Межбюджетные
отношения представляют собой совокупность
отношений между органами государственной
власти РФ, органами государственной власти
субъектов РФ и местного самоуправления
по поводу разграничения полномочий и
закрепления бюджетных правомочий, соблюдения
прав, обязанностей и ответственности
органов власти в области организации
бюджетного процесса.
Бюджетный кодекс РФ
устанавил следующие принципы межбюджетных
отношений:
• распределение
и закрепление расходов бюджетов
по определенным уровням бюджетной
системы РФ;
• разграничение (закрепление)
на постоянной основе и распределение
по временным нормативам регулирующих
доходов по уровням бюджетной
системы РФ;
• равенство бюджетных
прав субъектов РФ и муниципальных
образований;
• выравнивание уровней
минимальной бюджетной обеспеченности
субъектов РФ и муниципальных
образований;
• равенство всех
бюджетов РФ во взаимоотношениях с
Федеральным бюджетом, равенство
местных бюджетов во взаимоотношениях
с бюджетами субъектов РФ.1
В настоящее время
можно выделить несколько проблем
межбюджетных отношений в РФ:
1. Структурный дисбаланс
бюджетной системы РФ: передача
на нижестоящий уровень бюджетных
полномочий и ответственности
не подкрепляется соответствующей
финансово-бюджетной и экономической
базой.
2.
Уровень вертикали власти, из
бюджета которого должно осуществляться
финансирование соответствующего
полномочия, не всегда совпадает
с уровнем, где непосредственно
происходит его реализация.
3.
Низкая доля собственных доходов
в бюджетах субъектов Федерации
и местных бюджетах заметно
снижает заинтересованность на
местах в наращивании налогового
потенциала, в своевременном и
полном поступлении налогов в
бюджетную систему.
4. Единый норматив
отчислений по территориям от
регулирующих налогов не учитывает
особенности каждого региона
(численность населения, уровень
развития). Поиск объективного подхода
к осуществлению дифференциации
нормативов по регулирующим налогам
вызывает необходимость разработки
и использования для этой цели
соответствующей формулы.
5.
Ежегодные изменения нормативов
отчислений в местные бюджеты
от регулирующих налогов лишают
органы местного самоуправления
возможности планировать свою
бюджетную политику даже в
краткосрочной перспективе, не
говоря о возможности реализации
долгосрочных программ развития
муниципальных образований. В
результате – резкое сокращение
капитальных вложений в структуре
расходов местных бюджетов.
6.
Несоответствие доходов и расходов
местного бюджета обусловливает
возможность только текущего
содержания муниципального образования,
на развитие муниципалитетов
средств не остается.
7 . Отмена с 1 января
2001 г. налога на содержание
жилищного фонда и объектов
социально-культурной сферы и
изъятие в федеральный бюджет
100% налога на добавленную стоимость
снизят удельный вес собственных
доходов местных бюджетов на 20-25%,
увеличиться зависимость от бюджетного
регулирования.
Основы
межбюджетных отношений
1. Межбюджетные отношения
- отношения между органами государственной
власти Российской Федерации,
органами государственной власти
субъектов Российской Федерации
и органами местного самоуправления.
2. Межбюджетные отношения
основываются на принципах:
распределения
и закрепления расходов бюджетов
по определенным уровням бюджетной
системы Российской Федерации;
разграничения
(закрепления) на постоянной основе
и распределения по временным
нормативам регулирующих доходов
по уровням бюджетной системы
Российской Федерации;
равенства бюджетных
прав субъектов Российской Федерации,
равенства бюджетных прав муниципальных
образований;
выравнивания
уровней минимальной бюджетной
обеспеченности субъектов Российской
Федерации, муниципальных образований;
равенства всех
бюджетов Российской Федерации
во взаимоотношениях с федеральным
бюджетом, равенства местных бюджетов
во взаимоотношениях с бюджетами
субъектов Российской Федерации.
