Межбюджетные отношения. 14

Межбюджетные отношения 

Межбюджетные  отношения, как установлено в Бюджетном кодексе РФ, это взаимоотношения между публично-правовыми организациями по вопросам регулирований бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Весьма распространенным является заблуждение, что межбюджетные отношения реализуются только в формах и методах предоставления финансовой помощи из вышестоящего бюджета нижестоящим. Такое мнение принципиально неверно. Межбюджетные отношения — это целый комплекс финансово-правовых норм, в круг которых включаются, в частности, взаимоотношения между различными уровнями власти по поводу:

• разграничения расходных обязательств и ответственности за их выполнение;
• разграничения налоговых полномочий и доходных источников;
• бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

Межбюджетные  отношения существуют в любом  государстве, имеющем административно-территориальное  деление, но складываться они могут  на разных основах (принципах). Принято  различать унитарные и федеративные бюджетные системы. К унитарным относятся, например, бюджетные системы Великобритании, Италии, к федеративным — Германии, Канады, США и многих других.

Бюджетные системы федеративных государств отличает значительная самостоятельность  органов власти субъектов федерации, то есть второго после центрального правительства уровня власти в стране, в части установления налоговых  ставок и введения новых налогов, распределения расходных полномочий и распоряжения средствами собственных  бюджетов. В странах с федеративным устройством расходные обязательства  бюджетов субъектов федерации гораздо  шире, чем у бюджетов аналогичного уровня в унитарных государствах. Для последних характерно единообразие налогов,

платежей и бюджетного процесса на всей территории страны, а  в федеративных государствах указанные  параметры могут отличаться по субъектам (в зависимости от регионального  законодательства).

Теоретически бюджеты  нижних уровней в унитарных государствах являются промежуточными фондами по распределению ресурсов центрального правительства и аккумуляции  тех ресурсов, осуществлять администрирование  которых на данном уровне представляется наиболее эффективным. В странах  с федеративным государственным  устройством бюджет каждого уровня является самостоятельным фондом бюджетных  средств, мобилизующим и распределяющим свои собственные финансовые ресурсы. При этом бюджеты различного уровня связаны между собой системой межбюджетных отношений, построенной  согласно федеральному законодательству. Данный тезис находит подтверждение  хотя бы в том факте, что в унитарных  государствах, в противоположность  федерациям, центральное правительство  несет ответственность по задолженности  бюджетов ниже-

стоящих уровней и устанавливает  ограничения на объем и сроки  заимствований. Также для унитарных  государств характерна высокая (обычно более 50%) доля средств центрального бюджета в доходах бюджетов нижестоящего уровня

Добавим также, что для  унитарных систем характерно двухуровневое  бюджетное устройство.

Принципы, на основе которых функционируют  федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм (или фискальный федерализм (от слова фиск — казна) может быть определен как система управления публичными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом.

Бюджетный федерализм может рассматриваться  также как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая  предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в  едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет интересов всех участников бюджетного процесса.

В. Н. Лексин и А. Н. Швецов отмечают следующее.

В строго научном смысле теории бюджетного федерализма, равно как и канонического  определения самого понятия, не существует. Вместе с тем анализ построения бюджетно-налоговых  систем в государствах федеративного  устройства (или с достаточно высокой  самостоятельностью образующих их территориальных  единиц) позволяет выделить следующие  универсальные положения, которые  в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма:

сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы, соответствующих уровням территориально-политического н территориально-административного устройства страны;

-законодательное  или договорное распределение  полномочий и ответственности  каждого из указанных уровней  власти и за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;

-наличие  устойчивых представлений (они  могут быть закреплены в нормативах) о величине необходимых и достаточных расходов для самостоятельной реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности;

-использование  падежных и общепризнанных субъектами  Федерации способов учета их  особенностей для корректировки  величины вышеуказанных расходов (или их нормативах);

-сложившееся  в соответствии с законом и  исходящее из критерия достаточности  для покрытия нормативно распределяемых  расходов закрепление за каждым  уровнем бюджетно-налоговой системы  (федеральным, региональным, местным)  налоговых и неналоговых доходных  источников (так называемое вертикальное бюджетное выравнивание)

Вертикальное  выравнивание означает устранение несоответствий между равными функциями региональных бюджетов и поступлениями, закрепленными за данным бюджетным уровнем. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета.

