РОЗДІЛ 1

     МІСЦЕВІ БЮДЖЕТИ ЯК ОСНОВНА СКЛАДОВА МІСЦЕВИХ ФІНАНСІВ УКРАЇНИ

     1.1. Економіко – правові засади організації функціонування місцевих бюджетів

     Провідне  місце в системі регулювання  економіки держави, створення сприятливого фінансового середовища для швидкого розвитку ринкових відносин, забезпечення макроекономічної рівноваги в економіці належить бюджету. Він є невід’ємною частиною ринкових відносин і одночасно важливим інструментом реалізації державної політики. Бюджет як одна з ланок фінансової системи відображає виробничі відносини, відтворює відносини розподілу і перерозподілу, опосередковує рух грошової маси.

     Бюджету належить важлива роль у фінансовій системі держави. Через бюджет здійснюється фінансування заходів економічного і соціального розвитку.   За його допомогою  перерозподіляється частина фінансових ресурсів між адміністративно-територіальними одиницями України з метою вдосконалення структури суспільного виробництва і забезпечення соціальних гарантій населенню. Бюджет є важливим інструментом держави, через який забезпечується контроль за станом виробництва в цілому.

     Термін  «бюджет» набув поширення в документах лише на початку ХІХ ст.  Сьогодні під цим терміном розуміють кілька понять. Крім того, налічується приблизно п'ятдесят його похідних значень. Французький економіст Рене Штурм у своїй фундаментальній праці «Бюджет» відобразив еволюцію поглядів на сутність бюджету. Найбільш характерними у другій половині ХІХ ст. були визначення бюджету, див. табл. 1.1 [78].

     Бюджет  є складною економічною категорією, оскільки являє собою систему економічних відносин, які складаються в суспільстві в процесі формування, розподілу і використання централізованого грошового фонду країни, призначеного для задоволення суспільних потреб.

     Ці  відносини мають наступну структуру:

1. між державою і підприємствами в процесі мобілізації доходів, накопичень і фінансування з бюджету;
2. між державою і населенням в процесі розподілу і перерозподілу національного доходу;
3. між ланками бюджетної системи при бюджетному регулюванні.

     Таблиця 1.1

     Визначення  терміну «бюджет»

     Дослідження і аналіз структури зазначених відносин дає змогу зрозуміти економічний зміст бюджету, глибше виявити його роль у розподільчих процесах.

     Бюджетні  відносини, що відображають зміст державного бюджету, функціонують у визначених формах – суспільних і організаційних. І саме завдяки організаційним формам стає можливим використання бюджету, як інструменту управління економікою. Так, організаційними формами функціонування бюджетних відносин є конкретні види бюджетів (державний бюджет, бюджет  АРК  і місцеві бюджети). Втілюючи внутрішньобюджетні відносини в зазначених формах, держава організовує бюджетні взаємовідносини по централізації бюджетних ресурсів в розпорядження органів влади.

     За  допомогою організаційних форм держава  “вибудовує” бюджетні відносини  стосовно форм державного і адміністративно - територіального устрою. Сформовані бюджетні взаємовідносини одержують матеріально - речове втілення у відповідних фондах грошових коштів, створюваних у розпорядженні органів державної структури. Впливаючи на процеси формоутворення бюджетних відносин (шляхом зміни принципів, методів, способів формування доходів і видатків, їх регулювання і т.п.), держава корегує встановлені бюджетні взаємовідносини, регулює канали проходження бюджетних потоків, уточнює пропорції розподілу централізованих ресурсів і забезпечує управління внутрішньобюджетними відносинами, а через бюджетні відносини – економічними процесами.

     Таким чином, завдяки організаційним формам внутрішньобюджетних відносин стає можливим використання бюджету для  забезпечення міжтериторіального розподілу суспільного продукту, регулювання народногосподарських пропорцій, управління економічними процесами на макро- і мікрорівні. Висвітленню методичних підходів до формування, розподілу і використання фінансових ресурсів регіонів присвячені праці П. Бєлєнького, Є. Бойка, С. Власенка, М. Долішнього, С. Дорогунцова, І. Лукінова, А. Мельник, М. Паламарчука, В. Пили, С. Писаренко, М. Чумаченка та інших вчених. У сучасних економічних, і зокрема, фінансових дослідженнях значну увагу приділено проблемі формування та розширення фінансової бази, формування фінансових ресурсів регіонів, їх фінансового потенціалу.

     Стосовно  визначення поняття “місцеві бюджети” в економічній літературі немає  єдиної точки зору (табл. 1.2). 