Таким образом,
становится очевидным, что межбюджетные
отношения имеют две основные
составляющие экономическую и
политическую (именно две, а не
какую-либо одну, как полагают
многие). Экономическая составляющая
представляет собой решения вопросов
"Как и куда собирать деньги?" и "Как
и куда эти деньги тратить?". Политическая
составляющая связана с вопросом "функциональности"
или "самостоятельности" того или
иного уровня власти. Как результат построения
3-х уровневого государственного устройства
и, как следствие, 3-х уровневой бюджетной
системы возникают три уровня межбюджетных
отношений: "Федеральный центр – Регион",
"Регион - Муниципальное образование",
"Федеральный центр – муниципальное
образование". И если последний из них
является, как бы, "номинальной проблемой",
существующей, но оказывающей незначительное
влияние на характер взаимоотношения
различных уровней власти и социально-экономическое
развитие территории, то первые два являются
предметом жарких споров.
Принципы и проблемы
межбюджетных отношений
Бюджетный федерализм
– это отношения между федеральными
органами государственной власти
и органами государственной власти
субъектов РФ по поводу разграничения
бюджетных полномочий. В первую
очередь речь идет о распределении
и перераспределении расходов
и доходов на основе сочетания
централизма и децентрализма,
единства общегосударственных интересов
и интересов населения, проживающего
в регионах, и входящих в них
муниципальных образований. В
идеале здесь предполагаются
самостоятельность бюджета каждого
субъекта РФ, высокая степень
автономности местных бюджетов
и одновременно сохранение за
федеральным центром доминирующего
положения в решении узловых
вопросов финансового обеспечения
строительства и деятельности
государства.
Базовыми принципами
бюджетного федерализма являются:
• единство
общегосударственных и региональных,
а также местных интересов;
• сочетание
централизма и децентрализма
в разграничении бюджетно-налоговых
полномочий, расходов и доходов
по вертикали бюджетной системы,
распределение и перераспределение
их между бюджетами различных
уровней на объективной основе;
• высокая
степень самостоятельности бюджетов
и ответственности органов власти
каждого уровня за его сбалансированность,
бюджетную обеспеченность исходя
из налогового потенциала соответствующих
территорий при наделении властных
структур необходимой для этого
налоговой инициативой;
• активное
участие субъектов РФ в формировании
и реализации бюджетной и налоговой
политики государства.
Решение основных
проблем бюджетного федерализма
и, в частности, межбюджетных
отношений зависит прежде всего
от своевременного перечисления
в регионы трансфертов из федерального
бюджета. Причина такой зависимости
– финансовая слабость предприятий,
их пораженность экономическим
кризисом. Достаточно сказать, что
объемы просроченной задолженности
по платежам в бюджет сегодня
больше, чем суммарный объем налоговых
доходов консолидированного бюджета.
В отдельных республиках (Алтай,
Саха, Бурятия) более половины
предприятий являются убыточными,
причем в большинстве случаев
не осуществляется их банкротство.
Жесткие меры по стабилизации
финансовой системы страны привели
к снижению уровня реальных
доходов населения. В силу известных
причин фактически раздельно
функционируют финансовый сектор
экономики и производство, которое
работает на основе бартера
и взаиморасчетов. Отсутствие эффективных
стимулов повышения доходности
территориальных бюджетов привело
к появлению большого числа
хронически дотационных территорий.
С другой стороны, плановое
выравнивание территориальных (в
том числе республиканских) бюджетов
за счет дотаций и субвенций
создало у региональных органов
власти иждивенческие настроения
и не способствует развитию
их хозяйственной инициативы. Негативное
влияние имеет преимущественное
финансирование отраслевых приоритетов
по сравнению с приоритетами
территориальными. Оно ведет к
усугублению диспропорций в уровне
социально-экономического развития
республик и других субъектов
Федерации. Наконец, свою лепту
внесло и многолетнее командное
перераспределение национального
дохода между регионами, что
усугубило неравенство территорий
по уровню и динамике бюджетной
обеспеченности населения. К тому
же существующая методика расчетов
и оценок здесь такова, что
бюджетная обеспеченность формально
оказывается высокой в регионах
с низкими экономическим потенциалом
и уровнем социально-экономического
развития. Примером могут служить
такие республики, как Калмыкия,
Бурятия, Алтай, Тува.
