Механизм управления муниципальной недвижимостью

ПЛАН:

ВВЕДЕНИЕ

Муниципальной собственности отведено очень важное место в составе экономической структуры местного самоуправления.

Институт муниципальной собственности получил свое закрепление в Законе «О собственности в РФ» 1990 г., Законе «О местном самоуправлении в РФ» 1991 г., в Конституции РФ 1993 г. (часть 2 статьи 8). В соответствии с действующей Конституцией, в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.

Конституция Российской Федерации закрепила наличие муниципальной собственности и ее равноправие с другими формами собственности, а также наделила органы местного самоуправления правом на самостоятельное управление этой собственностью.

Целью данной работы является выявление того перечня объектов, которые, согласно российскому законодательству, относятся к муниципальной недвижимости, описание их особенностей, а также механизма управления.

1. Понятие муниципальной  собственности, ее состав и особенности

Собственность относится к числу таких понятий, вокруг которых на протяжении многих веков сталкиваются лучшие умы правоведов и юристов. Однако дело не ограничивается только теоретической борьбой. Одной из важнейших причин тех социальных потрясений, от которых порой содрогается весь мир, в конечно итоге, является попытка изменить установившиеся отношения собственности, создать новый порядок этих отношений.

Случалось, что общество по-настоящему переходило на новую, более высокую ступень своего развития, но также бывало, что в результате перестройки отношений собственности общество «отбрасывалось» далеко назад и оставалось в таком состоянии, из которого очень трудно выбраться.

В нашей стране в течение последнего столетия дважды происходила перестройка отношений собственности. Первая такая ломка связана с событиями 1917 года, она завершила катастрофой, последствия которой будет изучать еще не одно поколение. Вторая происходит в наши дни, ее целью является стремление вернуть отношениям собственности их подлинное содержание, а также создать широкий слой частных собственников, социальной опоры нынешнего режима.

Для того чтобы более углубленно проникнуться в муниципальную собственность, для начала нужно понять, что в себя включает понятие собственности в целом.

Согласно толковому словарю Даля, собственность - это 1. «имущество, принадлежащее кому-нибудь», 2. «принадлежность кого-, чего-нибудь кому-, чему-нибудь с правом распоряжения».

Юридическая энциклопедия дает определение собственности как системы «исторически изменяющихся объективных отношений между людьми в процессе производства, распределения, обмена, потребления, характеризующих присвоение средств производства и предметов потребления. Таким образом, собственность - это присвоение, обретение чего-то в свою власть, в свою принадлежность».

В обществе с государственно-правовой надстройкой экономические отношения собственности неизбежно получают юридическое закрепление.

Это выражается не только в системе правовых норм, регулирующих указанные отношения и образующих институт права собственности, но и в закреплении определенной меры юридической власти за конкретным лицом, являющемся собственником.

Таким образом, содержание права собственности составляют принадлежащие собственнику правомочия по владению, пользованию и распоряжению вещью.

Как правовой институт, право собственности определяется как «система правовых норм, регулирующих отношения по владению, пользованию и распоряжению собственником принадлежащей ему вещью (имуществом) по усмотрению собственника и в его интересах, а также по устранению вмешательства всех третьих лиц в сферу его хозяйственного господства».

Теперь перейдем к понятию муниципальной собственности.

Под муниципальной собственностью подразумевают собственность административно-территориальных образований, таких как районы, городв, поселки и т.п., а также других муниципальных образований. Распоряжение и управление муниципальной собственностью самостоятельно осуществляют администрация и другие органы местного самоуправления. В состав объектов этой формы собственности входит имущество органов местного самоуправления, средства местного бюджета и внебюджетных фондов, жилищный фонд и нежилые помещения, предприятия производственного назначения и сфера обслуживания, учреждения образования, культуры, здравоохранения и др.

Имущество государственной и муниципальной собственности в значительной части закрепляется за государственными и муниципальными предприятиями, а также передается в ведение государственных и муниципальных учреждений. В этих случаях предприятия самостоятельно управляют полученным имуществом на основе вещного права – права хозяйственного ведения. А у учреждений возникает на имущество, закрепленное за ними, право оперативного управления (ст. 294, 296 ГК).

Российский закон не считает муниципальную собственность разновидностью государственной. Она является самостоятельной формой (видом) собственности, в которую входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки, муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта и другое движимое и недвижимое имущество (п. 1 ст.29 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).

