Межбюджетное регулирование

Организационными  формами функционирования межбюджетных отношений являются конкретные виды бюджетов – федеральный, региональный и местный, если иметь ввиду федеративное государство. Воплощая межбюджетные отношения в указанных формах, государство организует бюджетные взаимосвязи по распределению бюджетных ресурсов в распоряжение тех органов власти, которые наделены правом представлять интересы государства и осуществлять возложенные на них функции в интересах общества.

Организация межбюджетных отношений представляет собой взаимодействие между органами власти разных уровней по поводу осуществления бюджетного процесса, основывающееся на разграничении бюджетных полномочий исходя из принципа территориального соответствия.

Суть  принципа территориального соответствия или принципа «соответствия

зоне  обслуживания» состоит в том, что бюджетные услуги закрепляются за тем

уровнем власти, подведомственная территория которого в основном охватывает

всех  потребителей услуг данного вида. Это означает, что выбор уровня бюджетной системы, за которым закрепляются соответствующие расходы, зависит от того, осуществляются ли они в интересах всего населения страны или населения нескольких субъектов Федерации (федеральный уровень); проживающе-

го на территориях всех или нескольких муниципальных образований (регио-

нальный уровень); в интересах населения, проживающего в основном на терри-

тории данного муниципального образования (местный уровень).

Посредством организационных форм функционирования бюджетных от-

ношений государство строит межбюджетные отношения  в соответствии с ти-

пом государственного и административно-территориального устройства.

Сформированные  бюджетные взаимосвязи получают материально-

вещественное  воплощение в соответствующих фондах денежных средств, на-

ходящихся в распоряжении органов власти различных  уровней бюджетной сис-

темы. Государство  может корректировать установленные  бюджетные взаимо-

связи, уточнять пропорции распределения  финансовых ресурсов между уров-

нями  бюджетной системы, тем самым  обеспечивая управление межбюджетны-

ми отношениями. Таким образом, благодаря регулированию  в сфере межбюд-

жетных  отношений становится возможным  использование бюджета для обес-

печения межтерриториального распределения  валового внутреннего продукта,

формирования  отраслевых пропорций, управления экономическими процесса-

ми.

Основополагающим  принципом формирования бюджетов является их са-

мостоятельность, выражающаяся в наличии собственных  источников доходов и

права самостоятельно определять расходование средств. Однако часто бюдже-

там более  низких уровней не хватает средств  для реализации стоящих перед

ними  задач. Тогда вышестоящие бюджеты  могут направлять дополнительные

источники доходов нуждающимся бюджетам, что  позволяет более рационально

и эффективно использовать финансовые ресурсы в  масштабе всего государства.

Основу  механизма бюджетного регулирования, с помощью которого федеральные, региональные и местные органы власти и управления выполняют

свои  полномочия, составляет закрепление  определенного порядка движения

финансовых  потоков по уровням бюджетной системы государства и организация экономических отношений, возникающих по этому поводу.

По мнению Поляка Г.Б., бюджетное регулирование – это «перераспределение

средств с целью обеспечения территориальным  бюджетам минимально необхо-

димого  уровня доходов, направляемых на экономическое  и социальное разви-

тие территорий» [62, с. 521]. Романовский М.В. под бюджетным  регулирова-

нием  понимает «процесс распределения доходов  и перераспределения средств

между бюджетами разного уровня в целях  выравнивания доходной базы бюд-

жетов до минимально необходимого уровня» [63, с. 618].

Очевидно, что мнения различных авторов  на проблему бюджетного регу-

лирования отличаются друг от друга. Одни трактуют бюджетное регулирование

в широком  смысле слова, понимая под ним  систему оказания финансовой по-

мощи, другие говорят о перераспределении  средств, причем, Поляк Г.Б. ориен-

тируется  на развитие, а Романовский М.В. –  на выравнивание. Авторы финан-

сово-кредитного словаря называют бюджетным регулированием предоставле-

ние средств  вышестоящими бюджетами нижестоящим  с целью выравнивания

их доходов  и расходов [137]. И такое понимание  бюджетного регулирования

содержится  во многих словарях и справочниках с незначительными отклоне-

ниями. Однако, авторы финансово-кредитного словаря  придают ему еще одно

значение  применительно к развитым странам, имея ввиду, что бюджетное ре-

гулирование является одним из способов государственного воздействия на

экономику и социальные отношения.

