Местное самоуправление в Советское время

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

ОРЕНБУРГСКИЙ  ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ МЕНЕДЖМЕНТА 
 
 
 

Кафедра государственного управления и права 
 
 
 
 

РЕФЕРАТ 
 

по дисциплине   «Система государственного и муниципального управлению»

на тему: «Местное самоуправление в Советское время» 
 
 

Выполнила студентка

очной формы  обучения

специальности «Государственное

и муниципальное  управление»

четвертого курса 51 группы                 _______________      /  А.Г. Гейде 
 
 

К. с. н.

Старший преподаватель

 кафедры 

Государственного 

управления и  права                              ________________     /   Н.И. Селеверстова 
 
 
 
 
 
 
 
 

Оренбург

2011

Введение 

После Октябрьской революции 1917 г. в стране сложилась такая система власти, по которой все представительные органы (сверху донизу) входили в  единую систему государственной  власти. Это, естественно, изменило существовавшие до революции представления о  местном самоуправлении как самоуправлении населения. Иными словами, местное  самоуправление в виде Советов народных депутатов фактически стало представлять собой низовое звено единого государственного аппарата.

Заметим, и до октября 1917 г., как отмечают Ю.М. Прусаков и А.Н. Нифанов, небольшой период времени действовали Советы, возникшие в ходе первой революции (19051907 гг.) и возродившиеся в период Временного правительства в апреле 1917 г. их насчитывалось более 700.

По мнению профессора Трусовой Е.М., переустройство местного самоуправления, изменение избирательной системы Временное правительство проводило в соответствии с его обращением «К гражданам России» от 6 марта, в котором провозглашалось низложение старого порядка и рождение новой свободной России.

Вопрос  о выборах органов самоуправления, в которых были бы представлены все  основные группы горожан, стал на повестку дня как один из самых важных. 15 апреля правительство установило временные правила выборов городских  дум и их управ, по которым разрешалось  сразу же приступать к подготовке новых выборов, не дожидаясь издания  избирательного закона.

Городские массы выступали за создание демократизированного самоуправления без ограничений их деятельности со стороны администрации. Однако добиться самостоятельности муниципальных органов было довольно сложно. Существовала неразбериха в системе управления, противоречия: в структуре и полномочиях органов. Подготовка выборов велась в условиях обострения политической обстановки в стране и регионе.

От местных  органов требовалось быстрое  реагирование на острые жизненные вопросы  и действия. Думы и их управы для решения стоявших перед ними задач должны были выработать гибкие технологии управления, сформировать свой аппарат служащих, установить прочные связи с петроградскими властными структурами, наладить двустороннюю информацию. Подготовкой выборов нового состава дум занимались городские управы и исполнительные общественные комитеты. Последние временно исполняли и обязанности городских дум на период выборов. Действовавший состав дум выбирал избирательные комиссии.

Выборы  проводились по пропорциональной системе. На места были разосланы постановления правительства, разъясняющие порядок их проведения. Избирательный округ в городе мог делиться на участки, создавали избирательные комиссии под председательством городского головы, а также трех членов, приглашенных председателем из числа избирателей. Избирательные списки составлялась городской управой. Жалобы и протесты на нарушения выборного производства подавались в окружной суд, решения которого могли быть обжалованы в Правительствующий Сенат.

Списки  избирателей в окончательном виде готовились комиссиями под общим руководством комиссаров губернии и областей. Списки составлялись не по алфавиту, а в порядке их выдвижения. Номер списку присваивался комиссией в порядке поступления его для регистрации. Своих кандидатов могла выдвинуть любая группа жителей города или общественное движение, политические партии. Однако требовалось, чтобы число лиц, заявлявших список своих кандидатов, было не менее половины числа гласных в данном городе, подлежащих избранию согласно предписанию правительства: Городские управы принимали жалобы от граждан на неправильное заполнение списков или отсутствие их в таковых. Разъяснялся порядок проведения выборов устно и в печати. В городах региона вывешивались листки «Техника выборов в городскую думу».

Октябрьская революция внесла коренные изменения в формирование системы местных органов власти и ее структуру. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Советы как сочетание элементов государственной власти и самоуправления.

В октябре 1917 г. действовало свыше 1430 Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и свыше 450 Советов крестьянских депутатов. Отметим, что на Дону и Кубани существовали так же и Советы казачьих и крестьянских депутатов.