Данная выдержка из закона дает нам довольно широкий спектр элементов, относящихся к муниципальной собственности. При реальном наличии такого перечня собственного имущества, у органов местного самоуправления открываются все возможности для приобретения настоящий власти и контроля над муниципалитетом.

Согласно ст. 215 ГК РФ под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Все законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении закрепили нормы о муниципальной собственности. В большинстве из них определено понятие муниципальной собственности, ее состав, порядок формирования и управления. Однако в законах многих субъектов РФ состав муниципальной собственности дополняется такими объектами, как, к примеру, унитарные предприятия, в том числе, транспорта, общественного питания, бытового обслуживания, жилищно-эксплуатационные, по утилизации и переработке мусора; ценные бумаги (Московская область); пакеты акций в хозяйственных обществах (Иркутская, Пермская области); объекты инженерной инфраструктуры (Республика Дагестан, Псковская, Костромская области); имущество, приобретенное в результате предпринимательской деятельности предприятиями и организациями, входящими в состав муниципальной собственности (Белгородская, Вологодская, Псковская области). Более детально состав муниципальной собственности определен в уставах отдельных муниципальных образований.

Во многом процесс формирования муниципальной собственности во зависим от разрешения проблемы разграничения собственности между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Порядок формирования муниципальной собственности был определен в постановлении Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». В соответствии с приложением №3 к названному постановлению в состав муниципальной собственности подлежали передаче объекты государства, расположенные на территории городских и районных Советов (жилищный и нежилой фонды, жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, объекты инженерной инфраструктуры и т.д.). Это была первая попытка разграничить собственность муниципалитетов и собственность РФ и ее субъектов. В состав муниципальной собственности также передавались объекты, находившиеся в собственности субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих городов. К ним относились предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта; оптово-складские помещения. Кроме того, в муниципальную собственность должны были быть переданы предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, находившиеся в ведении министерств и ведомств. В ряде субъектов РФ вопросы, связанные с формированием законодательной базы о муниципальной собственности, решены. В них приняты специальные законы о муниципальной собственности.

Основания, по которым в экономической и юридической литературе проводят различия между муниципальной и государственной формами собственности, указаны ниже:

- различия по субъектам: субъект государственной собственности - народ РФ и органы государственной власти; субъект муниципальной собственности - население муниципального образования и органы местного самоуправления, не входящие в систему органов государственной власти.

- различия по объектам: объект права государственной собственности - любое имущество; объект муниципальной собственности - любое имущество, кроме того, что может находиться только в государственной собственности.

- различия в основаниях приобретения и прекращения прав собственности: некоторые основания приобретения права государственной собственности не могут стать основаниями для приобретения прав муниципальной собственности (например, национализация или международный договор).

- различия по содержанию: права собственника муниципальной собственности могут быть ограничены (например, право распоряжения государственными дотациями, входящими в местный бюджет, ограничено государственными органами).

2. Механизм управления  муниципальной собственностью

Механизм управления собственностью муниципалитета нормируется целым комплексом законодательных, нормативных, административных актов и экономических действий органов власти, которые интегрированно с единой политикой обращены на сбалансированное развитие публичного имущества.

Опираясь на ст. 29 закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», можно констатировать, что управление муниципальной собственностью лежит бременем на плечах органов местного самоуправления, а ряд случаев, предусмотренный законодательством РФ и уставом муниципальных образований, также подразумевает непосредственное управление недвижимостью всем населением. Поскольку такая недвижимость принадлежит всему муниципальному образованию, то целесообразно говорить о ее публично-правовом характере.

Система управления муниципальной недвижимостью имеет свою специфику, которая характеризуется, в основном, особенностями использования муниципальной недвижимости.

В 48 и 125 статьях Гражданского кодекса РФ указано, что органы местного самоуправления относят к юридическим лицам, которые являются абсолютно самостоятельными и вправе действовать от своего имени. Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей от имени муниципальных образований возлагается только на органы местного самоуправления. Что касается населения, то для него не предусмотрено наличие таких прав и обязанностей ни Конституцией, ни Гражданским Кодексом Российской Федерации. При прочих равных, население все равно остается собственником муниципального образования.