     Таблиця 1.2

     Визначення  поняття «місцеві бюджети»

     Продовження табл. 1.2

     В перші роки організації бюджетної системи місцеві бюджети розглядались як сукупність завдань, доручених місцевим органам, і сукупність коштів, котрими вони володіють для їх задоволення. Усе наведене вище свідчить про різні підходи до трактування поняття місцевих бюджетів, що, в свою чергу, позначається на визначенні ролі  місцевих бюджетів у фінансовій системі держави.

     На  нашу думку, місцеві бюджети –  це економічні відносини, що виникають  в наслідок використання місцевими  органами влади фондів грошових засобів  з метою задоволення соціальних потреб населення.

     За  своїм складом, місцеві бюджети  – це цільові фонди грошових засобів, що знаходяться у розпорядженні  місцевих органів влади, які в  сукупності із коштами муніципальних  підприємств, позабюджетних валютних фондів, іншими грошовими доходами і накопиченнями, являють собою фінансові ресурси місцевого самоврядування. Розгляд різних поглядів щодо визначення поняття “місцевих бюджетів” дозволяє охарактеризувати їх як сукупність економічних відносин, які сприяють територіальному перерозподілу національного доходу країни та забезпечують створення фінансової бази місцевих Рад.

     Реалізація  об’єктивних передумов використання місцевих бюджетів у суспільному  відтворенні залежить від конкретних організаційно – правових форм, у яких проходить функціонування бюджетних відносин.

     Завдяки організаційним формам стає можливе  використання місцевих бюджетів як активного  інструменту управління територіальною економікою та реалізацією завдань, що покладені на місцеві органи влади.

     Правильне розуміння співвідношення між об’єктивною і суб’єктивною сторонами функціонування місцевих бюджетів дає можливість найбільш ефективно використовувати їх для комплексного соціально – економічного розвитку території.

     У найбільш загальному вигляді це співвідношення можна представити за допомогою діалектичної взаємодії (табл. 1.3) [74].

     Ця  взаємодія включає в себе як вплив  різних компонентів змісту на форму, так і активний вплив на зміст  місцевих бюджетів у рамках об’єктивно існуючої субординації. При дослідженні проблеми місцевих бюджетів, їх необхідно розглядати у двох аспектах.

     По-перше, як організаційну форму мобілізації  частини фінансових ресурсів у розпорядження  місцевих органів самоврядування.

     По-друге, як систему фінансових відносин, що складаються між місцевими та державним бюджетами, а також усередині сукупності місцевих бюджетів. 

     Таблиця 1.3

     Діалектична взаємодія змісту та форми бюджетних  відносин у сфері місцевих бюджетів

     Як  організаційна форма мобілізації  доходів і здійснення витрат місцевими  органами самоврядування, місцеві бюджети – це балансові розрахунки, які відповідають вимогам складання балансів, тобто вони мають доходну й витратну частини, в їх основі покладено принципи збалансування тощо. Тому можна стверджувати, що місцеві бюджети – це балансові розрахунки доходів і витрат, які мобілізуються й витрачаються на відповідній території.

     Водночас  місцеві бюджети слід розглядати як важливу фінансову категорію, основу якої становить система фінансових відносин, а саме: відносини між  місцевими бюджетами і господарськими структурами, що функціонують на даній території; відносини між бюджетами і населенням даної території, що складаються при мобілізації й витраченні коштів місцевих бюджетів; відносини між місцевими бюджетами різних рівнів щодо перерозподілу фінансових ресурсів; відносини між місцевими бюджетами і державним бюджетом.

     Місцеві бюджети є фінансовою базою органів  місцевого самоврядування та вирішальним  фактором регіонального розвитку. Наявність  місцевих бюджетів закріплює економічну самостійність місцевих органів самоврядування, що передбачено Конституцією та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні»  від 27.05.97р., активізує господарську діяльність, дозволяє їм розвивати інфраструктуру на підвідомчій території, розширювати економічний потенціал регіону, виявляти і використовувати резерви фінансових ресурсів.

     В кінцевому підсумку все це розширює можливості місцевих органів влади  у більш повному задоволенні  потреб населення.

     Місцеві бюджети є основним каналом доведення  до населення кінцевих результатів суспільного виробництва, що спрямовуються на суспільне споживання.

     Через місцеві бюджети  суспільні фонди  споживання розподіляються в територіальному  і соціальному розрізах. Разом  з іншими ланками бюджетної системи  місцеві бюджети є одним з  головних інструментів реалізації на практиці програми економічного і соціального розвитку як регіонів, так і країни в цілому.