Что касается региональных и местных властей, то принцип  вертикальной сбалансированности возлагает  на них, во-первых, ответственность  за финансовое обеспечение закрепленных за ними функций и предоставление населению соответствующих услуг  либо непосредственно государственными учреждениями и организациями, либо через частный сектор; во-вторых, обязанность эффективно использовать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потенциала.

-установление  в классификации расходов федерального  и региональных бюджетов специальных  позиций финансирования таких  направлений региональной политики  федеративного государства, как  компенсация нижестоящим бюджетам  недостаточности их собственных  средств для покрытия нормативно  распределяемых расходов (так называемое горизонтальное бюджетное выравнивание с помощью дотаций, субсидий, субвенций), реализация программ селективной поддержки развития отдельных регионов, принятие мер по чрезвычайной поддержке депрессивных территорий и т. п. При этом законодательно устанавливаются процедуры обоснования соответствующих расходов, их распределения не только между бюджетами (отдельных рент нов и муниципальных образований), но и между конечными получателями финансируемыми из бюджета организациями, группами населения.

Горизонтальное  выравнивание означает пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях различных территорий. Такие проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором.

Само по себе бюджетное  выравнивание отнюдь не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо оно может иметь место  и в унитарном государстве. Существует бюджетное выравнивание и внутри субъекта Федерации, во взаимоотношениях с местными органами власти, хотя эти  отношения нельзя причислить к федеративным. Бюджетное выравнивание, таким образом, по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования бюджетной системы единого государства, единой финансовой и экономической системы общества. Оно объединяет федеративное государство и его граждан и имеет своей задачей достижение бюджетной обеспеченности населения каждого peгиона на уровне не ниже среднероссийского.

Основная проблема бюджетного федерализма – в конкретных экономических  и политических условиях выбрать  наиболее эффективную модель бюджетных  отношений. Для этого, прежде всего, необходимо четко и на постоянной основе распределить расходные функции  между уровнями власти, закрепить  соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам.  В  России в целом сформированные к  настоящему времени принципы

и механизмы бюджетного федерализма  и финансовых основ местного самоуправления обеспечивают необходимые предпосылки  для повышения эффективности  деятельности органов публичной  власти всех уровней, проведения ими  ответственной бюджетной политики и совершенствования  управления общественными финансами. Исходя из этого политика в сфере межбюджетных отношений должна быть основана на стабильности законодательно закреплѐнного разграничения расходных полномочий, доходных источников, механизмов формирования и предоставления межбюджетных трансфертов.

Межбюджетные  трансферты

В соответствии со ст. 6 БК РФ межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета - межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и расходных обязательств по выполнению полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения. 
Совокупность субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета образует Федеральный фонд софинансирования расходов (ст. 132 БК РФ).

Субвенции бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета - межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке.

Таблица 15.  Определение  основных форм межбюджетных трансфертов (МБТ), предоставляемых из федерального бюджета 

Как видно из табл.  15, совокупность межбюджетных трансфертов одной  формы образует определенный фонд. Состав фондов, методическое

обеспечение их функционирования находятся в процессе совершенствования. Так, начиная с 2008 г. в составе  федерального бюджета образовано 3 фонда межбюджетных трансфертов. 

Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ, Федеральный  фонд софинансирования

Расходов, Федеральный  фонд компенсаций.

Рассмотрим подробнее  Федеральный фонд финансовой поддержки  субъектов РФ:

(ФФФПР)  –  Фонд формируется в составе расходов федерального бюджета начиная с 1994 г. Он является одним из крупнейших по объему направляемой регионам финансовой помощи, однако удельный вес ФФФПР в общем объеме средств перераспределяемых доходов составляет не более 15% (поясним, что основной объем средств перераспределяется через механизмы вертикального выравнивания, выраженные в закреплении доходных источников по уровням бюджетной системы). Главная цель ФФФПР - повысить возможности субъектов РФ с низкой бюджетной обеспеченностью в финансировании закрепленных за ними расходов и тем самым обеспечить выравнивание доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным бюджетным услугам.