Чтобы избежать разночтения в понимании  бюджетного регулирования,

для его  отражения в первом значении в  последние годы стали применять  выра-

жения «межбюджетное регулирование» и  «бюджетное выравнивание». Опыт

некоторых развитых стран (Германии, Канады, Франции, США) показывает,

что с  течением времени произошло существенное изменение в понимании

бюджетного  выравнивания. Если ранее оно воспринималось как выравнивание

доходов и расходов разных бюджетов, то в  настоящее время рассматривается

как выравнивание доходов (а, значит, расходов) бюджетов одного уровня в рас-

чете  на одного жителя.

Естественно, что государственные и муниципальные  образования одного

уровня  развиты неодинаково и имеют  разные возможности для мобилизации

налогов и сборов. Поэтому главной задачей  бюджетного выравнивания ставит-

ся выделение  менее благополучным из них таких  средств, которые увеличат

доходы  их бюджетов до уровня обеспечения  расходов в расчете на одного жи-

теля, примерно равного расходам государственных  и муниципальных образо-

ваний среднего достатка. Такое понимание  главной задачи бюджетного вырав-

нивания поднимает его значение на качественно  новую ступень.

Однако  некоторые государственные и  муниципальные образования рас-

положены  в значительно худших природных  условиях, где для оказания обще-

государственных услуг требуются большие расходы, в связи с чем нет надобно-

сти выравнивать  их уровни даже в рядом расположенных  регионах. Тогда

бюджетное выравнивание, как бы отрываясь от расходов, приобретает значение

выравнивания  возможностей государственных и  муниципальных образований

оказывать одинаковый набор общегосударственных  услуг на примерно равном

качественном  уровне независимо от места их расположения.

В развитых странах бюджетное выравнивание имеет разные виды и со-

вершается при помощи разных способов: оно  может осуществляться как путем

перечисления  средств, так и «уступкой налогов». При этом бюджетное вырав-

нивание в каждой стране имеет свои особенности: например, в США исполь-

зуют  только перечисление средств; в Канаде перечисление средств и уступка

налогов составляют примерно равную долю финансовой поддержки. В России

преобладает уступка налогов, несмотря на то, что  Бюджетный кодекс РФ в пе-

речне видов финансовой поддержки уступку  налогов вовсе не упоминает.

В СССР бюджетное выравнивание рассматривалось  как выравнивание

доходов и расходов в целях сбалансирования  каждого бюджета и совершалось,

главным образом, путем отчислений от союзных  регулирующих налогов, взи-

маемых  в том или ином государственном  образовании. От союзного бюджетно-

го выравнивания Российская Федерация взяла отчисления от регулирующих

налогов, но, установив единые для всех субъектов  Федерации проценты отчис-

лений, федеральный центр, по мнению Крылова  Г.З., в значительной степени

ослабил их регулирующую роль [100, с. 51].

Понятие «бюджетное регулирование» значительно  шире понятия «бюд-

жетное  выравнивание». Бюджетное выравнивание рассматривается как про-

цесс, осуществляемый органами власти вышестоящего уровня с целью сглажи-

вания различий в уровнях социально-экономического развития нижестоящих

территорий  для обеспечения их гражданам  государственных гарантий на опре-

деленном  минимально допустимом уровне. Бюджетное  регулирование включа-

ет в  себя выравнивание бюджетной обеспеченности и стимулирование деятель-

ности органов власти.

Механизм  бюджетного регулирования – это  совокупность методов, инст-

рументов, финансовых технологий и правил, посредством  которых государст-

венные  и иные уполномоченные институты  и органы управления воздействуют

на процессы формирования и использования бюджетных  фондов для достиже-

ния целей, определенных социально-экономической  политикой государства.