     Їх  значення безпосередньо зумовлені  типом економічної системи , обраними цілями та пріоритетами суспільного розвитку (рис. 1.1). [45].

     Важливим при розкритті економічної сутності бюджету є розгляд його функцій: розподільчої, контрольної, функції по забезпеченню існування держави.

     Прояв розподільчої функції зумовлений тим, що у відносини з бюджетом вступають  майже всі учасники суспільного  виробництва.

     Основним  об’єктом бюджетного розподілу і  перерозподілу є чистий дохід, що створюється в суспільстві.

     Через розподільчу функцію бюджету  відбувається зосередження грошових коштів в руках держави і їх подальше використання з метою задоволення  суспільних потреб.

     Розподіл  і перерозподіл грошових коштів відбувається між окремими галузями і сферами  діяльності, між окремими групами  населення. В результаті розподілу  і перерозподілу здійснюється формування основних фондів грошових ресурсів –  державного і місцевих бюджетів, фондів соціального страхування, фондів зайнятості та ін. Важливим питанням посилення ролі бюджету в розподільчих процесах є досягнення оптимального співвідношення між різними ланками бюджетної системи.

     Із  загальнодержавного бюджету фінансується понад 61,1% усіх витрат. Спостерігається тенденція до збільшення частки місцевих бюджетів у фінансуванні бюджетних витрат, що може позитивно вилучити на розвиток системи місцевого самоврядування та на використання бюджетних коштів в цілому. Контрольна функція бюджету полягає в тому, що при формуванні доходів фінансовий контроль здійснюється за правильністю здіймання різних видів податків, мобілізацією інших джерел доходів, дотриманням встановлених пропорцій між ними, визначенням податкової бази.  При витрачанні бюджетних коштів контролюється ефективність їх використання за цільовим призначенням. Фінансовий контроль здійснюється за виробництвом, розподілом і споживанням сукупного суспільного продукту і національного доходу.

     Функція бюджету по забезпеченню існування держави ставить своєю ціллю створення матеріально-фінансової бази функціонування держави, утримання апарату управління країною, законодавчої, виконавчої влади, правоохоронних органів.

     Рис. 1.1. Суспільна роль місцевих бюджетів 

     Економічна  сутність місцевих бюджетів проявляється в їх призначенні, а саме:

1. формування грошових фондів, які є фінансовим забезпеченням діяльності місцевих органів влади;
2. розподіл і використання цих фондів між галузями народного господарства;
3. контроль за фінансово-господарською діяльністю підприємств та організацій, підвідомчих цим органам влади.

     Як  економічна категорія, місцеві бюджети  відображають обумовлену адміністративним поділом і бюджетним устроєм  держави сферу економічних відносин суспільства, пов’язаних із формуванням, розподілом і використанням централізованих грошових коштів, що знаходяться у розпорядженні місцевих органів влади і призначених для соціально-економічного розвитку конкретних регіонів країни. У відповідності з Бюджетним Кодексом України ст. 5, бюджетна система України складається з державного бюджету та місцевих бюджетів. Бюджетами місцевого самоврядування визнаються бюджети територіальних громад сіл, селищ, міст та їх об’єднань.

     Структура бюджетної системи України відображена на рис. 1.2 [78].

     Сукупність  усіх бюджетів, що входять до складу бюджетної системи України є  зведеним (або консолідованим) бюджетом України. Він використовується для  аналізу і прогнозування економічного і соціального розвитку України. Зведений бюджет України включає показники Державного бюджету України, зведеного бюджету автономної Республіки Крим та зведених бюджетів областей та міст Києва і Севастополя. Зведений бюджет Автономної Республіки Крим включає показники бюджету Автономної Республіки Крим, зведених бюджетів її районів та бюджетів міст республіканського значення.

     Зведений  бюджет області включає показники  обласного бюджету, зведених бюджетів районів і бюджетів міст обласного  значення цієї області. Зведений бюджет району включає показники районних бюджетів, бюджетів міст районного значення, селищних та сільських бюджетів цього району. Зведений бюджет міста з районним поділом включає показники міського бюджету та бюджетів районів, що входять до його складу.

     Держава, як вже зазначалось, використовує бюджет для здійснення територіального, внутрішнього і міжгалузевого розподілу і перерозподілу валового внутрішнього продукту з метою вдосконалення структури суспільного виробництва і забезпечення соціальних гарантій населенню.

     У разі, коли місту або району у місті адміністративно підпорядковані інші міста, селища чи села, зведений бюджет міста або району в місті включає показники бюджетів цих міст, селищ та сіл [2]. 

