Межбюджетные отношения. 4

Межбюджетные отношения

Основной целью политики межбюджетных отношений в среднесрочном периоде является обеспечение всех уровней государственного управления достаточными финансовыми средствами для полноценного предоставления закрепленных за ними государственных услуг и осуществления возложенных на них функций.

В целях дальнейшего совершенствования системы межбюджетных отношений разработана новая Методика расчетов трансфертов общего характера, которая утверждена постановлением Правительства Республики Казахстан от 2 февраля 2010 года № 54, на основании которой был разработан Закон об объемах трансфертов общего характера на 2011 – 2013 годы.

Согласно поручению Президента, озвученного на расширенном заседании Правительства 17 апреля 2011 года в целях совершенствования системы межбюджетных отношений с учетом задач поставленных перед регионами по экономической и социальной модернизации необходимо формирование нового подхода к межбюджетным отношениям, сочетающего стимулирование экономического роста территорий и обеспечивающего достаточный уровень финансирования гарантированного набора бюджетных услуг установленного качества населению страны.

В рамках реализации новой Системы государственного планирования разработана Прогнозная схема территориально-пространственного развития страны до 2020 года.

Прогнозная схема направлена на комплексное и системное решение задач территориального характера на перспективу с учетом имеющегося потенциала регионов и, по сути, является концепцией или доктриной новой региональной политики.

Формирование новой территориальной организации Казахстана требует выработки адекватных мер со стороны государства по всем направлениям.

В социальной сфере – строительство социальных объектов осуществлять в тех населенных пунктах, которые имеют оптимистичные демографические прогнозы и перспективы развития.

В индустриальной политике – рационально размещать предприятия в соответствии с наличием всех необходимых факторов (ресурсы, кадры, инфраструктура и др.).

В бюджетной политике – концентрировать ресурсы на развитии перспективных, быстрорастущих регионов с одновременным сокращением неэффективных затрат.

Для решения этих задач планируется провести ретроспективный и перспективный анализ экономики регионов. Новый подход к межбюджетным отношениям будет отражен в новой Методике расчетов трансфертов общего характера.

На основе новой Методики в 2013 году будет разработан Закон об объемах трансфертов общего характера на следующий трехлетний период с 2014 по 2016 годы.

. Прогноз бюджетных параметров на 2012 –2014 годы

5.1. Прогнозы государственного и республиканского бюджетов, Национального фонда и консолидированного бюджета Республики Казахстан

С учетом предполагаемых внешних условий развития экономики по базовому сценарию и прогнозируемых темпов развития отраслей экономики в 2012-2014 годах прогнозируется рост доходов государственного бюджета (без учета трансфертов) с 4 309,2 млрд. тенге в 2012 году до 5 220,9 млрд. тенге в 2014 году.

Таблица 2

Прогноз доходов государственного бюджета на 2012 – 2014 годы рассчитан на основе прогноза макроэкономических показателей на среднесрочный период с учетом положений Налогового и Таможенного кодексов и других нормативных правовых актов, влияния Таможенного союза и предполагает применение механизма зачисления и распределения сумм таможенных пошлин в Таможенном союзе.

Рост доходов бюджета в основном будет обеспечиваться прогнозируемым увеличением налоговых поступлений, которые занимают порядка 97-98 % в доходах государственного бюджета.

Увеличению налоговых поступлений будут способствовать прогнозируемый рост экономики, рост импорта товаров, увеличение производства в отраслях, в том числе с учетом ввода новых производств в рамках реализации инвестиционных проектов Карты индустриализации, а также повышение экспортно-таможенной пошлины на нефть до 40 долл. за тонну с 2011 года.

С учетом привлечения гарантированного трансферта из Национального фонда в размере 1 200,0 млрд. тенге общий объем поступлений в государственный бюджет прогнозируется с ростом с 5 514,1 млрд. тенге в 2012 году до 6 425,8 млрд. тенге в 2014 году.

Рисунок 12

В соответствии с политикой по снижению дефицита бюджета планируется его сократить по отношению к прогнозируемому ВВП с 2,6% в 2012 году до 1,3% в 2014 году или с 758,5 млрд. тенге до 460,2 млрд. тенге в абсолютном выражении, соответственно.