Органы местного самоуправления вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам на возмездной или безвозмездной основе, сдавать их в аренду, а также отчуждать. Если на территории муниципалитета имеется незадействованная в местном хозяйственном обороте недвижимость, то они (образования) могут сдавать ее в аренду или продавать в целях пополнения доходной части бюджета.

В настоящее время некоторые субъекты Российской Федерации утвердили законы о местном референдуме, которые позволят сообществу граждан муниципального образования непосредственно осуществлять процесс управления муниципальной недвижимостью.

Во многих субъектах РФ законы о местном самоуправлении просто повторяют нормы федерального закона относительно управления и распоряжения недвижимостью муниципалитетов, однако некоторые из них имеют свои особенности. Например, в законе Краснодарского края «О местном самоуправлении...» присутствует статья 37 под названием «Муниципальная собственность», а также статья 38 - «Владение, пользование и распоряжение объектами муниципальной собственности». В последней разграничиваются полномочия по распоряжению муниципальной собственностью между представительными и исполнительными органами местного самоуправления. Сначала устанавливаются права представительного органа местного самоуправления, а исполнительный орган уже в пределах своей компетенции управляет и контролирует объекты муниципальной недвижимости (но не может ими распоряжаться). Распоряжаться муниципальной недвижимостью согласно закону может только представительный орган, действующий от имени населения всего муниципалитета. Такой подход позволяет обойти возникающие прения между представительными и исполнительными органами власти по этому вопросу.

Среди объектов муниципальной недвижимости выделяют следующие: жилищный фонд и объекты городской инфраструктуры, административную недвижимость, социальную недвижимость и коммерческую недвижимость.

Главной целью управления социальной недвижимостью является стремление к снижению фактических затрат муниципального бюджета на ее содержание путем оптимизации расходов для обеспечения нормального ее функционирования.

Целью управления коммерческой недвижимостью является создание таких условий, при которых будет возможно передать данные объекты эффективному собственнику путем продажи по максимально возможной рыночной цене.

Что касается зарубежного опыта в сфере управления муниципальной недвижимостью, то тут можно выделить несколько особенностей:

• систематический учет и ведение базы данных об объектах недвижимости;
• классификация недвижимого имущества, определение долгосрочной стратегии развития для каждой классифицируемой группы;
• определение обоснованных потребностей муниципальных подразделений  на те или иные объекты недвижимости;
• контролирование поступления доходов и расходов по каждому объекту недвижимости;
• периодическая оценка финансовых результатов по каждому объекту недвижимости и по группе объектов в целом;
• критерии и установленные правила лежат в основе определения способа использования недвижимости.

К необходимым принципам управления муниципальной недвижимостью в РФ можно отнести:

• ясность и прозрачность;
• эффективность управления;
• пообъектное  управление:

а) пообъектное разграничение (формирование) недвижимого имущества города, классификация и единая регистрация объектов;

б) пообъектная регистрация имущественных прав;

в) пообъектная оценку недвижимости;

г) учет отраслевых особенностей управления объектами недвижимости.

Для того чтобы определить, насколько эффективно используется органами местного самоуправления муниципальная недвижимость и другое имущество, выделяют несколько критериев эффективности. К ним относят рациональность размещения разнообразных объектов с учетом специфики положения и уровня развития различных районов города, а также сочетание общегородских и местных интересов природопользования, экологической безопасности и т.д.

В итоге, эффективность использования муниципальной недвижимости оценивается с трех сторон: земельной, градостроительной и природоохранной.

С первой стороны, эффективность использования определяется максимальной суммой собираемых земельных платежей, с позиций второй стороны – созданием пространственных условий развития материальной базы многоотраслевого муниципального комплекса; с позиций третьей стороны – максимальным сохранением ценных природных ландшафтов и обеспечением экологического равновесия, которое в результате будет оказывать положительное влияние на здоровье населения.

По результатам оценки эффективности использования объектов муниципальной недвижимости согласно трем вышеуказанным критериям, органы самоуправления смогут спланировать и скорректировать существующие варианты использования объектов муниципальной недвижимости. В том числе, такие варианты могут подразумевать не только сдачу в аренду, но и продажу, передачу в управление или залог имущества юридическим/физическим лицам, а также внесение недвижимости в качестве доли в уставном капитале создаваемого общества.

