Межбюджетные отношения в Казахстане

Исахова П.Б. –д.э.н., профессор,

зав.кафедрой «Финансы»

К вопросу совершенствования межбюджетных отношений в Казахстане

Результативность бюджетно-налоговой политики во многом определяет стабильное функционирование страны, сокращение регионального социально-экономического неравенства, обеспечение государственного единства. Создание устойчиво растущей национальной экономики невозможно без решения проблем выравнивания межрегиональных различий, преодоления кризисных явлений и отставания в развитии отдельных территорий.

Рисунок 1- Соотношение затрат республиканского и местных бюджетов  РК на 2008-2010 годы, млн.тенге

За 2008-2010 годы увеличились объемы финансирования затрат за счет  республиканского бюджета (рис 1.) тогда как рост доходов республиканского бюджета замедлился (рис 2).

  Значительные территориальные различия в качестве жизни, во многом определяемые экономическими, природно-климатическими, ресурсными и инфраструктурными особенностями областей, являются логическим основанием для использования государством политики выравнивания. Ее результатом считается последовательное приближение показателей благосостояния населения и экономического развития в худших (по этим показателям) областях, по крайней мере, к среднему по стране уровню[1].

Рисунок 2- Соотношение доходов  республиканского и местных бюджетов  РК на 2008-2010 годы, млн.тенге

Финансовая устойчивость областей зависит от доходной базы местных бюджетов. Соотношение доходов и затрат местных бюджетов , их сбалансированность зависит от структуры доходов  местного бюджета, формируемый за счет поступлений, определенных бюджетным законодательством, и предназначенный  для финансового обеспечения задач и функции государственных органов соответствующего уровня, подведомственных им государственных учреждений, и реализации государственной политики  в соответствующей административно-территориальной единице.

Бюджетное выравнивание является основой любой государственной макроэкономической политики в регионе, проводимой в целях недопущения или сглаживания кризисных социальных, экономических, экологических и иных ситуаций как причин появления высокой территориальной дифференциации. Возникают ситуации, когда территориальные различия приводят к отклонениям от нормы, а именно: происходят негативные колебания экономических (кризис производства), экологических (экологическая катастрофа) и социальных (снижение уровня жизни, сокращение рождаемости и продолжительности жизни, ухудшение демографической структуры, рост преступности) индикаторов регионального развития. Именно в этих случаях необходимость финансовой поддержки определенных областей приобретает особую актуальность.

На доминирование той или иной модели влияют прежде всего специфика бюджетно-налоговой системы, характер ее разбалансированности, а также разнообразные исторические и политические факторы, сложившиеся в данной стране и влияющие на такие параметры как степень централизации бюджетных средств, степень мобильности налогооблагаемой базы и равномерности ее распределения и др.

Проведенный анализ позволяет условно выделить четыре типа стран в зависимости от принципа, лежащего в основе построения механизма бюджетного выравнивания. Первый тип стран в качестве такого принципа использует выравнивание бюджетного потенциала и бюджетных потребностей. К этой группе относятся страны с системой бюджетного выравнивания, подкрепленной мощной методологией и развитым институциональным обеспечением, которые позволяют достаточно объективно оценивать как бюджетный потенциал, так и бюджетные потребности региональных и местных бюджетов. Вторая группа охватывает те страны, в которых система бюджетного выравнивания построена по принципу выравнивания только доходного потенциала. Такая система проста в реализации, не требует затрат на создание обширной статистической базы для расчета показателей, по которым осуществляется выравнивание. Однако, применение такой модели является эффективным только в условиях низкого уровня межрегиональных различий по показателю бюджетных потребностей на душу населения. Третий тип включает в себя те системы бюджетного выравнивания, которые ориентируются на выравнивание бюджетных потребностей по определенным видам затрат. Как правило, использование такого принципа не берет в расчет налоговые возможности региональных и местных бюджетов.

Для каждой страны набор индикаторов, объективно отражающих бюджетные потребности регионов специфичен и определяется как целями, которые преследует система бюджетного выравнивания, так и разнообразными историческими и политическими факторами. И, наконец, последний из выделяемых нами типов принципиального устройства механизма бюджетного выравнивания основан на перераспределении финансовых средств из расчета на душу населения. Подобный элемент системы бюджетного выравнивания, построенный по такому принципу вносит в общий выравнивающий эффект небольшой вклад, поскольку способен лишь несколько смягчить региональные различия в уровне налоговых возможностей.

Объемы трансфертов общего характера определяются как разница между прогнозными объемами доходов (за минусом трансфертов) и затрат соответствующего местного бюджета согласно  Бюджетному кодексу и рассчитываются согласно следующей формуле: 

                                                            (1)                                     

   где - объемы трансфертов общего характера i-й области (города республиканского значения, столицы) или района (города областного значения); 

         – прогнозные объемы доходов i-й области (города республиканского значения, столицы) или района (города областного значения); 

         –  прогнозные объемы затрат i-й области (города республиканского значения, столицы) или района (города областного значения). 

