Модели взаимодействия органов муниципального управления

                                                         Содержание 
 
 

  Введение........................................................................................................................3

1.Исторический  очерк возникновения и развития  местного самоуправления..........5 2.Сущность и особенности основных теорий и моделей МСУ..................................18

3.Понятие, принципы и функции местного самоуправления.....................................31

4.Модели взаимодействия  органов муниципального управления..............................37

  Заключение.....................................................................................................................41

  Список литературы...............................................................................................................44 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

                                                                     Введение

      Местное самоуправление – представляет собой  один из важнейших институтов современного общества,  одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации  власти, который наряду с принципом  разделения властей определяет систему  управления. Составляя одну из основ  конституционного строя правового  государства, МСУ позволяет демократизировать  аппарат управления, эффективно решать местные вопросы и обеспечивать учёт интересов местных сообществ  при проведении государственной  политики, оптимально сочетать интересы и права человека и интересы государства. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан  и в этом качестве - составной  частью гражданского общества, уровнем  публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя  пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации  хозяйственной деятельности). Во всем мире вопросам местного самоуправления отводится значительная роль; оно  рассматривается как нижний уровень  управления, неотъемлемый признак демократического государства, школа политических лидеров.

      Местное самоуправление должно открывать гражданам  возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху. Реальное и  эффективное местное самоуправление  возможно лишь при наличии определённых предпосылок и условий, которые  в совокупности составляют основы местного самоуправления: правовую, территориальную, организационную, финансово- экономическую. В Европе послевоенного периода, для предотвращения возможной реставрации  тоталитарных режимов  в основу новой  европейской государственности  были положены принципы децентрализации  власти, приоритетного развития местного  самоуправления, становления гражданского общества. В основе социально-политической компоненты местного самоуправления лежит  его общественная природа и те принципы, на которых она базируется: самоустройство, самоопределение, самодеятельность, самоуправление, самоорганизация, свободное  волеизъявление. Судьба местного самоуправления вызывает в настоящее время большую  тревогу у многих ученых и практиков  потому, что оно по-прежнему остается придатком государственной власти, уделом самоуправства чиновников, а не выражением активности и самоорганизации местных сообществ.

      Актуальность  темы исследования связана с тем, что  на сегодняшний день накопленный мировой опыт местного самоуправления  пока недостаточен для формирования  окончательно-обоснованной, системной, комплексной, прозрачной, гибкой, устойчивой и эффективной модели системы местного самоуправления в различных странах, с учётом характерных особенностей для каждой отдельно взятой страны. 

      В проведённой  научно-исследовательской  работе:

• исследуется эволюция развития, становления и накопленный опыт местного самоуправления в РФ, РА и зарубежных странах.
• исследуются теории местного самоуправления, их понимание, сущность и сложившиеся на протяжении длительного времени основные модели местного самоуправления.
• раскрываются различные определения понятия местного самоуправления и  выявляются её основные принципы и функции.
• анализируются сложившиеся с учётом специфики стран различные модели взаимодествия органов муниципального управления.

      Цель  работы - исследование теоретической  сущности местного самоуправления,  анализ исторического пути возникновения  и особенностей развития  местного самоуправления.

  Объектом исследования являются основные теории и модели МСУ, которые сформуриволись в ходе развития МСУ.

      Предметом исследования выступают социально-политические факторы, определяющие становление  и развитие местного самоуправления. 
 
 
 
 
 
 

                        1.Исторический очерк возникновения и развития МСУ 

      Исторически местное или муниципальное самоуправление возникло из родовой общины - первичной  ячейки человеческого общества. Объединенные суровыми условиями жизни, люди были вынуждены добывать пищу и выполнять  ряд других функций совместно. Отсюда возникли определенные правила организации  совместной жизни, ограничивающие интересы каждого человека во имя общих, групповых  интересов. Объединение диктовалось  также необходимостью передачи знаний и навыков от поколения к поколению. В таких условиях власть получили старейшины родов (общин), обладающие знаниями и жизненным опытом, что и является своеобразным зачатком самоуправления. С развитием цивилизации усложнялись формы самоорганизации людей, иерархия интересов. Предшественниками современного местного самоуправления можно считать демократии античного мира, сельские общины, средневековые вольные города и т.д.