Другая группа
проблем связана с так называемым
вертикальным и горизонтальным
выравниванием. Вертикальное выравнивание
– это устранение несоответствий
между расходными функциями региональных
бюджетов и поступлениями, закрепленными
за данным бюджетным уровнем.
Этим должно заниматься федеральное
правительство, располагающее соответствующими
правами экономического регулирования
и необходимыми объемами налоговых
поступлений. Горизонтальное выравнивание
означает пропорциональное распределение
налогов между субъектами РФ
для устранения или снижения
неравенства в налоговых возможностях
территорий. При этом, как показывает
практика, должный эффект может
дать только разумное сочетание
вертикального и горизонтального
выравнивания.
Но горизонтальное
выравнивание значительно сложнее,
чем вертикальное ввиду огромных
различий в экономическом положении
и бюджетных возможностях территорий,
региональных и местных властей.
И особенно сложным оно стало
в условиях экономического спада,
сужения налогооблагаемой базы,
когда наметилась тенденция централизации
доходов в федеральном бюджете.
В значительной мере именно
с этим связана другая тенденция,
но уже в регионах – централизация
расходных полномочий в региональных
бюджетах, что фактически оставляет
без достаточных средств местные
муниципальные власти.
Стимулы для укрепления
финансов регионов
Для исправления
недостатков прежде всего следует
совершенствовать нормативно-правовую,
в первую очередь законодательную
базу распределения полномочий
и функций между органами власти
различных уровней, в том числе
там, где это необходимо, на
договорной основе. И с одновременным
закреплением ответственности и
передачей вплоть до местного
муниципального уровня финансовых
ресурсов (как по источникам, так
и по расходам), требуемых для
их осуществления. Тут целесообразны
соответствующие решения, в том
числе законодательные и иные
нормативно-правовые акты, как на
федеральном, так и на региональном
уровнях. Ясно также, что поднять
уровень собственных доходов
регионов уже сейчас можно
путем преобразования части отчислений
от федеральных регулирующих
доходов в собственные доходы
территориальных бюджетов. Эти отчисления
можно закрепить за регионами
в форме квот на долговременной
основе. Подобное правило следовало
бы ввести и в регионах для
муниципальных образований, что существенно
повысит заинтересованность администраций
не только в дальнейшем увеличении уровня
собственных доходов, но также и в наиболее
полном и своевременном сборе регулирующих
налогов на территории. Для получения
своей части регулирующих налогов необходимо
обеспечить полностью поступление их
в бюджетную систему. Что касается твердо
квотируемой части, то она должна поступать
от налогоплательщиков непосредственно
в территориальные бюджеты. Этот стимул
может быть усилен, если сверх закрепленных
на постоянной основе долей регулирующих
налогов вместо различных дотаций утверждать
временные (но не менее чем на год) нормативы
отчислений в порядке бюджетного регулирования.
А к дотациям следует прибегать в последнюю
очередь, когда исчерпаны все другие меры
по разграничению налогов между уровнями
бюджетной системы и установлению нормативов
отчислений от регулирующих доходов. Гибким
должен быть и подход к установлению нормативов
отчислений от регулирующих доходов. Принципиально
должно обеспечиваться оптимальное сочетание
единых для всех территорий нормативов
с нормативами дифференцированными –
как по налоговому потенциалу той или
иной территории, так и по видам налогов,
а также по уровню или размеру устанавливаемого
норматива (максимальный или минимальный).
Как показывает
опыт, единый подход к территориям
должен заключаться не в одинаковых
(единых) размерах нормативов отчислений,
а в единых методиках их
исчисления. Например, как это делается
при формировании трансфертов.