  При превышении прогнозного объема доходов над прогнозным объемом затрат местного бюджета (>0) устанавливаются бюджетные изъятия из местного бюджета в вышестоящий бюджет. 

   При превышении прогнозного объема затрат над прогнозным объемом доходов местного бюджета (<0) устанавливаются бюджетные субвенции в местный бюджет из вышестоящего бюджета[2]. 

Политика выравнивания как средство государственного воздействия на функционирование отдельных областей применяется в различных масштабах по отношению к разным параметрическим группам. Крупномасштабная политика "выравнивания" осуществляется в ФРГ (по отношению к землям бывшей ГДР), Италии (проблема "Север-юг"), Японии (создание технополисов) и во многих других странах. В Казахстане такого рода политика осуществляется на общегосударственном уровне - в плане стремления к равной "бюджетной обеспеченности" населения, т.е. по важному, но не определяющему параметру регионального развития.

В настоящее время по показателям развития производства и уровня жизни населения региональные различия достигают десятков раз.

Таблица 1- Дифференциация финансирования социальных расходов РК по  областям за 2008-2010 годы

*Рассчитано автором на основе источника [3]. 

Проведенный анализ бюджетного финансирования социальных расходов по функциональной группе «Образование» на душу населения показал, что в 2008 году на каждого жителя Западно-Казахстанской области выделено бюджетных средств на сумму 34027 тенге, 2009-2010  годах в Кызылординской области на каждого жителя оказано бюджетных услуг на сумму 49363 тенге и 55339 тенге соответственно.

Коэффициент дифференциации бюджетного финансирования образования составил в 2008 году 1,71,  в 2009 и в 2010 годах соотвественно 2,14 и 2,25 т.е. разрыв бюджетного финансирования  образования на душу населения  по областям увеличился с 1,71 до 2,25 раза.

Коэффициент дифференциации бюджетного финансирования здравоохранения составил в 2008 году 2,58,  в 2009 и в 2010 годах соотвественно 2,67  и 3,04 т.е. разрыв бюджетного финансирования  образования на душу населения  по областям увеличился с 2,58 до 3,04 раза.

Коэффициент дифференциации бюджетного финансирования на социальную помощь и социальное обеспечение  составил в 2008 году 2,46,  в 2009 и в 2010 годах соотвественно 2,54  и 2,93 т.е. разрыв бюджетного финансирования  образования на душу населения  по областям увеличился с 2,46 до 2,93 раза.

Мировой опыт демонстрирует эффективное функционирование бюджетного выравнивания в качестве базового элемента государственной бюджетно-налоговой политики на региональном уровне. Как правило, многие страны используют две или три модели вертикальных взаимоотношений в области реализации доходных полномочий: 1) модель распределения доходных источников, 2) модель разделения полученных налоговых доходов и 3) модель распределения фиксированной части доходов бюджета одного уровня между бюджетами другого уровня[4].

В Казахстане утверждена методика трансфертов общего характера постановлением Правительства РК от 2 февраля 2010 года №54[2].

В соответствии с данной методикой  объемы трансфертов общего характера определяются как разница между прогнозными объемами доходов и затрат соответствующего местного бюджета. В Казахстане бюджетное выравнивание ориентируется на выравнивание бюджетных потребностей по определенным видам затрат. Как правило, использование такого принципа не берет в расчет налоговые возможности местных бюджетов.

При расчете прогнозного объема текущих затрат применяются коэффициенты урбанизации, коэффициент дисперсности расселения, коэффициент масштаба, коэффициент возрастной структуры населения, коэффициент учета надбавок за работу в сельской местности, коэффициент плотности, коэффициент содержания дорог, коэффициент учета бедности (на основе доли лиц с доходами ниже прожиточного минимума), коэффициент учета продолжительности отопительного сезона,  отражающие объективные факторы, которые обусловливают различия в стоимости предоставления услуг.

Таблица 2-  Субвенции из республиканского бюджета  за 2007-2010 годы

                                                                                                                  млн.тенге                                                                                                                                                   

*Составлено на основе источника [1]. 

Субвенции из республиканского бюджета  за 2007-2010 годы увеличились с 192791 млн.тенге до 787285 млн.тенге, рост составил 4,1 раза. В бюджетах некоторых субвенциальных областей трансферты занимают до 70% (Южно-Казахстанская, Жамбылская, Северо-Казахстанская облаасти )поскольку  собственных налоговых и других поступлений  не хватает для достижения  приемлемого уровня финансирования социально-экономических потребностей.