История развития  местного самоуправления в  России. 

      С древних времен русской земле  присущи самоуправленческие начала в организации местной жизни. Община у славян зарождалась со времен разложения родового строя. Начиная  с Киевской Руси происходила постоянная борьба централизации и децентрализации, что отражалось и сегодня отражается на формах местной жизни. Однако даже во времена внешней зависимости - ордынское иго, сверхцентрализации  - абсолютная монархия, партийно-советский  строй сталинского образца или  внутренней разрухи - средневековая  смута, гражданская война в XX в. - самоуправление жителей никогда  не прерывалось. В современной науке  не сложилось единого мнения о  времени зарождения российского  самоуправления.

      Отсчет  российского опыта местного самоуправления, по мнению большинства историков  и правоведов, можно начинать с  Ивана IV, который внёс значительный вклад в развитие местного самоуправления.

      Классическими образцами самоуправляющихся городских  общин Древней Руси являются Новгород и Псков. Новгородцы и псковичи выработали, по их мнению, наиболее стабильную форму  полномочного народного собрания. В XII в. в Новгородской Руси образовалась боярская республика, в которой верховная власть принадлежала вече. Население города имело определенные права, которые отстаивались объединениями граждан. Среди них выделялись объединения кончан (жителей «концов» - районов, городов), уличан (жителей улиц) и купеческих братчан. Каждый конец имел свое выборное самоуправление и обладал властью над определенной территорией. Общественная самодеятельность на уровне местных структур, вплоть до XVI в. не была нормирована законом и фактически развивалась на основе народного обычая, сложившихся традиций. 

        В 1549 г. Иван IV созывает Земской  сбор и проводит реформы государственного  аппарата и местного самоуправления. Были сформированы земщины (земля), как понятие противоположное  государству. В декабре 1564 г.  царь Иван Грозный учредил  опричину и, став в ее главе,  отделил для нее от земли  «опрочь» людей и доходы. Все,  что не вошло в эту опричнину,  было земщиной, во главе которой  стояли свои земские бояре  и даже особый земский царь. Достаточно широкие полномочия  были предоставлены «земским»  и «губным» старостам, избираемым  населением, которые, выполняли преимущественно  поручения центральных властей.  В период XV-XVI вв. верховная власть  концентрировалась в руках великого  князя и боярской думы, которая  ограничивала власть князя. От  центральной власти в города  и волости для управления посылались  наместники. 

      Интересный  опыт реформ местного самоуправления был накоплен в годы царствования Петра I. Изменения в местном самоуправлении были связаны в первую очередь  с реформированием всей административно-территориальной  структуры России. Крупнейшим звеном административной реформы было создание губерний. В 1723-1724 гг. была проведена  реформа городского сословного управления и учреждены выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления, получившие названия магистраты. При  приемниках Петра упраздняются магистраты, и единственными носителями власти на местах делаются губернаторы и  воеводы. Авторы, изучающие историю  развития местного самоуправления в  Петровскую эпоху, особо отмечают особенности  организации судопроизводства: суд  был независим от администрации.

      При Екатерине II развитие государственного управления и местного самоуправления продолжилось. В ноябре 1775 г. было издано «Учреждение для управления губерний Российской империи». В документе  отмечалось, что необходимость нового реформирования связана с тем, что  существующие губернии весьма обширны  по размерам, несовершенна структура  губернского управления. Особый интерес  представляет другой документ - «Жалованная  грамота на права и выгоды городам  Российской Империи», принятая Екатериной II в 1785 г. Местных организациям было предоставлено право замещать по выбору значительную часть должностей губернской, городской и уездной  администрации и суда.