Финансовые возможности субъектов  РФ по выполнению расходных полномочии значительно дифференцированы в  результате сложившейся структуры  экономики регионов, степени развития их экономического потенциала, размера  территории, количества проживающего населения, обеспеченности инфраструктурой И т. д. Это связано с концентрацией доходов консолидированного бюджета РФ в высокоразвитых субъектах Федерации, Обеспечение предоставления государственных и муниципальных услуг, относящихся к полномочиям субъектов РФ и муниципальных образований, является обязательством государства, выполнение которого осуществляется путем выравнивания бюджетной обеспеченности (БО) субъектов РФ из федерального бюджета в форме дотаций, образующих Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (регионов) - ФФФПР.

Общий объем дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов  РФ определяется исходя из необходимости  достижения минимального уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ. Порядок (методика) расчета дотаций определяется Правительством РФ. Согласно методике, минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности определяется как средний уровень расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам РФ, не входящим в число 10 субъектов РФ, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов РФ, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности. Объем дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ на очередной финансовый год не может быть менее общего объема дотаций, утвержденных на текущий финансовый год.

Уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ до распределения дотаций  из Фонда определяется по формуле

БОi=ИНПi /ИБРi

где БОi - уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта РФ до распределения дотаций из Фонда; ИНПi - индекс налогового потенциала субъекта РФ; ИБР_i - индекс бюджетных расходов субъекта РФ.

Ключевые понятия методики:

• индекс налогового потенциала - относительная (по сравнению со средним по РФ уровнем) оценка налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, определяемая с. учетом уровня развития и структуры экономики субъекта РФ. Применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и не является прогнозируемой оценкой налоговых доходов субъектов РФ в расчете на душу населения или в абсолютном размере. Рассчитывается по специальной методике;
• индекс бюджетных расходов - относительная (по сравнению со средним по РФ уровнем) оценка расходов консолидированного бюджета субъекта РФ по предоставлению одинакового объема государственных и муниципальных услуг в расчете па душу населения, определяемая с учетом объективных региональных факторов и условий. Применяется для сопоставления уровней расчетной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и не является прогнозируемой оценкой расходов субъектов РФ в расчете на душу населения или в абсолютном размере. Рассчитывается по специальной методике.

Механизм распределения трансфертов  из ФФФПР все же подвергается критике  из-за своей сложности, отсутствия учета  фактической бюджетной обеспеченности и других причин. Недостатки методики прежде всего проистекают из-за отсутствия падежной базы данных, намерения выводить нормативную величину для регионального налогового потенциала па основе прогнозируемых данных.

Тем не менее данные Минфина РФ свидетельствуют о том, что использование трансфертов сокращает различия в бюджетной обеспеченности регионов.

Помимо трансфертов, рассчитанных по формуле, из ФФФПР могут выделяться дотации (не более 10% объема ФФФПР), отражающие отдельные факторы и условия, учитываемые при определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектом РФ. Министерство финансов РФ до 1 июля текущего финансового года направляет в исполненные органы государственной власти субъектов РФ исходные данные для проведения расчетов распределения дотаций па выравнивание бюджетной обеспеченности на очередной финансовый год и плановый период и до 20 июля текущего финансового года проводит сверку указанных исходных данных с исполнительными органами государственной власти субъектов РФ. Проект распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ вносится в Государственную думу в составе проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается при рассмотрении проекта указанного федерального закона во втором чтении. При этом допускается утверждение на плановый период нераспределенного между субъектами РФ объема дотаций в размере не более 15% их общего объема, утвержденного на первый год планового периода, и не более 20% их общего объема, утвержденного на второй год планового периода.

Таким образом, ФФФПР – активный инструмент межбюджетных отношений, направленный на решение задач выравнивания бюджетной  обеспеченности регионов.

Организация межбюджетных отношений в субъектах РФ

В круг межбюджетных отношений включаются не только взаимоотношения между  федеральным уровнем и субъектами РФ, но и между региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также  между органами местного самоуправления различных видов муниципальных  образований.

Межбюджетное регулирование как  центральная часть межбюджетных отношений на региональном уровне служит цели обеспечения бюджетов муниципальных  образований средствами для исполнения возложенных на них полномочий. Основными  инструментами межбюджетного регулирования являются:

1. Установление нормативов отчислений  в местные бюджеты от налогов, подлежащих зачислению в вышестоящий бюджет (бюджет субъекта РФ или муниципального района).

2. Дотации местным бюджетам на выравнивание их бюджетной обеспеченности через фонды финансовой поддержки и другие межбюджетные трансферты.

