Местные финансы. Проблемы и направления развития

     СОДЕРЖАНИЕ 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     Тема  № 21: Местные финансы. Проблемы и направления  развития

     ВВЕДЕНИЕ

          Местные бюджеты составляют третий  уровень бюджетной системы Российской Федерации. Ст.14 Бюджетного Кодекса РФ определяет бюджет муниципального образования  (местный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

          За последние годы на местные  бюджеты были переложены дополнительные  расходы по финансированию социальной  инфраструктуры и ряд других  расходов, однако их доходная  база не была расширена. Существующая  практика, при которой до 60 % от суммы налогов, собранных в муниципальном образовании, уходят в региональный и федеральный бюджеты, а собственные расходы покрываются иногда лишь на 10 % превращает органы местного самоуправления в постоянных просителей.

          Очевидно, что для создания работоспособного местного самоуправления необходимо решить задачу финансового обеспечения этого уровня власти.

          В качестве одной из мер  для решения вопроса бюджетного  обеспечения местных бюджетов  в РФ принят закон «О финансовых  основах местного самоуправления в Российской Федерации», установивший единую методологию формирования местных бюджетов для всех субъектов РФ. Однако без закрепления за местными бюджетами реальных размеров доходов, отвечающих потребностям бюджетов муниципальных образований, проблему решить невозможно (в настоящее время БК РФ (ст.60) закрепил за местными бюджетами в полном размере только государственную пошлину и местные налоги и сборы).

          Содержание этих статей является  следствием общероссийской политики  в области финансирования местных бюджетов: финансирование производится за счет перераспределения бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы, а не путем разграничения между уровнями самих доходов.

     Очевидно, что в том случае, если бы органы местного самоуправления собирали платежи не в вышестоящий, а в свой, местный бюджет, проблем со стимулированием их работы и необходимости их дотирования было бы гораздо меньше. Только в том случае, если будет проведено разграничение доходов, если за местными бюджетами будут закреплены реальные размеры доходов, можно говорить о финансовой состоятельности местного самоуправления в России.

          Проблемы, связанные с функционированием  финансово-бюджетной системы государства  всегда активно изучались и  исследовались в отечественной  науке следующими экономистами В.Б.Амировым, О.В.Богачевой, О.В.Врублевской, Н.С.Максимовой, Л.И.Прониной, С.А.Телепневым. Было выпущено достаточно большое количество учебной и монографической литературы, в которых подробно описаны механизмы формирования и исполнения бюджетов.

          Важным направлением является  исследование вопросов бюджетного  процесса на муниципальном уровне  с целью определений эффективных  правил и установок по механизму  формирования бюджета.

          Отсутствие чётких бюджетных  полномочий законодательной и исполнительной ветвей власти приводит к возникновению противоречий между ними.

          Целью работы является выявление  направлений по совершенствованию  механизма формирования и исполнения  местного бюджета, исследование  наиболее значительных проблем  в функционировании бюджетного механизма.

     Основные  задачи исследования:

     - экономическое содержание и назначение  местного бюджета;

     - развитие системы местных бюджетов  по законодательству;

     - рассмотреть состав и структура  доходов местного бюджета;

     1. Сущность и законодательная основа местных финансов

        Местные финансы – это совокупность  денежных средств, формируемых   и используемых для решения  вопросов местного значения.

        Основные принципы организации  местных финансов, источники формирования  направления использования финансовых ресурсов местного самоуправления закрепляют федеральные законы: «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.09.97г.; № 126-ФЗ, « Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28.08.95г. «О бюджетной классификации Российской Федерации», Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, другие федеральные законы и законы субъектов Федерации. В настоящее время в Российской Федерации местные органы власти получили большие права в области руководства хозяйственным и социально-культурным строительством на подведомственной территории, они осуществляют руководство жилищным строительством, коммунальным хозяйством, народным образованием и здравоохранением, проводят мероприятия по благоустройству сел и городов, организуют работу в области дорожного строительства.

     Необходимо  дальнейшее повышение роли муниципальных  представительных и исполнительных органов в решении на своих  территориях назревших задач  экономического и духовного развития общества. Все это требует дальнейшего расширения их прав, а также развития материально-финансовой базы. В известной мере это нашло отражение в изданном 6 июня 1991 г. Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» и Законе РФ «Об основах бюджетных прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономных областей, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г.

     В первом из названных законов отражена экономическая основа местного самоуправления, которую составляют природные ресурсы  территории, коммунальная собственность (собственность административно-территориальных  образований), а также и иная собственность, служащая источником получения доходов местного бюджета. В Законе очерчен состав местного хозяйства, которое состоит из предприятий, организаций и, являющихся коммунальной собственностью соответствующей административно-территориальной единицы.