Исходя из прогнозируемых поступлений и планируемого снижения дефицита предполагается увеличение расходов государственного бюджета с 6 272,6 млрд. тенге в 2012 году до 6 886,0 млрд. тенге в 2014 году (21,7-19,5% от ВВП).

Рисунок 13

Планируемое увеличение государственных расходов будет поддерживать необходимые для устойчивого роста экономики внутренний спрос и накопление основного капитала за счет государственных инвестиций и, при этом, не будет превышать темпы роста номинального ВВП, что обеспечивает выполнение условия принципа контрцикличности фискальной политики.

Рисунок 14

С учетом ожидаемых объемов добычи нефти, прогнозных параметров по мировой цене на нефть Brent, расчетного обменного курса доллара США, поступления прямых налогов от предприятий нефтяного сектора в Национальный фонд в 2012 году прогнозируются в объеме 2 230,5 млрд. тенге, в 2013 году – 1 849,0 млрд. тенге, в 2014 году – 1 794,3 млрд. тенге.

Несмотря на прогнозируемое сокращение нефтяных поступлений в Национальный фонд, что связано с ожидаемым незначительным снижением мировых цен на нефть в 2012 – 2013 годах, ограничение гарантированного трансферта из Национального фонда и его неувеличение в перспективе будет способствовать чистому накоплению нефтяных доходов в Фонде.

Рисунок 15

Кроме того, планируется снижение доли привлекаемых средств Национального фонда в виде гарантированного трансферта в общем объеме поступлений государственного бюджета.

Рисунок 16

Ограничение использования средств Национального фонда в объеме гарантированного трансферта на фоне увеличения ненефтяных доходов государства в соответствии с политикой сбалансированности бюджета и Национального фонда будет способствовать сокращению ненефтяного дефицита до 4,7% к ВВП в 2014 году.

Рисунок 17

Соблюдение данных фискальных правил будет обеспечивать чистое накопление нефтяных доходов в Национальном фонде и увеличение его объема, который в 2014 году по прогнозам составит 72,5 млрд. долларов США (30,4% от ВВП).

Рисунок 18

Таким образом, будет обеспечиваться выполнение Фондом стабилизационной и сберегательной функций.

Объем активов Национального фонда к 2015 году прогнозируется на уровне 72,5 млрд. долларов или 30,4 % к ВВП, что обеспечит досрочное увеличение активов Национального фонда до 90 млрд. долларов США или 30% к ВВП.

Пополнение Национального фонда будет способствовать повышению суверенного рейтинга страны. Это, в свою очередь, открывает доступ к привлечению внешних финансовых ресурсов по более привлекательным и льготным условиям для стимулирования инвестиций.

При изменении ситуации в мировой и казахстанской экономиках будут предприниматься оперативные и гибкие меры по корректировке бюджетной политики, в том числе путем уточнения параметров бюджета.

Прогноз параметров государственного и республиканского бюджетов на 2012 – 2014 годы приведен в приложении 1. 

5.2. Приоритеты расходов бюджета на 2012-2016 годы

Основными приоритетами текущих расходов в 2012 – 2014 годах будут являться:

недопущение снижения уровня жизни населения;

обеспечение функционирования государственного аппарата и выполнения им государственных функций;

финансовая поддержка регионов в целях обеспечения рациональной пространственной организации их экономического потенциала.

В проект республиканского бюджета на 2012 – 2014 годы включены приоритетные бюджетные инвестиции с учетом нижеследующих приоритетов государственной бюджетной и инвестиционной политики, направленных на реализацию послания Главы государства «Построим будущее вместе!»:

Программа индустриализации. Будут приоритетно финансироваться мероприятия программ «Производительность 2020», «Дорожная карта бизнеса 2020», Государственная программа форсированного индустриально-инновационного развития Республики Казахстан 2010 – 2014 годы, и другие отраслевые программы, принятые в ее реализацию, включая обеспечение экономики энергетической, транспортной и газовой инфраструктурой, создание специальных экономических зон. Важное внимание будет уделяться финансированию мероприятий по поддержке агропромышленного комплекса.

Модернизация социальной сферы. В первоочередном порядке будет осуществляться финансирование мероприятий Государственной программы развития здравоохранения «Саламатты Қазақстан» и развития образования Республики Казахстан, Программы «Балапан» и Программы занятости 2020.