Здесь по единой формуле устанавливаются
дифференцированные (в %) доли субъектов
РФ в федеральном Фонде финансовой
поддержки регионов (ФФПР). При этом
факторы, включаемые в формулу
(численность населения, бюджетные
доходы и расходы), одинаковы для
всех территорий, но они имеют
разное количественное выражение,
что и позволяет лучше учитывать
особенности каждого региона
или территории.
Однако все
это, по существу, является лишь
совершенствованием существующей
практики регулирования межбюджетных
отношений. На наш взгляд, уже
назрел вопрос замены действующего
нормативно-долевого метода определения
финансовой помощи регионам другим,
более справедливым и эффективным.
В последние годы в консолидированных
бюджетах субъектов РФ собственные
доходы составляют от 30 до 33%, а
средства бюджетного регулирования
от 67 до 70%. При таком соотношении
о действительной самостоятельности
региональных бюджетов серьезно
говорить не приходится. Механизмы
поступления средств бюджетного
регулирования также далеки от
совершенства. Так, размеры отчислений
из ФФПР, как правило, в несколько
раз (в 1998 г. – в 3 раза) меньше
реально недостающих средств.
Несмотря на то, что доля получаемых
из этого фонда трансфертов
составляет всего лишь 10,1% доходов
территориальных бюджетов, для высокодотационных
регионов они имеют большое
значение.
Однако главный
недостаток состоит в том, что
основным критерием выделения
централизованной помощи служит
отставание регионального бюджетного
среднедушевого дохода от среднего
по России, а он не учитывает
резкую дифференциацию потребностей
территориальных бюджетов в финансовых
ресурсах из-за специфики природно-климатических
условий, демографической ситуации,
транспортно-географического положения,
социально-экономического развития
и т.д. Случается и так, что
право на трансферты регион
получает не по среднедушевым
показателям, а по простому
превышению расходов над доходами.
К тому же на федеральном
уровне не соблюдается требование,
чтобы все законодательные акты,
влекущие увеличение расходов
в территориальных бюджетах, принимались
только при наличии соответствующих
источников финансирования (примерами
служат передача в муниципальную
собственность ведомственного жилфонда
и объектов социальной сферы,
решения о выплате детских
компенсаций, реализации закона
“О ветеранах” и др.). Трансферты
при этом фактически становятся
просто бюджетной компенсацией (чаще
всего далеко не полной) этих
дополнительных расходов, что не
отвечает функциональному предназначению
трансфертов как таковых.
Бюджетные компенсации
уже по определению не имеют
никакого отношения к финансовой
помощи. Они должны устанавливаться,
учитываться отдельно и утверждаться
не в процентных долях, а
в абсолютных суммах исходя
из возможностей федерального
бюджета. Давно напрашивается
вывод, что надо сузить круг
субъектов Федерации, пользующихся
финансовой помощью из ФФПР. И
сделать это путем утверждения
дифференцированных на объективной
основе нормативов отчислений
от регулирующих доходов, например
от НДС. Существенным недостатком
является и то, что механизмы
финансовой поддержки регионов,
по существу, не увязаны с долгосрочными
задачами региональной политики
и не имеют целевой направленности.
При этом не соблюдаются требования
обеспечения эффективности использования
федеральной финансовой помощи
и соответствующей ответственности
за последующие результаты. Немаловажно,
что применяемые на федеральном
уровне подходы во многом копируются
в регионах. Так, во многих республиках
(Бурятия, Мордовия, Марий Эл, Адыгея,
Северная Осетия, Чувашия и др.)
нормативно-долевой метод применяется
для определения дотаций (трансфертов)
муниципальным образованиям. Различия
проявляются только в источниках
формирования фонда финансовой
поддержки муниципальных образований.
У одних это трансферты из
ФФПР, у других – один или
несколько федеральных регулирующих
налогов в пределах нормативных
отчислений. Источником также могут
служить отчисления от общего
объема доходов (налоговых) регионального
бюджета – по аналогии с
подходом на федеральном уровне,
где норматив отчислений в
ФФПР установлен в размере
15% налоговых поступлений в федеральный
бюджет и т.д.