Таблица 3- Бюджетные изъятия из местных бюджетов за 2007-2010 годы

                                                                                                           млн.тенге

Рисунок 3-Бюджетные субвенции из республиканского бюджета и изъятия из местных бюджетов

Большинство стран в той или иной степени используют формульные расчеты в системе бюджетного выравнивания, пытаясь максимально объективно подойти к расчетам выравнивающих трансфертов.

Мировой опыт демонстрирует большое разнообразие подходов к оценке налогового потенциала и потребностей региональных бюджетов. Однако практически все они базируются на понимании под выравниванием создания финансового механизма предоставления определенного стандартного (или минимально гарантированного) уровня государственных услуг населению независимо от места его фактического проживания при относительно стандартном уровне налогообложения юридических и физических лиц.

Оценка выравнивающего эффекта показывает, что действующая в Казахстане система перераспределения трансфертов в пользу областей  с минимальным уровнем бюджетной обеспеченности не оказывает заметного выравнивающего эффекта.

Литература

1.Исахова П.Б. К вопросу разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений // Каржы-каражат.- 2003.- №1.- С.25-36

2. Методика расчетов трансфертов общего характера. Постановление Правительства Республики Казахстан  от «2 » февраля 2010 года № 54 

3. Статистический бюллетень МФ РК №1(134) январь, 2011 год

4. А.М. Балтина, В.А. Волохина. Межбюджетные отношения в регионе: модели организации и регулирования: Монография. – Оренбург: ОГУ, 2004. –197 с.

5. Бюджетный кодекс Республики Казахстан с изменениями и дополнениями от 11.08.2011

Совершенствование системы межбюджетных отношений в Казахстане было направлено на достижение баланса интересов центра и регионов, повышение заинтересованности нижестоящих уровней государственного управления в экономическом развитии регионов и обеспечение стабильности поступлений в местные бюджеты. Действующая в настоящее время система распределения доходов и расходов между уровнями бюджетов имеет ряд преимуществ перед предшествующими системами. Обеспечено четкое распределение доходных источников без расщепления каждого вида налогов между республиканским и местными бюджетами и разграничены направления их использования.

    Осуществлен переход к среднесрочному прогнозированию основных параметров государственного бюджета, местным исполнительным органам предоставлено право осуществлять заимствование в рамках законодательно определенного уровня.

    Сбалансированность местных бюджетов достигается путем выделения субвенций из вышестоящих бюджетов и осуществления бюджетных изъятий из нижестоящих бюджетов.

    Вместе с тем, исходя из необходимости адаптации к быстро изменяющимся социально-экономическим условиям и новым функциональным потребностям, существует необходимость дальнейшего совершенствования системы государственного управления, правовых и финансовых основ ее функционирования.

    Отсутствие четкого разграничения функций и полномочий между уровнями местного государственного управления приводит к конфликту интересов относительно того, из какого бюджета должны осуществляться те или иные расходы. Вследствие этого в некоторых регионах нижние уровни местного государственного управления не столько отвечают за предоставление населению услуг надлежащего качества, сколько выполняют функции территориальных подразделений областных органов власти, а их бюджеты превращаются в транзитные счета. Наряду с этим имеет место передача некоторых полномочий нижестоящим уровням власти без обеспечения их финансовыми ресурсами.

    Эти факты являются нарушением законодательно установленных принципов построения бюджетной системы страны, а именно самостоятельности бюджетов, а также права уровней местного государственного управления самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в пределах закрепленных полномочий.

    Недостаточная самостоятельность в планировании и осуществлении расходных полномочий и, соответственно, в принятии решений районным (городским) уровнем власти, непосредственно оказывающим эти услуги населению, отражается на качестве и эффективности реализации в целом государственных функций.

    На низовых уровнях управления в республике, к примеру, сельском, поселковом, городском (районного значения), отсутствуют полноценные институты и механизмы государственного управления. В сельской местности проживает более 6,6 млн. человек, однако на селе отмечается определенный вакуум власти – не сформированы органы местного управления, акимы административно-территориальных единиц не имеют самостоятельности в принятии решений в хозяйственной и экономической сферах.

    Объективными трудностями в формировании эффективного государственного управления на этом уровне власти являются ограниченные возможности в выполнении финансовых обязательств и оперировании адекватными бюджетами, отсутствие опыта практической административной деятельности.

    На сегодняшний день большинство районов в республике не имеют возможности самостоятельно обеспечить достаточный уровень поступлений в доходную часть бюджетов, что, предположительно, усугубится на сельском уровне.

    В то же время, исходя из необходимости повышения эффективности предоставления государственных услуг, требуется поэтапное формирование полноценных институтов государственной власти на этом уровне управления, с наделением их полномочиями по самостоятельному решению отдельных вопросов местного значения.

