлению
и текущему ремонту объектов,
переданных в концессию, покрывая
свои издержки, например, за счет
тарифов;
-концессии устанавливают достаточно
жесткие долгосрочные юридически
оформленные, то есть стабильные,
отношения между государством
и концессионером;
-концессионные договоры позволяют
привлекать частный, в том числе
иностранный, капитал без потери
стратегического контроля над
жизненно важными системами и
объектами.
Одной стороной концессионного соглашения
выступает государство - Российская
Федерация и (или) ее субъект, либо муниципальное
образование, эта сторона называется
концедентом. Другой стороной является
отечественный или иностранный инвестор.
Таким образом, интересы государства заключаются
в том, что:
во-первых, оно перекладывает расходы
по инвестированию и содержанию своего
имущества на частный сектор, теоретически,
для повышения его эффективности; во-вторых,
государство пополняет бюджет за счет
поступления концессионных платежей и
снимает с себя финансирование государственных
объектов; в-третьих, оно решает социально-экономические
проблемы.
Интересы частного бизнеса в
концессионных проектах состоят
в том, что:
- концессионер получает в долговременное
управление государственные активы,
ему не принадлежащие, на льготных
условиях платы за концессию,
являющейся в некотором смысле
аналогом арендной платы;
- инвестируя, концессионер имеет
достаточные гарантии возврата
средств, поскольку государство
как партнер концессионера несет
определенную ответственность за
обеспечение минимального уровня
рентабельности;
- в отдельных случаях (проекты
в сфере водо-, газо-, теплоснабжения)
государство идет на то, чтобы доплачивать
из бюджета концессионеру при условии,
что тот будет повышать качество обслуживания;
- концессионер, обладая хозяйственной
свободой, может за счет повышения
производительности труда, нововведений
увеличивать прибыльность бизнеса
во время действия срока концессии,
и при этом срок концессии
не сокращается.
Итак, как показывает опыт многих стран,
одним из эффективных путей успешного
функционирования государственного сектора
экономики является привлечение
к финансированию и управлению объектами
государственной собственности
частного капитала не только за счет приватизации,
но и на концессионной основе. В России,
стране с высоким уровнем огосударствления
экономики, в условиях острого недостатка
инвестиционных ресурсов, применение
еще одной достаточно привлекательной
для инвестора формы вложения своих средств
могло бы дать экономике значительные
выгоды. Применение таких договоров диктуется
также недостатком у государства ресурсов,
в первую очередь финансовых и технологических,
для эффективного функционирования государственного
сектора экономики. При всех своих очевидных
преимуществах использование концессионных
форм управления государственным имуществом
в России сталкивается с рядом серьезных
препятствий. В нашей стране до сих пор
нет специального законодательства в
отношении концессионных объектов. Очень
слабой является проработка социально-экономических
последствий использования государственных
концессионных соглашений. Отсутствует
научно-обоснованные, подкрепленные конкретными
расчетами исследования концессионной
проблемы в целом и в отдельных отраслях,
в частности, а также широкие общественные
дебаты по вопросам перераспределения
управляющих функций государства. Нет
общепринятых методик расчета экономической
и бюджетной эффективности концессионных
проектов.
Специфика идущего в настоящее время в
России процесса состоит в том, что параллельно
создается законодательная база и отрабатывается
реальный механизм функционирования объектов,
еще не переданных в концессию, а по существу
являющихся филиалами государственных
предприятий.
Однако разработка и принятие федерального
закона о концессиях - это только начало
большого и трудного пути по проведению
концессионной реформы в стране. Для того
чтобы этот закон заработал, необходимо
принять множество регламентирующих данный
вид деятельности законов, подзаконных
актов и нормативных документов, таких
как:
- федеральные законы о концессиях
и о концессионных предприятиях
в отдельных отраслях,
- ведомственные инструкции, положения
и правила, регулирующие отдельные
стороны концессионного процесса
(в частности, типовой договор
в рамках отдельных отраслей,
а возможно, и отдельных производств,
порядок передачи в концессионное
управление объектов государственной
и муниципальной собственности, методики
по разработке ТЭО, определению платы
за концессию, определению сроков концессий,
положения о гарантиях и о досрочном прекращении
концессии и т.д. и т.п.).