Регионам – дифференцированный
подход
Из анализа
текущей финансово-экономической
ситуации, а также опыта, накопленного
за период экономических и,
в частности, бюджетных реформ,
можно сделать вывод: при всех
условиях в России наиболее
эффективным было бы применение
комбинированного подхода в выборе
методов бюджетного регулирования.
Как представляется, по мере экономической
стабилизации и роста производства,
а следовательно, и улучшения
ситуации в бюджетной сфере
межбюджетные отношения будут
меняться. В условиях экономического
роста можно будет сделать
меньший упор на выравнивание
межрегиональных различий, что само
по себе имеет позитивный потенциал:
• ослабит
иждивенческие настроения и стимулирует
хозяйственную инициативу властей
на местах в росте налогооблагаемой
базы и сокращению дотационности
территорий;
• даст возможность
и стимулирует реинвестирование
средств в процветающие регионы,
повышая тем самым их роль
локомотивов экономического роста
страны.
По-другому можно
будет строить и финансовую
поддержку регионов.
Во-первых, она
должна стать более независимой
от селективной отраслевой политики.
Во-вторых, представляется
целесообразным выделение в приоритет
территорий:
• располагающих
благоприятными природно-географическими
и экономическими предпосылками
для превращения их в зоны
ускоренного развития экономики
– по типу свободных экономических
зон;
• существенно
отстающих в экономическом развитии
и уровне жизни населения от
общероссийских показателей и
не имеющих достаточных собственных
источников для преодоления кризисного
состояния;
• используемых
для реализации экономических
и социальных программ общегосударственного
значения или затрагивающих интересы
многих субъектов Федерации (освоение
крупных водохозяйственных проектов,
строительство энергетических станций
и др.);
• подверженных
экологическим бедствиям, угрожающим
жизни и здоровью людей, охватывающих
несколько субъектов Федерации
или имеющих общегосударственное
либо международное значение.
Экономическая
поддержка этих приоритетных
территорий может оказываться
на долевых началах из федерального
бюджета, внебюджетных фондов
регионального развития, специальных
фондов, создаваемых за счет средств
заинтересованных субъектов Федерации,
а также путем участия государства
в реализации проектов, осуществляемых
на акционерной основе.
Что касается
регионов с наиболее низкими
уровнем собственных доходов
и налоговым потенциалом, то
по каждому из них нужно
определить пути для поэтапного
их повышения, а также размеры
помощи со стороны федерального
центра и действия региональных
властей. Для таких регионов
может быть применим метод
особых бюджетных режимов, если
только это не станет массовым
явлением. Но и при этом в
первую очередь основной упор
должен быть сделан на создании
условий для повышения заинтересованности
на местах в увеличении доли
собственных доходов и усилении
бюджетной самостоятельности по
мере достижения позитивных результатов
в экономическом развитии.
Межбюджетные
трансферты – средства одного бюджета
бюджетной системы Российской Федерации,
перечисляемые другому бюджету бюджетной
системы Российской Федерации.
Межбюджетные трансферты,
являясь частью системы межбюджетных
отношений, призваны выполнять следующие
функции:
возмещать бюджетам
нижних уровней часть расходов на
услуги общенационального назначения,
в соответствии с действующим
законодательством;
способствовать устранению
проблем, возникающих в связи
с горизонтальными диспропорциями,
в т.ч. решению социальных проблем,
связанных с региональными экономическими
спадами;
служить для региональных
и местных властей стимулом по
активизации их деятельности в наращивании
налогового потенциала.