Но в  большинстве они опирались в своей деятельности не на законодательные акты, изданные властью, а на мнение, пожелания масс. Советы чаще всего сами определяли количественный состав депутатов, сами разрабатывали свои полномочия и структуру. Естественно, уже в конце 1917 г. стало ясно, что существующие Советы, которые в известной мере обладали элементами независимости и самостоятельности, вступили в противоречия с жесткой централизацией государственных органов. Ибо в основу организации местного самоуправления большевики положили принцип полновластия Советов и их единства как органов государственной власти.

Как отмечает А.Н. Буров, роль и значение местных  Советов были изначально политизированы, они рассматривались как первичные  ячейки осуществления «пролетарской  диктатуры». Они представлялись не только и не столько как органы решения местных проблем на основе общественной самодеятельности, а скорее как органы, через которые «трудящиеся и эксплуатируемые массы» реализовывали бы свои классовые интересы.

Анализируя  реформирование местного самоуправления в России в конце 1917 г., В.В. Еремян и М.В. Федоров отметили, что с октября 1917 г. судьба земских и городских структур самоуправления в значительной степени определялась рекомендациями Советского правительства, направляемыми в адрес местных Советов, использовать аппарат данных органов для осуществления и реализации на местах первых декретов новой власти, а также реальной ситуацией в соответствующей губернии или городе. Уже 27 октября 1917 г. было принято постановление Совета Народных Комиссаров «О расширении прав городских самоуправлений в продовольственном деле», в соответствии, с которым все имевшееся на местах продовольствие должно бы распределяться исключительно через городские органы самоуправления.

К концу  декабря 1917 г. отношение нового правительства  к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917г. декретом Советов  Народных Комиссаров был распущен Земский  союз. К весне 1918 г. завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления. До 20 марта 1918г. действовал Наркомат по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного (с левыми эсерами) правительства левых социалистовреволюционеров, он был упразднен как самостоятельное учреждение.

После упрочения Советов в губернских и уездных центрах они немедленно приступали к организации Советов  в волостях и селах.

Анализируя  законодательство того периода, ученые чаще всего выделяют три характерные  черты присущие местным Советам. Вопервых, местные Советы являлись органами власти и управления, действующими в границах существующих тогда административных территорий. Вовторых, существовала организационная взаимосвязь и соподчиненность по вертикали. И, наконец, при определении компетенции и пределов полномочий местных Советов, устанавливалась их самостоятельность в решении вопросов местного значения, но их деятельность допускалась лишь в соответствии с решениями центральной власти и вышестоящих Советов.

Заметим, что земские традиции повлияли на Советы солдатских, рабочих и крестьянских депутатов. То есть вычленяли одну часть населения, а впоследствии представительство в Советах получили все социальные группы населения. Другое дело, что принцип сорности в них был заменен принципом отбора, который производился партийными структурами. Вот что необходимо было менять, а не разрушать сам принцип представительства по социальнопрофессиональному признаку.

Процесс перехода государственной власти на местах к Советам не был бы кратковременным: определенное время земские и городские органы, местного самоуправления функционировали параллельно местным Советам, при этом они не всегда противопоставляли себя последним. В декабре 1917 г. Народный комиссариат внутренних дел (Наркомвуд) по поручению советского правительства дал официальное разъяснение по поводу взаимоотношений Советов с органами местного самоуправления. В этом разъяснении указывалось, что земства и городские думы, выступающие против или саботирующие их решения, подлежат немедленной ликвидации, органы местного самоуправления, лояльно относящиеся к Советам, сохраняются и под руководством Советов, по их поручениям выполняют функции местного управления.

Историки  отмечают, что даже в случае сохранения на тот или иной промежуток времени  «традиционных» органов местного самоуправления ни о каком их равноправии с Советами не могло быть и речи. Этим позиция большевиков кардинальным образом отличалась от позиции других политических партий. Так, меньшевики и эсеры, выступая за сохранение земств и городских дум, предлагали разделить функции местного управления между ними и Советами. Советы, по их мнению, должны были выполнять функции политические и культурновоспитательные, а все вопросы экономической жизни оставались бы в земствах и городских думах.

Обращение Наркомвуда и ко всем Советам и Инструкции о правах и обязанностях Советов, опубликованные в конце декабря 1917 г. были по существу первыми законодательными документами, которые не только закрепили систему местных советов, но и определили их общую компетенцию.