Главной составляющей проведения любого из вышеперечисленных мероприятий является определение реальной рыночной стоимости объекта недвижимого имущества муниципалитета. Главный критерий подбираемого варианта использования имущества - выгода и максимальный доход от реализации какого-либо из вариантов.

Бюджетная эффективность организаций, которые используют городское имущество, или в уставном капитале которых есть доля муниципального недвижимого имущества, рассчитывается как отношение суммы всех поступлений в бюджет и внебюджетные фонды муниципального образования за анализируемый период (за вычетом льгот) к стоимости имущества, принадлежащего муниципалитету.

Таким образом, к задачам механизма эффективного управления муниципальной недвижимостью можно отнести:

- выработка благоприятного экономического климата для функционирования хозяйствующих субъектов;

- улучшение экономических условий, необходимое для дальнейшего развития малого и среднего предпринимательства;

- оказание финансового  воздействия на хозяйствующие  субъекты при помощи предоставления муниципальных ресурсов и различных льгот;

- формирование выгодных условий для привлечения инвестиций в реальный сектор экономики с целью финансирования и развития в производстве и технологиях предприятий, возможность создания конкурентоспособных товаров и услуг;

- побуждение к прозрачности капиталов с целью привлечения инвестиций;

- координирование деятельности предприятий, связанных технологическими цепочками;

- проведение мероприятий, связанных с государственным протекционизмом и поддержкой отечественного производителя с учетом потребностей внутреннего рынка и возможностей муниципального бюджета;

- стимулирование внутренних преобразований на предприятиях и помощь в их реструктуризации для более плодотворной работы в условиях современной рыночной экономики;

- использование долей (пакетов акций), находящихся в собственности муниципального образования, как эффективного средства управления хозяйствующими субъектами и источник доходов муниципалитета;

- оптимизация структуры собственности муниципального образования.

Основной рекомендацией для администрации городов с целью повышения эффективности управления муниципальной недвижимостью является разработка так называемой концепции управления муниципальным недвижимым имуществом. Она включает в себя совокупность различных взаимосвязанных целей, задач, принципов, а также механизмов управления объектами муниципального недвижимого имущества, которые образуют целый комплекс мероприятий по управлению недвижимостью, направленный на повышение эффективности ее использования и функционирования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, механизм управления муниципальной недвижимостью имеет свои особенности и, прежде всего, подразумевает нахождение таких способов управления, при которых эффективность использования муниципального имущества будет максимально возможной.

Для решения такой цели органам местного самоуправления рекомендуется разрабатывать собственную концепцию управления муниципальным недвижимым имуществом, которая будет учитывать все возможные различия муниципалитета и более тщательно прорабатывать возможности использования находящегося в его владении недвижимого имущества.

Для решения поставленной цели (максимизации эффективности использования недвижимости) муниципалитетам необходимо, прежде всего, провести инвентаризацию объектов, находящихся в муниципальной собственности, затем составить отдельный  реестр муниципальной нежилой недвижимости как одной из основных составляющих муниципальной собственности.

Далее администрации необходимо будет сформировать полный реестр муниципальной недвижимости и отделить социальные объекты муниципальной недвижимости (в здравоохранении, образовании, культуре, социальном обеспечении) от коммерческих объектов.

После этого необходимо будет провести оценку стоимости коммерческих объектов муниципальной недвижимости, а далее четко разграничить и скоординировать полномочия всех органов, участвующих в процессе управления недвижимостью.

Также необходимо обеспечить профессиональную подготовку муниципальных служащих, осуществляющих управление недвижимостью

И, в конце концов, последней мерой станет обеспечение безусловного применения механизма рыночной оценки при использовании недвижимости.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1 Конституция Российской Федерации (с внесенными поправками от 21.07.2014 г.)

2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральными законами от 22.10.2014 N315-ФЗ, от 29.12.2014 N458-ФЗ.

3 Воронин А.Г., Лапин В.А. Основы управления муниципальным хозяйством: Уч.пос. - М.: Дело, 2012 г.

4 Гражданское право, учебник под редакцией Сергеева А.П. и Толстого Ю.К., ч. 1, СПб, 2012.

5 Ожегов С.И. «Словарь русского языка», М., 2013.

6 Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. М., 2013.

7 Тихомиров М.Ю. «Юридическая энциклопедия», изд. третье, М., «Юринформцентр», 2009.