Межбюджетные трансферты
- средства, предоставляемые одним
бюджетом бюджетной системы Российской
Федерации другому бюджету бюджетной
системы Российской Федерации
Межбюджетные трансферты
из федерального бюджета бюджетам бюджетной
системы Российской Федерации предоставляются
в форме:
- дотаций на выравнивание
бюджетной обеспеченности субъектов
Российской Федерации;
- субсидий бюджетам
субъектов Российской Федерации;
- субвенций бюджетам
субъектов Российской Федерации;
- иных межбюджетных
трансфертов бюджетам субъектов
Российской Федерации;
- межбюджетных трансфертов
бюджетам государственных внебюджетных
фондов
Межбюджетные трансферты
из бюджетов субъектов Российской Федерации
бюджетам бюджетной системы Российской
Федерации предоставляются в
форме:
- дотаций на выравнивание
бюджетной обеспеченности поселений
и дотаций на выравнивание
бюджетной обеспеченности муниципальных
районов (городских округов);
- субсидий местным
бюджетам;
- субвенций местным
бюджетам и субвенций бюджетам
автономных округов, входящих
в состав краев, областей, для
реализации полномочий органов
государственной власти субъектов
Российской Федерации, передаваемых
на основании договоров между
органами государственной власти
автономного округа и соответственно
органами государственной власти
края или области, заключенных
в соответствии с законодательством
Российской Федерации;
- субсидий федеральному
бюджету из бюджетов субъектов
Российской Федерации
Межбюджетные трансферты
из местных бюджетов предоставляются
в форме:
- дотаций из бюджетов
муниципальных районов на выравнивание
бюджетной обеспеченности поселений;
- субсидий, перечисляемых
из бюджетов поселений в бюджеты
муниципальных районов на решение
вопросов местного значения межмуниципального
характера;
- субсидий, перечисляемых
в бюджеты субъектов Российской
Федерации для формирования региональных
фондов финансовой поддержки
поселений и региональных фондов
финансовой поддержки муниципальных
районов (городских округов);
- иных межбюджетных
трансфертов
Дотации - межбюджетные
трансферты, предоставляемые на безвозмездной
и безвозвратной основе без установления
направлений и (или) условий их использования
Субсидии бюджетам
субъектов Российской Федерации
из федерального бюджета - межбюджетные
трансферты, предоставляемые бюджетам
субъектов Российской Федерации
в целях софинансирования расходных
обязательств, возникающих при выполнении
полномочий органов государственной
власти субъектов Российской Федерации
по предметам ведения субъектов
Российской Федерации и предметам
совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской
Федерации, и расходных обязательств
по выполнению полномочий органов местного
самоуправления по вопросам местного
значения.
Совокупность
субсидий бюджетам субъектов
Российской Федерации из федерального
бюджета образует Федеральный
фонд софинансирования расходов
Cубсидии местным
бюджетам из бюджета субъекта
Российской Федерации - межбюджетные
трансферты, предоставляемые бюджетам
муниципальных образований в
целях софинансирования расходных
обязательств, возникающих при выполнении
полномочий органов местного
самоуправления по вопросам местного
значения.
Совокупность
субсидий местным бюджетам из
бюджета субъекта Российской
Федерации образует региональный
фонд софинансирования расходов
Cубвенции бюджетам
субъектов Российской Федерации
из федерального бюджета - межбюджетные
трансферты, предоставляемые бюджетам
субъектов Российской Федерации
в целях финансового обеспечения
расходных обязательств субъектов
Российской Федерации и (или)
муниципальных образований, возникающих
при выполнении полномочий Российской
Федерации, переданных для осуществления
органам государственной власти
субъектов Российской Федерации
и (или) органам местного самоуправления
в установленном порядке.
Совокупность
субвенций бюджетам субъектов
Российской Федерации из федерального
бюджета образует Федеральный фонд
компенсаций
Субвенции местным
бюджетам из бюджета субъекта Российской
Федерации - межбюджетные трансферты,
предоставляемые местным бюджетам
в целях финансового обеспечения
расходных обязательств муниципальных
образований, возникающих при выполнении
государственных полномочий Российской
Федерации, субъектов Российской Федерации,
переданных для осуществления органам
местного самоуправления в установленном
порядке.
Совокупность
субвенций местным бюджетам из
бюджета субъекта Российской
Федерации образует региональный
фонд компенсаций