     Законом регламентируются взаимоотношения местных органов власти с предприятиями, расположенными на их территории. Эти взаимоотношения строятся на договорной основе. Все предприятия обязаны участвовать своими средствами в формировании местного бюджета, передавая в них часть своей прибыли (дохода). За местными органами власти закреплено право без согласования с вышестоящими органами создавать предприятия, перепрофилировать их для удовлетворения потребностей территории, образовывать территориальные и межтерриториальные отраслевые и межотраслевые органы управления местным хозяйством.

     В Законе определены права местных  органов власти в области планирования и материально-технического снабжения. Местные органы власти самостоятельно разрабатывают планы социально-экономического развития территории в пределах имеющихся полномочий. При этом не допускается вмешательство вышестоящих органов власти и управления в процесс формирования и выполнения планов.

     Новые права местных органов власти предусматривают их участие во внешнеэкономических связях. Такие связи осуществляются ими на принципах валютной самоокупаемости. При этом местные органы          власти способствуют расширению внешнеэкономических связей предприятий, расположенных на их территории, проведению          мероприятий по развитию экспортной базы и увеличению производства конкурентоспособной на внешнем рынке продукции, работ и услуг.                               

     В Законе «Об основах бюджетных  прав и прав по формированию и использованию  внебюджетных фондов» конкретизированы и развиты права местных органов власти в области финансово-бюджетных отношений. В общих положениях Закона сформулированы новые понятия консолидированного, минимального бюджета, минимальных социальных и финансовых норм, средней финансовой обеспеченности, принципы самостоятельности бюджетов и регулирования финансовых отношений.

     Отдельный раздел Закона посвящен доходам местных  бюджетов. В нем отражены вопросы  определения уровня закрепленных доходов, который должен быть не менее 70% доходной части минимальных бюджетов, порядок предоставления и использования дотаций и субвенций, принципы определения и утверждения нормативов отчислений от регулирующих налогов, распределение доходов между различными видами бюджетов.

     В разделе «Расходная часть бюджетов»  даны права местных органов власти по формированию расходов своих бюджетов; при этом впервые зафиксировано не только положение о бюджете текущих расходов и бюджете развития, но содержание этих бюджетов.

     В Законе регламентируется бюджетный  процесс. В отдельном разделе  даны общие принципы составления, рассмотрения проектов бюджетов и утверждения  бюджетов.  При  этом  определяется  взаимодействие исполнительных органов власти разных уровней в обеспечении исходными данными для составления проектов бюджетов. Важными статьями Закона являются такие, в которых определены права местных органов власти при рассмотрении разногласий по формированию их бюджетов. Впервые зафиксировано положение об образовании при рассмотрении разногласий согласительных комиссий из представителей вышестоящих и нижестоящих органов власти.

     В заключительных разделах Закона регламентируются исполнение бюджета, контроль за использованием внебюджетных и валютных фондов, определяющих гарантии бюджетных прав местных  органов власти, их ответственность  за принятые ими решения по бюджетным вопросам, а также их право обращаться в арбитражный суд в случае нарушения вышестоящим органом власти их бюджетных прав.

     Вопросы, касающиеся муниципальных финансов,, отражены в Законе «Об основах  налоговой системы в Российской Федерации» от 27 декабря 1991 г. В этом Законе все налоги, входящие в налоговую систему Российской" -Федерации," раздёлен на три группы: федеральные налоги,  налоги республик в составе Российской Федерации и налоги краев, областей, автономных областей, автономных округов, местные налоги. Установлена компетенция каждого органа власти, в том числе и местных органов, по отношению к соответствующим налогам, т. е. право этих органов вводить на подведомственной территории налоги, устанавливать ставки налогов, предоставлять плательщикам налоговые льготы, контролировать взимание налогов и т. д. 

     В Законе «О субвенциях республикам в  составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам  Москве и Санкт-Петербургу» от 15 июня 1992 г. определены права территорий на получение финансовой помощи в виде целевых субвенций из вышестоящих бюджетов и внебюджетных фондов, общие условия предоставления и использования субвенций, ответственность за соблюдение этих условий.

     Дальнейшим  шагом в развитии финансово-бюджетных прав стал Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. В Законе зафиксировано, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают территориям минимальные местные бюджеты, и минимально необходимые расходы местных бюджетов устанавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

         Далее указывается, что доходная часть минимальных местных бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации доходных источников.

     Закон устанавливает, что финансовые средства, необходимые для осуществления  органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно  предусматриваются соответственно в федеральном бюджете и в бюджетах субъектов Российской Федерации. Кроме того, увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшее в результате решений, принятых федеральными   органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируется органами, принявшими решения. Решения этих органов реализуются органами местного самоуправления в пределах, переданных им в качестве компенсации средств.