3. Перечисления из местных бюджетов  в вышестоящие бюджеты («отрицательные  трансферты» из бюджетов наиболее обеспеченных бюджетными доходами муниципальных образований).

Рассмотрим каждый инструмент подробно. В Бюджетном кодексе предусмотрены  перечни налоговых доходов для  каждого уровня бюджетной системы  РФ. При этом органы государственной  власти субъекта РФ обязаны установить единые и/пли дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лип исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10% доходов консолидированного бюджета субъекта РФ от указанного налога. Помимо этого, органы государственной власти субъекта РФ могут установить после завершения переходного периода единые нормативы отчислений в бюджеты муниципальных образований от отдельных федеральных и/или региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, подлежащих зачислению в бюджет субъекта РФ, по разным типам муниципальных образований.

Межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Федерации местным  бюджетам предоставляются в форме:

§  дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений и дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов);

§  субсидий местным бюджетам;

§  субвенций местным бюджетам и субвенций бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области,  заключенных в соответствии с законодательством РФ;

§  иных межбюджетных трансфертов.

Межбюджетные трансферты местным  бюджетам из бюджета субъекта РФ в основном предоставляются через фонды, назначение и методическое обеспечение которых аналогично федеральному уровню, табл. 21.5.1.

Местным бюджетам могут быть предоставлены  иные межбюджетные трансферты из бюджета  субъекта РФ, в том числе в форме  дотаций, в пределах 10% общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта РФ (за исключением субвенции).

По аналогии с требованиями к  субъектам РФ при получении межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в Бюджетном кодексе РФ определены условия па получение межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ, которые должны соблюдать муниципальные образования исходя их уровня их дотационности. Уровень дотационности определяется исходя из расчетной доли межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы РФ (за исключением субвенций) и/или налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет в собственных доходах местных бюджетов, табл. 21.5.2.

Таблица 21.5.1 Фонды межбюджетных трансфертов в составе бюджета  субъекта РФ

 Таблица 21.5.2 Ограничения  для муниципальных образований  при получении межбюджетных трансфертов

Межбюджетные трансферты из местных бюджетов предоставляются в форме:

-дотаций из бюджетов муниципальных  районов на выравнивание бюджетной  обеспеченности поселении (районный фонд финансовой поддержки поселений);

-субсидий, перечисляемых  из бюджетов поселений в бюджеты  муниципальных районов па решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

-субсидий, перечисляемых  в бюджеты субъектов РФ для  формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районом ( городских округов), «отрицательные трансферты»;

- иных межбюджетных трансфертов.

Законом субъекта РФ о бюджете на очередной  финансовый год может быть предусмотрено  перечисление в бюджет субъекта РФ субсидий из

местных бюджетов («отрицательных трансфертов»), в которых в отчетном году расчетные  (на жителя) налоговые доходы (без  учета налоговых 

доходов по дополнительным нормативам отчислений) превышали уровень, установленный  законом субъекта РФ. В соответствии с  БК  указанный уровень не может быть установлен ниже двукратного  среднего по видам муниципальных  образований субъекта РФ. При этом размер субсидии

не  может быть больше 50% от суммы превышения. Такой порядок может быть предусмотрен для  поселений и (или) муниципальных  районов (городских округов).

 С  помощью «отрицательных трансфертов»  установление более высоких нормативов  отчислений в местные бюджеты,  приводящее к существенному увеличению  бюджетной обеспеченности у отдельных  муниципалитетов из-за неравномерности  размещения налоговой базы, может  быть 

компенсировано  перераспределением части возникающих  у них излишков средств в менее  обеспеченные местные бюджеты. При  этом стимулирующая роль более высоких  нормативов полностью сохраняется  как у муниципалитетов, которые  не перечисляют «отрицательные трансферты», так и 

у муниципальных  образований, подпадающих под критерий взимания «отрицательного трансферта», поскольку изъятой окажется лишь некоторая доля. Так, объем такой  субсидии для отдельного муниципального образования в расчете на одного жителя не может превышать 50% разницы

между расчетными налоговыми доходами местного бюджета в расчете на одного жителя в последнем отчетном году и средним  двукратным уровнем 

в расчете  на одного жителя. Субсидии из бюджетов поселений могут направляться в  бюджет муниципального района на решение  вопросов местного значения межмуниципального  характера. Могут быть предоставлены  иные межбюджетные трансферты из бюджетов поселений.