    Вопросы владения коммунальной собственностью являются ключевыми для местных органов государственного управления в плане получения ими доходов, а также распределения своих средств. На сегодняшний день нет законодательного деления коммунальной собственности на областную, районную и сельскую, в то время как собственность, наряду с бюджетом, является основой деятельности всех уровней государственного управления. Эффективность реализации государственных функций на местах зависит от характера разграничения собственности по объектам социальной инфраструктуры.

    Закон “О бюджетной системе ” распределяет обязанности (программы и подпрограммы) между республиканским и местными бюджетами, распределение между областными и районными бюджетами в нем не зафиксировано. В каждой области распределение функций между областью и районами, городами областного значения осуществляют исходя из общих подходов, определенных в Законе, учитывая местную специфику. Согласно изменениям, внесенным в закон «О бюджетной системе» в сентябре 1998 г., разделены и закреплены программы и подпрограммы, финансируемые из республиканского и местных бюджетов.

    Существующее распределение расходов и соответствующих обязанностей между различными уровнями бюджетной системы является правильным по своим исходным принципам и согласуется с опытом большинства стран мира. Основное противоречие современного этапа развития региональной экономики – увеличение разрыва между возросшими задачами местных органов управления в социально-экономической сфере и финансовыми возможностями их реализации.

    Формирование доходной базы местных бюджетов осуществляется “сверху”, то есть процесс принятия решений идет сверху вниз. Местные органы управления фактически не имеют влияния на доходы и расходы бюджета. Практически доходы и расходы местных бюджетов определяет Министерство финансов, рассчитывая контрольные цифры и на основании этого устанавливая для регионов размеры субвенций и изъятий. Местные бюджеты утверждаются только после того, как утверждается республиканский бюджет, и становится известной величина субвенций и изъятий.

    Неравномерность распределения доходной базы между регионами, вследствие сильной дифференциации экономического развития территорий, предопределяет необходимость проведения активной политики выравнивания бюджетной обеспеченности регионов для достижения равной доступности населению услуг государственного сектора. При этом основной целью такой политики является обеспечение стабильных в среднесрочной перспективе, законодательно закрепленных доходных источников, обеспечивающих полноценное предоставление каждым уровнем власти закрепленных за ними государственных услуг.

    Введенный в 1999 году механизм межбюджетного регулирования посредством бюджетных изъятий и субвенций в настоящее время не обеспечивает необходимой стабильности в межбюджетных отношениях, в частности, в результате осуществления изъятий из нижестоящих бюджетов путем частых уточнений нормативов распределения доходов или размеров межбюджетных трансфертов. В связи с этим, действующая система межбюджетных трансфертов, служащая инструментом бюджетного выравнивания, на местном уровне государственного управления воспринимается как непрозрачный механизм выравнивания местных бюджетов, ограничивающий экономические стимулы развития регионов.

    Наряду с этим, следует отметить, что система распределения доходов, механизмы межбюджетного регулирования между уровнями местных бюджетов разнородны и также не стабильны. Имеют место частые уточнения местных бюджетов в ходе их исполнения.

    В областях применяются различные и не унифицированные методы распределения доходов:

    1. Установление индивидуальных для каждого района и города видов распределяемых доходов и их нормативов.

    2. Установление единых по районам и городам видов распределяемых доходов, но разных по нормативам распределения.

    3. Установление единых по нормативам распределения доходов, но разных по плательщикам.

    4. Зачисление всех доходов в бюджеты районов и городов с дальнейшим установлением бюджетных изъятий или единого норматива распределения.

    Обеспечение рационализации государственных расходов требует отказа от действующих принципов балансирования между доходами и "потребностями" местных бюджетов и перехода к определению размеров межбюджетных трансфертов, исходя из нормативных методов оценки бюджетных потребностей.

    Закрепление расходных обязательств является, между тем, одной из важных составляющих реформы системы государственных функций, а также самих государственных финансов. Для Казахстана актуальнейшей проблемой реформирования межбюджетных отношений является распределение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы: 1) республиканским и областными бюджетами; 2) областными и районными бюджетами.

    Затраты на осуществление определенных функций существуют на всех трех уровнях управления: республиканском, областном и районном. Компетенции и функции районного и областных уровней государственного управления, определенные в действующем Законе «О местном государственном управлении», не имеют конкретных формулировок. Соответственно, в каждой области разграничение функций между областным и районными уровнями устанавливается акимами областей по собственному усмотрению. Отсутствие четкого разграничения функций между областными и районными (городскими) органами управления затрудняет оценку соответствия обеспечения населения услугами и эффективности расходования бюджетных средств.