Таким образом, механизм бюджетного регулирования  представляет собой про-

цесс  распределения и перераспределения  средств между бюджетами разного

уровня, результат которого оказывает непосредственное влияние на социаль-

ную и  экономическую ситуацию в обществе.

Теории  управления известны две модели регулирования: оперативного

управления  и нормативного регулирования. Оперативное  управление представ-

ляет  собой текущее воздействие на объект с целью достижения локального ре-

зультата, не опирающееся, как правило, на нормы  права. Нормативное регули-

рование ориентировано на достижение стратегических целей и основано на

правовых  нормах, определяющих правила поведения  субъектов правоотноше-

ний. Сфера  бюджетных отношений, субъектами которых  являются органы вла-

сти, регламентируется исключительно нормативно-правовыми  документами.

В бюджетном  законодательстве есть две группы правовых норм, регули-

рующих  бюджетные правоотношения в сфере  доходов и расходов:

- первая  группа норм определяет порядок  формирования доходов и осу-

ществления  расходов. Причем, этот порядок должен единообразно применяться

на всех уровнях бюджетной системы. На региональном и местном уровнях до-

пускается его конкретизация. Эти нормы  составляют институт доходов и ин-

ститут  расходов бюджетов;

- вторая  группа норм определяет порядок  распределения и перераспреде-

ления долей доходов и объема расходов, закрепляемых за каждым уровнем

бюджетной системы. Эта группа правовых норм формирует  институт бюджет-

ного  регулирования как составную  часть межбюджетных отношений.

Основные  цели политики межбюджетного регулирования  на субфеде-

ральном уровне сформулированы Минфином России как выравнивание бюд-

жетной  обеспеченности муниципальных образований, стимулирование дея-

тельности местных органов власти, проведение активной экономической поли-

тики  через передачу средств в местные  бюджеты на финансирование целевых

программ [10, с. 69].

Выравнивание  бюджетной обеспеченности муниципальных  образований

является  исходным пунктом системы бюджетного регулирования. В основе по-

литики  государства в сфере регулирования  межбюджетных отношений на суб-

федеральном уровне лежит принцип сбалансированности бюджета каждого

уровня  власти, согласно которому объем доходов  должен быть достаточен для

решения первостепенных задач. Средством его  реализации служит перераспре-

деление ресурсов между бюджетами для  выравнивания доходной части ниже-

стоящих бюджетов до необходимого уровня, предполагающего  достижение

минимальной бюджетной обеспеченности бюджетов.

Средства, предназначенные на выравнивание, распределяются между му-

ниципальными  образованиями в целях сокращения разрыва в бюджетной обес-

печенности  муниципальных образований региона. В ряде регионов России,

имеющих значительную территориальную протяженность  с севера на юг, бюд-

жетная  обеспеченность муниципальных образований  корректируется на индекс

бюджетных расходов. Он показывает, насколько  больше или меньше необхо-

димо  затратить бюджетных средств  в расчете на душу населения в  конкретном

муниципальном образовании, с учетом объективных  факторов и условий, по

сравнению со средним по региону уровнем  для предоставления одного и того

же объема бюджетных услуг.

Одним из способов выравнивания является подтягивание наиболее бед-

ных муниципальных  образований до уровня, который определяется объемом

выделенных  средств. Другой способ предлагает пропорциональное сокращение

разрыва подушевой бюджетной обеспеченности муниципальных образований с

заранее определенным уровнем подушевой  бюджетной обеспеченности (на-

пример, средним по региону).

Межбюджетное  регулирование в качестве обязательного  элемента долж-

но включать стимулирование деятельности местных  органов власти, направ-

ленное  на повышение мобилизации доходов  в бюджет, увеличение налоговой

базы  или на достижение иных целей. Для  этого в составе общего фонда

средств, передаваемых в местные бюджеты, может быть выделена часть, кото-

рая будет  распределяться между муниципальными образованиями в порядке

стимулирования, то есть пропорционально значениям  показателя, отражающего

вклад муниципальных образований в  достижение поставленных целей. В каче-

стве  такого показателя можно использовать объем доходов, сравнительные

темпы экономического роста, создание новых  рабочих мест, развитие малого

бизнеса и т.п.