Последующие декреты, изданные съездами Советов, правительством и ВЦИК вплоть до принятия первой Конституции РСФСР 1918 г. и касавшиеся деятельности местных Советов, расширяли и конкретизировали их права. На III Всероссийском съезде Советов отмечалось, что «все местные дела решаются исключительно местными Советами. За высшими Советами признается право регулирования отношений между низшими Советами и решение возникающих между ними разногласий».

Естественно, весьма важной проблемой деятельности местных Советов была проблема их финансирования. 18 февраля 1918 г. Наркомвуд рекомендовал местным Советам изыскивать источник средств существования на местах путем беспощадного обложения имущих классов». Это «право» вскоре и стало реализовываться: «имущие классы» были обложены специальным налогом. Однако данный источник при таком «беспощадном обложении» вскоре не мог не иссякнуть, так что проблема обеспечения материальной базы местных Советов все более и более выдвигалась на первый план.

Расширялась сфера компетенции и деятельности местных Советов. Декретом Совета Народных Комиссаров от 27 января 1918 г. местным Советам было предоставлено право решать вопрос о границах между отдельными административно  территориальными единицами. В этом же месяце при исполкомах Советов, начиная с волости, учреждаются отделы по назначению пенсий военнослужащим, получившим увечья. В феврале 1918 г. декретом ВЦИК было предложено всем губернским и уездным исполкомам организовать дорожные секции, которые приняли бы на себя от местных самоуправлений все права и обязанности в данной области. Полномочия Советов этого периода простирались достаточно далеко. Они занимались организацией работы местных предприятий, подвергавшихся национализации, осуществляли охрану промышленных объектов, контролировали предприятия, все еще находившиеся в руках старых хозяев.

В социальной сфере Советы стали осуществлять деятельность по обеспечению неотложных нужд населения, и, прежде всего рабочего класса. Они организовывали общественные столовые, общежития, пытались регулировать вопросы труда и заработной платы, разрабатывали совместно с профсоюзами  тарифы, осуществляли различные мероприятия  по охране труда и решению жилищных вопросов.

В области  народного просвещения и культурнопросветительной деятельности Советы создавали народные начальные и средние школы, принимали меры по изданию новых учебников и учебных пособий, реорганизовывали гимназии и реальные училища в советские начальные и средние школы. По их инициативе расширялась сеть детских домов, детских площадок, библиотек, избчитален,

В сфере  здравоохранения Советы осуществляли меры по обеспечению бесплатного  медицинского обслуживания, проводили  различные мероприятия в области  санитарии, гигиены и профилактики.

В Конституции  РСФСР 1918 г. задачи местных Советов  определялись следующим образом:

а) проведение в жизнь всех постановлений высших органов советской власти;

б) принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном  отношении;

в) разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение;

г) объединение  всей советской деятельности в пределах данной территории.

Очень важным в этой связи представляется тот факт, что все доходы и расходы  местных Советов были поставлены под контроль центра.

В конце 1919 г. VII Всероссийский съезд Советов  принимает официальный курс на децентрализацию. Съезд поставил Советы между наркоматами  и ВЦИК. Советы получали право приостанавливать распоряжения наркоматов, если их решения  противоречили интересам мест. Одновременно предусматривалось, что приостановление  действия распоряжений отдельных народных комиссариатов может иметь место  только в исключительных случаях, причем Президиум ВЦИК при рассмотрении этого вопроса вправе привлечь к  судебной ответственности виновную сторону  либо наркоза, отдавшего  явно противоречившее законам распоряжение, либо руководителей губисполкома, незаконно приостановивших распоряжение народного комиссариата.

Иными словами, советы получили право защиты своих интересов. В тоже время  были определены единицы местного самоуправления независимо от размера (губернии, уезда, волости, города, деревни). Они стали  называться коммунами. В Советах  были созданы специальные органы (коммунотделы) для руководства «коммунальным хозяйством». В апреле 1920 г. был создан центральный регулирующий орган Главное управление коммунального хозяйства.

После гражданской войны в период восстановления расширение полномочий местной власти, придание ей характера местного самоуправления для Советского правительства было шагом вынужденным, но на том этапе необходимым. Но оно было кратковременным. 

2. Положение самоуправления в СССР в условиях становления и развития тоталитаризма (19241953 гг.).

Самостоятельная хозяйственная деятельность Советов  началась осенью 1924 г. с выделения  самостоятельных городских бюджетов. С развитием товарноденежных отношений у местных Советов появляются средства для формирования собственных бюджетов. Их основой становятся доходы от вновь восстановленных налогов, платы за жилье и другие коммунальные услуги.