Продолжится дальнейшее развитие социальной инфраструктуры (детских садов, школ, больниц, поликлиник), сети Назарбаев интеллектуальных школ, колледжей мирового уровня холдинга «Кәсіпқор», межрегиональных центров по подготовке и переподготовке кадров, а также строительство Назарбаев Университета.

В рамках реализации Программы занятости 2020, бюджетные расходы будут направлены на финансирование мероприятий по подготовке и переподготовке граждан, развитию микрокредитования на селе и организации переезда граждан из населенных пунктов с низким экономическим потенциалом в центры экономического роста.етных трансфертов, применяемых для бюджетного выравнивания.

Различным целям  налогово-бюджетной политики вышестоящих органов власти соответствуют разные типы трансфертов. Выравнивание доходных возможностей регионов для предоставления базовых бюджетных услуг, как правило, проводится с помощью нецелевых блочных трансфертов, тогда как при распределении инвестиционной финансовой помощи используются целевые (долевые) трансферты.[1]

Международный опыт свидетельствует о наличии различных подходов к решению данных проблем. Практика предоставления трансфертов в той или иной стране определяется рядом факторов, к которым можно отнести следующие:

1)    степень горизонтальной несбалансированности бюджетной системы. Значительные масштабы социально-экономических и фискальных различий между регионами, как правило, приводят к необходимости проведения масштабной перераспределительной политики федеральных или субнациональных органов власти. Тем не менее, в некоторых случаях, например в США, значительные региональные контрасты не являются основанием для проведения региональной бюджетной политики федерального центра. Ряд исследований показывает, что фискальная автономия нижестоящих органов власти в сочетании с высокой мобильностью факторов производства, приводит к нивелированию территориальных диспропорций. Однако данные условия не всегда применимы к развивающимся и переходным экономикам.

2)    степень вертикальной несбалансированности бюджетной системы. Возникающий по ряду причин дисбаланс между закрепленными за субнациональными (субрегиональным) органами власти расходных полномочий и собственными доходными источниками создает предпосылки для перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы. На практике такое перераспределение, как правило, проводится, с помощью расщепления налоговых доходов между бюджетами уровнями, а также нецелевых блочных трансфертов.

3.степень фискальной децентрализации, понимаемая как степень автономности нижестоящих органов власти в принятии налогово-бюджетных решений, определяет уровень диспропорций в уровне налоговых поступлений и объеме предоставляемых бюджетных услуг. Это, в свою очередь, может являться основанием для проведения выравнивающей бюджетной политики

4.общественное мнение по поводу территориальных диспропорций через механизм выборов определяет масштабы перераспредлительной политики федеральных и субнациональных властей. Как правило, в странах с длительной историей унитарных высокоцентрализованных бюджетных систем, общественное мнение склоняется к меньшей фискальной автономии местных органов власти и более активной роли центральных властей в сглаживании межрегиональных фискальных контрастов.

Влияние перечисленных факторов приводит к формированию специфических систем межбюджетного выравнивания, классификация которых является сложной задачей. Тем менее, с некоторой долей условности можно предложить следующую группировку стран по целям, условиям и методикам бюджетного выравнивания (Табл. 1).  

Таблица  1. Классификация основных моделей бюджетного выравнивания.

Источник: Boex and Martinez-Vazquez (2004) Designing Intergovernmental Equalization Transfers with Imperfect Data: Concepts, Practices, and Lessons, Georgia State University с дополнениями автора

Страны с низкой расходной автономией субнациональных властей (Испания, Италия, ЮАР), как правило, выравнивают объем предоставляемых населению бюджетных услуг, не используя оценок доходных возможностей регионов.

Одной из немногих стран, где формально выравниваются исключительно налоговый потенциал территорий, является Канада. Этот факт вызывает критику со стороны ряда исследователей, указывающих на необходимость учета значительных различий в финансовых потребностях канадских провинций.[2]

Большинство государств используют смешанные методики бюджетного выравнивания, основанные на учете как фискального потенциала, так и бюджетных потребностей территорий, что позволяет наиболее эффективно решать задачу обеспечения равного территориального доступа потребителей к общественным благам.

[1] 

[2]