     В соответствии с Законом население  непосредственно путем местного референдума, на собраниях (сходах) граждан  или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения  могут предусматривать разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования местных мероприятий.

          Согласно Закону «О финансовых  основах местного самоуправления  в Российской Федерации» местные  финансы включают: а) средства  местного бюджета;

     б) государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие  органам местного самоуправления; в) другие финансовые средства (ст.2).

       Бюджет муниципального образования  (местный бюджет) – это форма  образования и расходования денежных  средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

     Конституция Российской Федерация (ч.2 ст.132) наделяет органы местного самоуправления правом самостоятельно устанавливать местные  налоги и сборы.     

     Понятие собственных доходов определено в Бюджетном кодексе РФ (ст.47) и Федеральном законе « О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.7).

          Под собственными доходами следует  понимать виды доходов, закрепленные  на постоянной основе полностью или частично за местными бюджетами. Собственные доходы состоят из налоговых и неналоговых доходов. К налоговым доходам относятся, предусмотренные налоговым законодательством Российской Федерации местные налоги и сборы (ст.41 п. 2, ст.61 Бюджетного кодекса РФ; ст.7 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления РФ». 

     Органы  государственной власти РФ и её субъектов, призванные, согласно ст. 4 и 5 Закона об общих принципах организации  местного самоуправления, обеспечить гарантии финансовой самостоятельности местного самоуправления, осуществляют государственную финансовую поддержку муниципальных образований. В этих целях используются следующие средства бюджетного регулирования местных бюджетов:

        а) нормативные отчисления от  регулирующих доходов;

        б) дотации и субвенции местным бюджетам;

        в) средства, выделяемые из фонда  финансовой поддержки муниципальных 

            образований;

        г) средства, поступающие по взаимным  расчетам из федерального бюджета, 

            бюджетов субъектов Федерации,  и др. При этом формирование и

            использование муниципальных образований,  осуществляется ими

           самостоятельно.

     Органы  государственной власти гарантируют:

         - право органов местного самоуправления  самостоятельно осуществлять

          бюджетный процесс;

         - право органов местного самоуправления самостоятельно определять

          направления расходования средств  местного бюджета и других  местных

          финансов;

         - право органов местного самоуправления  самостоятельно       распоряжаться  свободными остатками средств местных бюджетов,

          образовавшимися в конце финансового  года в результате увеличения  поступления доходов или уменьшения  расходов.

          Следующим этапом в развитии  системы местных бюджетов введение  в действие Бюджетного Кодекса  РФ с 01.01.02г., согласно Федеральному закону от 9 июля 1999г. № 159-ФЗ.

          Бюджетный Кодекс – это свод  законодательства о функционировании  и развитии бюджетной системы  РФ, обеспечивающий финансовое регулирование  бюджетных отношений, устанавливающий  общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетов различных уровней, правовое положение субъектов бюджетных отношений, порядок регулирования межбюджетных отношений основы межбюджетных отношений, определяющий основы бюджетного процесса, основания и виды ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

          Принятие данного закона –  попытка окончательно разрешить  многие проблемы бюджетного процесса  в РФ. В частности, ежегодно  меняющийся порядок организации  взаимоотношений между федеральным  бюджетом и бюджетами субъектов РФ при составлении и утверждении федерального бюджета, формировании бюджетов территорий указывает на необходимость закрепления основных принципов этих взаимоотношений в постоянно действующем акте.

          Таким образом, Бюджетный Кодекс Российской Федерации стал правовой основой бюджетной системы Российской Федерации. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     2. Бюджеты муниципальных  образований. Их  роль в бюджетной  системе государства   

       Местные бюджеты входят в структуру  единой бюджетной системы РФ, составляя её третий уровень.

              Закон о финансовых основах  местного самоуправления устанавливает,  что межбюджетные отношения строятся  на основе следующих принципов:

          - взаимной ответственности;

         - применения единой для всех  муниципальных образований методологии,

           учитывающей их индивидуальные  особенности;

         - выравнивание доходов муниципальных  образований;

         - максимально возможного сокращения  встречных финансовых потоков;

         - компенсации местным бюджетам  в случае уменьшения доходов или

           увеличение расходов, возникающих  вследствие решений, принимаемых 

          органами государственной власти;

         - повышение органов местного  самоуправления в увеличении  собственных

          доходов местных бюджетов;

         - гласности межбюджетных отношений.

       Одним из источником финансирования  программ и проектов развития  муниципального образования, дефицита  местного бюджета могут быть  муниципальные займы, осуществляемые  путем выпуска муниципальных  ценных бумаг от имени муниципального  образования.