В 1924 г. начинают обсуждаться вопросы расширения прав Советов не только в хозяйственной  деятельности, но и в политикоадминистративной. В прессе развертывается широкая кампания «за оживление местных Советов». В апреле 1924 г. проводится совещание по вопросам советского строительства и «улучшения работы местных Советов как власти, организующей самодеятельность многомиллионных масс трудящихся». В 1925 г. было принято Положение о городском Совете, где декларировалась новая роль Совета как «высшего органа власти на территории города и в пределах своей компетенции».

Профессор Л.А. Велихов в своей книге «Основы  городского хозяйства», изданной в 1928 г., значительное внимание удели анализу  «Положения о городских Советах». Оно было принято 2й сессией ВЦИК XII созыва и опубликовано в «Известиях» 3 января 1926 г.

Горсоветы в области управления, охраны государственного порядка и общественной безопасности получили право издавать постановления, образовывать избирательные комиссии по перевыборам, определять избирательные  районы и порядок проведения выборов.

В пункте 26 III главы «Положения....» было записано, что в области «хозяйственноэкономической и промышленной городские советы эксплуатируют подведомственные им предприятия непосредственно или путем сдачи в аренду, организуют новые предприятия производственного и торгового характера, содействуют развитию в городе промышленности и торговли и регулируют их в пределах действующих узаконений, оказывают всемерную поддержку и содействие всем видам кооперации.

В области  земельнокоммунального хозяйства (согласно пункту 28), горсоветы ведают эксплуатацией и сдачей в аренду городских земель и угодий, проводят работы, связанные с городской чертой, мелиорацией, планировкой, отводом земельных участков под застройку и сельскохозяйственное использование, устраивают и развивают, в пределах городской черты, выгонное, луговое и лесное хозяйство, скотоводство, сады и прочее, организуют ветеринарную помощь.

К концу 1927 г. разрушенное городское хозяйство  было восстановлено до уровня 1913 г. Вновь начинает уделяться внимание вопросам благоустройства. Появляются разнообразные проекты городской  планировки. Ряд школ в крупных  городах переходит на баланс коммунального  хозяйства. Налицо, таким образом, достаточно явственное проявление «автономизации» местных Советов, была заявлена их попытка играть более или менее самостоятельную роль в общественной жизни. В целом же «нэповскому» периоду деятельности Советов были присущи:

 некоторая  децентрализация единой иерархической  советской системы, перераспределение  прерогатив в сторону некоторого  усиления прав и полномочий  ее низовых звеньев;

 расширение  социальноэкономических полномочий местных Советов в лице их исполнительных органов за счет поглощения ими местных территориальных органов, центральных правительственных структур, формирование специальных органов управления коммунальным хозяйством;

 попытки  более или менее широкого вовлечения  в избирательный процесс на  местах «трудящихся масс», оживления  Советов при сохранении жесткого  политического контроля со стороны  правящей партии;

 формирование  самостоятельной финансовоматериальной базы местных Советов, восстановление системы налогообложения в условиях оживления товарноденежных отношений;

 создание  нормативноправовой основы, обеспечивавшей определенную «автономизацию» местных Советов.

Завершение  нэповского этапа привело к существенному  изменению финансового положения  муниципальных образований.

В апреле 1927 г. XV партконференция ВКП(б) объявила курс на централизацию власти и управления. С 1928 г. закрываются «откоммунхозы» и городские управления коммунального хозяйства, идут «чистки» аппаратов местных Советов и центрального аппарата. Принимается новый закон о финансах местных Советов, который вводит остаточный принцип финансирования (после затрат на индустриализацию) местных хозяйств.

Города  лишались бюджетной самостоятельности: сначала по решению партийных  органов часть предприятий городов  объединялась в тресты, а с созданием  в 1932 г. системы отраслевых промышленных наркоматов тресты перешли в их непосредственное подчинение. В 1930 г. ликвидируются отделы коммунального хозяйства местных Советов, и тем самым вообще прекращается самостоятельная деятельность Советов. Это и было, как отмечает А. Н. Буров, фактическое умерщвление городских Советов, так как город из относительно независимого образования превращался и придаток индустрии. В 1933 г. принимается новое Положение о городском Совете, в котором они вновь стали декларироваться как органы пролетарской диктатуры, призванные проводить политику центральной власти на местах.

Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. преобразовали местные Советы рабочих, крестьян и красноармейцев в Советы депутатов трудящихся, что  в юридическом плане следует  рассматривать как шаг на пути к демократизации. С упразднением съездов Советы стали постоянно  действующими органами власти и управления. Они формировались на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права  при тайном голосовании. Местные  Советы провозглашались полновластными органами на своей территории и были призваны решать наиболее важные вопросы  государственного, хозяйственного, социальножилищного строительства. На деле же в условиях сформировавшегося тоталитарного режима Советы были очень далеки от реального полновластия и демократизма.

В предвоенные  годы появляется новая форма участия  депутатов Советов в практической работе. Из их состава формируются  постоянные Комиссии, среди которых  бюджетная, школьная, оборонная и  др. Изменилось и положение исполкомов Советов. Они стали представлять собой исполнительные и распорядительные органы, подотчетные Советам, осуществляющим под неусыпным оком и направляющим воздействием партии повседневное руководство  всем хозяйственным и культурным строительством на своей территории, деятельностью предприятий местной  промышленности, сельского хозяйства, учреждений народного образования.

Великая Отечественная война внесла существенные коррективы в развитие местного самоуправления.

На основании  Указа «О военном положении» все  функции органов государственной  власти были в прифронтовых территориях  переданы Советам фронтов, армий  и округов. Вся полнота власти сосредоточивалась в руках Государственного Комитета Обороны. На этот чрезвычайный высший орган руководства страной  были возложены главные функции  управления, связанные с войной, обеспечение материальных и иных условий ведения военных действий. Постановления ГКО подлежали  беспрекословному исполнению всеми  государственными органами, общественными  организациями и гражданами. В  ряде областных центров и городов  создавались местные комитеты обороны. И Советы должны были действовать  наряду и в теснейшем единстве с этими органами, возникшими в  условиях войны. В этой связи почти  повсеместно нарушались конституционные  сроки выборов, регулярность проведения сессий, отчетность Советов. Еще более возросла роль исполнительнораспорядительных органов (исполкомов). Вопросы, требовавшие коллегиального рассмотрения на сессиях, зачастую решались исполкомами и отделами. В свою очередь партийные комитеты нередко подменяли деятельность советских органов, а многие функции исполкомов выполнялись единолично их руководителями и заведующими отделами. 

3. Попытки реформирования территориального самоуправления (19581964 гг.). Период стабилизации развития местных советов (19641982 гг.).

В 5080 г. XX в. в СССР было принято немало постановлений, посвященных проблемам совершенствования местного самоуправления. Это постановления ЦК КПСС «Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами» (1957 г.), «О работе местных Советов депутатов трудящихся Полтавской области» (1965 г.), «Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся» (1967 г.), «О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся» (1971 г.), постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР «О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве» (1981 г.) и др.

Во многих документах были расширены финансовые права местных органов. Так в 1956 г. местные Советы стали самостоятельно распределять денежные средства своего бюджета. Шагом вперед следует признать и предоставленное местным Советам  право направлять на финансирование жилищнокоммунального хозяйства и социальнокультурных мероприятий дополнительно выявленные при исполнении бюджетов доходы. В положении о сельских Советах РСФСР, утвержденном Президиумом Верховного Совета Российской Федерации 12 сентября 1957 г., местные органы получили право при перевыполнении доходной части сельского бюджета направлять бюджетные средства на дополнительные расходы по формированию хозяйственных и культурных мероприятий (кроме увеличения заработной платы). Был изменен сам порядок утверждения этих бюджетов: теперь они утверждались на сессии сельского Совета, тогда как раньше подлежали утверждению исполкомами районных Советов.

Расширились также источники доходов, идущих непосредственно в бюджеты местных  Советов. К примеру, законами о Государственном  бюджете СССР на 1958 и 1959 г. устанавливалось, что доходы, поступающие по подоходному  налогу с колхозов, сельхозналогу и налогу с холостяков, одиноких и малосемейных граждан, полностью зачисляются в республиканский бюджет. Затем значительная часть этих средств перечислялась в местные бюджеты.

Но, как  отмечают историки, эти нововведения желаемого результата не дали: свою роль сыграла командноадминистративная система. Дело в том, что, устанавливая в очередном акте новые права Советов, центр «забывал» обеспечить их материальными, организационными и структурными механизмами, и эти нововведения обрекались на декларативность.