В систему  целей межбюджетного регулирования, согласно позиции

Минфина России, включается также проведение активной экономической по-

литики  через передачу средств в местные  бюджеты на финансирование целе-

вых программ. Для этого следует выделить часть  средств бюджета, за счет ко-

торых будет осуществляться финансирование целевых программ. Средства, пе-

редаваемые  в местные бюджеты на финансирование целевых программ, пред-

ставляют  собой целевую финансовую помощь и, соответственно, должны пре-

доставляться  в местные бюджеты не в составе  общего трансферта, а в виде суб-

сидий или субвенций с указанием  программы или статьи расходов, которые

должны  быть профинансированы за счет данных средств.

Рассмотренные цели политики в сфере межбюджетных отношений на

субфедеральном  уровне, сформулированные Минфином России, скорее, можно

назвать задачами. Цель же бюджетного регулирования  может быть обозначена

как обеспечение  всем гражданам страны примерно равного  уровня государст-

венных  услуг, вне зависимости от места  их проживания при сохранении заин-

тересованности  органов местного самоуправления в  самообеспечении.

Механизм  бюджетного регулирования представлен  на рисунке 1.

Рисунок 1 - Механизм бюджетного регулирования

ЦЕЛЬ  ЗАДАЧИ ФОРМЫ ИНСТРУМЕНТЫ

Обеспечение всем

гражданам страны

равного доступа к

государственным

услугам вне зави-

симости от места

их проживания

Выравнивание  минимальной

бюджетной обеспеченности

Стимулирование  деятельно-

сти органов  власти, направ-

ленное  на увеличение собст-

венных  финансовых ресур-

сов, а  также на повышение

инвестиционной  привлека-

тельности территорий

Вертикальное

выравнивание

Горизонтальное

выравнивание

закрепление налогов за опреде-

ленным  уровнем бюджетной

системы;

распределение регулирующих

доходов по уровням бюджетной

системы по единым нормати-

вам;

субвенции из вышестоящего

бюджета на исполнение от-

дельных расходных обяза-

тельств

Дотации

субвенции, субсидии

Целевые программы раз-

вития

С точки  зрения целей и инструментов бюджетного регулирования разли-

чают  понятия вертикального и горизонтального  выравнивания (вертикальной и

горизонтальной  сбалансированности).

Вертикальное  выравнивание трактуется как процесс  достижения сбалан-

сированности  между объемом обязательств каждого  уровня власти по расходам

с потенциалом  его доходных источников, среди которых  акцент делается на на-

логовые поступления. Несоответствие между  ними полностью устранить без

внешней корректировки нереально: абсолютное совпадение налогового потен-

циала и объективных потребностей данной территории практически не встреча-

ется.

Принцип вертикальной сбалансированности в  бюджетном регулировании

представляет  требование как к вышестоящему уровню власти, так и к регио-

нальным и местным властям. В случае, если потенциальные возможности по

обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для фи-

нансирования  выполняемых функций и предоставляемых  услуг, за которые от-

вечает  тот или иной региональный или  местный орган, то вышестоящий уро-

вень  власти обязан предоставить нижестоящему уровню власти недостающие

бюджетные ресурсы.

Вертикальная  сбалансированность накладывает на региональные и мест-

ные власти, во-первых, ответственность за финансовое обеспечение закреплен-

ных за ними функций и предоставление населению  соответствующих услуг ли-

бо непосредственно  государственным учреждениям и  организациям, либо через

частный сектор, во-вторых, обязанность эффективно и ответственно использо-

вать  свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потен-

циала.

Таким образом, проблема вертикальной сбалансированности бюджетов

решается  как двуединая задача. С одной  стороны, вертикальная сбалансирован-

ность предполагает разумное распределение  и законодательное закрепление

бюджетных полномочий за соответствующим уровнем  власти, то есть выравни-

вание финансовых потребностей властей соответствующего уровня для оказа-

ния закрепленного  за ними набора обязательных общественных услуг. С другой

стороны, обеспечивается выравнивание финансовых возможностей соответст-