     Рис. 1.2. Структура бюджетної системи України 

     Місцевий  бюджет відповідно до БКУ ст. 63 містить  в собі надходження і витрати  на виконання повноважень органів  влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій  та органів місцевого самоврядування. Ці надходження і витрати складають єдиний баланс відповідного бюджету.

     В умовах формування ринкових відносин бюджетна система має надавати фінансову  підтримку щодо роздержавлення і  демонополізації галузей господарства, забезпечення соціального захисту  населення.

     Відомо, що бюджет функціонує через такі об’єктивні категорії, як доходи та видатки бюджету. Об’єктивний характер цих категорій  випливає з того, що їхнє існування  не залежить від волі й свідомості людини, не є результатом погодженої домовленості  окремих суб’єктів. Існування цих категорій зумовлене самою природою бюджету, властивою економіці держави.

     Таким чином можна сказати, що місцеві  бюджети є досить важливою економічною  категорією, що розглядаються з різних точок зору. Місцеві бюджети являють  собою відносини: між бюджетом з одного боку та господарськими структурами і населенням з іншого. Місцеві бюджети є основним каналом доведення до населення кінцевих результатів суспільного виробництва, що спрямовуються на суспільне відтворення. Стратегічним напрямом розвитку суспільних відносин в Україні має бути посилення ролі держави в економіці й соціальному житті, а отже, і зростання ролі місцевого бюджету в економічних і соціальних процесах. 

     1.2. Суть, значення та структура видатків місцевих бюджетів 

     Видатки місцевих бюджетів мають певний економічний зміст, зумовлений суспільним способом виробництва, природою та функціями держави. Вони відіграють вирішальну роль у задоволенні потреб соціально-економічного розвитку країни.

     Важливу роль для становлення самостійних місцевих бюджетів відіграє порядок здійснення видатків та склад цих видатків. У місцевих органів влади мають бути, що вже наголошувалося, визначені функції і завдання. У рамках цих

функцій у сфері власних повноважень необхідною є свобода рішень місцевих органів влади в здійсненні видатків із місцевих бюджетів. Законодавство України з цих питань поки що недосконале й суперечливе, хоча і пройшло з 1990 року певну еволюцію.

     Визначеного законом повного переліку видатків місцевих бюджетів в Україні поки що немає. Бюджетне законодавство України регламентує порядок здійснення видатків місцевих бюджетів та основні напрямки використання їхніх коштів.

     Законом "Про бюджетну систему Української PCP", прийнятим у 1990 році, встановлено, що місцеві ради самостійно витрачають бюджетні кошти і визначають напрямки використання коштів місцевих бюджетів.

     Вони також збільшують норми видатків на утримання житлово-комунального господарства, закладів охорони здоров'я, народної освіти, соціального забезпечення, культури і спорту, органів внутрішніх справ, охорони природи, визначають додаткові пільги і допомогу окремим категоріям населення.

     За законом, місцеві ради отримали право встановлювати розмір видатків на утримання органів місцевого управління, утворення резервних фондів, надання дотацій і субвенцій для збалансування бюджетів нижчого рівня.

     Прийнятим того ж року Законом "Про місцеві Ради народних депутатів Української PCP та місцеве самоврядування" підтверджено зазначений порядок здійснення видатків із місцевих бюджетів.

     Названі законодавчі акти передбачають, що доходи, додатково одержані при виконанні місцевих бюджетів, а також суми перевищення доходів над видатками, що утворюються внаслідок перевиконання доходів або економії у видатках, залишаються в розпорядженні відповідних місцевих рад, вилученню не підлягають і використовуються на їхній розсуд. Після проголошення незалежності України порядок здійснення видатків із місцевих бюджетів майже не змінився. У Законі України "Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування", прийнятому в 1992р., більш чітко визначено порядок здійснення видатків із місцевих бюджетів на утримання органів управління.

     Органи місцевого самоврядування встановлюють розмір видатків на утримання створюваних ними органів управління замість попереднього порядку, згідно з яким місцеві ради встановлювали розмір видатків на утримання органів місцевого управління.

     Більш деталізоване правове регулювання видатків місцевих бюджетів запроваджено лише в 1995 р. в Законі "Про бюджетну систему України". Згідно із ст. 18 цього Закону кошти республіканського бюджету Автономної Республіки Крим і місцевих бюджетів витрачаються лише з тією метою і в тих межах, які затверджені Верховною Радою Автономної Республіки Крим та місцевими радами.

     Уперше видатки всіх бюджетів поділено на поточні та на видатки розвитку (рис. 1.3) [78].