      Наиболее  значительные реформаторские преобразования были осуществлены в начале 60-х г. XIX в., когда вскоре после отмены крепостного  права Александр II подписал указ правительствующему Сенату о введении в действие с 1 января 1864 г. Положения о земских  учреждениях. Основным фактором, который  способствовал рождению земства, стал указ от 19 февраля 1861 г., согласно которому более 20 млн. крепостных крестьян получили «вольную». Земская (1864) и городская (1870) реформы преследовали цель децентрализации  управления и развития начал местного самоуправления в России. В основе реформ лежали две идеи. Первая - выборность власти: все органы местного самоуправления избирались и контролировались избирателями. Кроме того, эти органы были под  контролем представительной власти, а обе ветви власти контролировал  Закон. Земства были сторонниками государственной  власти, поддерживали законность и  стабильность в обществе. Вторая идея: местное самоуправление имело реальную финансовую основу своей деятельности. В XIX в. до 60 % всех собираемых с территорий платежей оставалось в распоряжении земства, т. е. городов и уездов, по 20 % уходило в госказну и губернию.

      Земским органам для осуществления своих  функций было предоставлено право  облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых  случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.)¹. Согласно Положению о земских учреждениях (1890 г.) и Городовому положению (1892 г.) выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе. Органы городского самоуправления включали городскую Думу под председательством городского головы и городскую управу. За земским и городским самоуправлением существовал весьма жесткий государственный правительственный надзор, который осуществлялся губернатором.

       Временное правительство и местное самоуправление

     Попытку провести реформу местного самоуправления предприняло после февральской  революции 1917 г. Временное правительство.

     3 марта 1917 г. Временное правительство  приняло декларацию, в которой  в качестве цели определялась  реформа местного самоуправления  с установлением всеобщего, равного,  прямого и тайного избирательного  права для всех граждан, достигших  20 лет. При Министерстве внутренних  дел было создано Особое совещание.  Его задачей была подготовка  необходимых материалов по реформе  местного самоуправления. Однако  осуществить эту реформу в  полной мере не удалось: последовала  Октябрьская революция 1917 г.

     В целом можно констатировать, что  Временным правительством была создана  достаточно полная нормативная база для формирования местного самоуправления, представляющая практический интерес  и в настоящее время. 

     Организация местной власти в  советский период.

     Характер  и направленность процессов организации  власти на местах в России коренным образом изменились после Октября 1917 г. Был взят курс на ликвидацию старых органов местного самоуправления.

     С первых дней своего существования Советы депутатов стремились сменить органы местного самоуправления или поставить  их под свой контроль. Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления. Конституция РСФСР 1918 г. установила принцип единства Советов как  органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих  органов вышестоящим.

     Одним из основных принципов организации  и деятельности всех звеньев Советов  являлся принцип демократического централизма, который был положен  в основу объединения всех Советов  в одну систему. Принцип демократического централизма отражался и в  конституциях советского периода, и  в законах, регламентирующих организацию  деятельности отдельных звеньев  Советов. Это Закон о поселковых, сельских Советах народных депутатов  РСФСР (1968 г.); Закон о городском, районном в городе Совете народных депутатов  РСФСР (1971 г.); Закон о краевом, областном  Совете народных депутатов (1980 г.).

     Местное самоуправление в целом стало  рассматриваться как институт, свойственный исключительно буржуазной демократии². Только в начале 60-х гг. XX в. постепенно стали развиваться исследования о местном территориальном самоуправлении. Снова проблема правового статуса местных органов власти была поднята в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977 г. Итогом стало закрепление в Конституции положения о наличии в Советском Союзе системы местных органов государственной власти, в принципиальном плане не отличающегося от ранее действовавшего конституционного положения.

     С принятием 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об  общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»  и 6 июля 1991 г. Закона РСФСР «О местном  самоуправлении в РСФСР» был связан новый этап в развитии местного самоуправления. Данные Законы сыграли определенную роль в развитии местного самоуправления. Однако противостояние представительных органов и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов - это в итоге привело к роспуску местных Советов. В октябре 1993 г. в рамках разрешения кризиса власти в Российской Федерации было издано Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 года.