          Заем – это доход временного  характера, ибо он должен быть  возвращен. Выпуск муниципальных  и государственных ценных бумаг,  которые могут принадлежать муниципальным  образованиям, осуществляется в  соответствии с федеральными  законами «О рынке ценных бумаг»(1996г.) и «Об особенностях эмиссии и об ращения государственных и муниципальных бумаг» (1998г).

          Помимо средств местного бюджета,  государственных и муниципальных  ценных бумаг, принадлежащих органам  местного самоуправления, местные  финансы могут включать и другие финансовые ресурсы. К ним, например, относятся средства самообложения – разовые добровольные целевые сборы, устанавливаемые непосредственно населением муниципального образования для финансирования решения вопросов местного значения. Решение об этом принимается путем местного референдума, на собраниях (сходах) граждан или представительным органом местного самоуправления с учетом мнения населения.

          Собранные средства самообложения  используются исключительно по  целевому назначению. Органы местного самоуправления информируют население муниципального образования об использовании средств самообложения. 

     3. Проблемы формирования  бюджетов муниципальных образований

     Прежде  всего, обращает на себя внимание отсутствие единой государственной бюджетной политики: федеральный бюджет существует сам по себе, бюджеты субъектов РФ — сами по себе, а бюджеты местного самоуправления за редким исключением — также сами по себе. В этих условиях о каких-либо рациональных межбюджетных отношениях говорить не приходится.

     Далее можно констатировать, что межбюджетные отношения, вероятно, в силу недопонимания их сущности в настоящее время не занимают положения первичных, бюджето-образующих и государство-образующих в федеральной бюджетной политике (не следует путать с единой государственной), а скорее рассматриваются как некая спонсорская помощь центра регионам только на частичное финансирование принимаемых им управленческих решений.¹

     Кроме того, в отсутствие четкого распределения прав и обязанностей между уровнями власти невозможно сформулировать ясное и логическое распределение доходов и расходов между тремя видами бюджетов, обеспечить рациональность межбюджетных отношений.

     Фактически, органы местного самоуправления не имеют  возможности осуществлять свои конституционные полномочия, в частности по формированию, утверждению и исполнению местных бюджетов, установлению местных налогов и сборов, управлению муниципальной собственностью.

     Кроме того, в городских, сельских поселениях и на иных территориях, где отсутствуют органы местного самоуправления, не собираются местные налоги и сборы, поскольку правом их устанавливать обладают только представительные органы местного самоуправления. В нем также указано, что разграничение компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти должно осуществляться с учетом особенностей соответствующей территории (географических, экономических, демографических, этнических и других), чтобы конкретные полномочия возлагались на органы власти, способные максимально эффективно их осуществлять. Неурегулированность проблем, вызванных экономическими трудностями в стране, неполнотой законодательного регулирования (в первую очередь отсутствием четкого разграничения компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти), приводит к разногласиям и конфликтам между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Российской Федерации) и органами местного самоуправления является одной из наиболее острых проблем становления местного самоуправления, препятствующей эффективному решению ряда важнейших вопросов деятельности органов местного самоуправления, в том числе вопроса наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

     Проблема  недостаточного обеспечения финансово-экономической  самостоятельности муниципальных  образований включает комплекс вопросов, решаемых как на государственном, так и на муниципальном уровне. ² К ним относятся вопросы: формирования муниципальной собственности, в том числе муниципальной собственности на землю; создания условий для формирования полноценных местных бюджетов, в том числе учета специфики муниципальных образований при распределении государственных финансовых ресурсов; создания стабильной нормативной основы экономической деятельности муниципальных образований и другие.

     Целью государственной политики в области  развития местного самоуправления в  Российской Федерации является обеспечение дальнейшего развития местного самоуправления и повышения эффективности его деятельности как необходимых условий становления экономически и социально развитого демократического государства. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

     4. Основные направления развития и укрепления местных финансов

     В качестве условий для реализации органами местного самоуправления своих конституционных полномочий предполагается:

     1. Реализовать права на:

     – самостоятельное формирование, утверждение  и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов;

     – завершение в рамках налоговой и  бюджетной реформ формирования финансово-экономической базы местного самоуправления.

     2. Совершенствовать систему бюджетного  и налогового регулирования, прежде всего за счет:

     – перераспределения средств федерального бюджета, направляемых в консолидированные  бюджеты субъектов Российской Федерации, обеспечения финансовой самостоятельности  муниципальных образований для  решения вопросов, отнесенных к их компетенции;

     – выработки принципов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе обеспечения реализации отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, и установления минимальных государственных социальных стандартов;