     С принятием Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации» активизировался  процесс восстановления самоуправленческих начал на местах и их совершенствования  на основе Конституции РФ 1993 г.

     Весьма  активно стало формироваться  федеральное и региональное законодательство, конкретизировавшее общие принципы организации местного самоуправления. Были приняты Федеральные законы «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основах  муниципальной службы в Российской Федерации» и др. Однако практика применения этих федеральных законов выявила  целый ряд проблем, связанных  с осуществлением местного самоуправления в России. Это вызвало необходимость  дальнейшего совершенствования  правового регулирования местного самоуправления на федеральном уровне³.

     6 октября 2003 г. был принят новый  Федеральный закона «Об общих  принципах организации местного  самоуправления в Российской  Федерации» 

     Советское законодательство строилось как  законодательство о статусе местных  органов власти разного уровня. Постсоветская  модель базировалась на выделении в  качестве первичного объекта регулирования  вместо местных органов власти низовых  территорий. В итоге - ухудшение правового  определения статуса, в том числе  компетенции, органов местной власти. Сильная сторона постсоветского подхода - продуцирование компетенции  муниципальных территорий, аккумулирующих интересы и волю первичного субъекта самоуправления - населения. Период с  начала 90-х гг. XX в. до принятия Закона от 6 октября 2003 г. - этап формирования в  субъектах Федерации территориальных  основ местного самоуправления, формирования и стабилизации статуса муниципальных  образований.

     В настоящее время российское местное  самоуправление находится на пороге важного рубежа в своём развитии.

     Во-первых, в декабре 2010г. отмечается 17- летие  действующей Конституции РФ заложившей основы новой модели организации  местного самоуправления в стране. Согласно ст.12 данной Конституции власть в стране организационно разделена  на два уровня–систему государственной  власти и систему местного самоуправления. Выведение системы местного самоуправления из общей системы государственного управления поставило конец к существующей на протяжении всего периода советской власти централизованной государственной форме организации местных органов власти.17тлет- срок, небольшой  в общеисторическом масштабе, но значительный для развития современного нового общественного института. За прошедшее с тех пор время были созданы законодательные основы местного самоуправления, сформирована его финансово — экономическая база, накоплен огромный общественно-политический опыт работы муниципальных образований.

     Во-вторых, 1 января 2009г. Закончился переходный период реализации Федерального закона «Об  общих принципах организации  местного самоуправления в РФ», в  результате чего все его положения  должны вступить в силу на территории каждого из субъектов РФ (кроме  Чечни и Ингушетии ). В результате данной реформы вместо 11436 муниципальных  образований, существовавших в РФ в  соответствии с Законом 2003г., было образовано 24510 муниципальных образований.⁴

     Одним из приоритетных направлений государственной  политики России является развитие местного самоуправления , налаживание постоянного  и всестороннего взаимодействия муниципальных органов и населения. Формирование эффективной системы  местной власти — всегда длительный и довольно сложный процесс.Поэтому  нет ничего удивительного в том, что в РФ данный процесс до сих  пор находится в стадии развития  и включает множество нерешённых проблем, связанных с законодательнымобеспечением  деятельности органов местного самоуправления, острым дефицитом квалифицированных  специалистов в области муниципального управления, отсутсвием надёжных материально- финансовых основ деятельности местных  органов власти. 

Формирование  и развитие муниципального управления в Республике Армения  

      Армянская государственность в основном сложилась  в I тыс. до н.э. В 301 г. Армения стала  первой страной в мире, принявшей  христианство в качестве государственной  религии. Традиции  государственного управления и местного самоуправления существовали в Армении с древних  времён.

      Во  главе  страны стоял король, который  наделялся законодательными и исполнительными  полномочиями для управления. Существовал  специальный совещательный орган - «Ашхаражохов», который в определенное время года созывал король, и на котором пресутствовала вместе с  нахарарами и ишханами «элита сельских общин».

        Функциональное управление осуществляли  горцакалутюны, часть из которых  носила постоянный характер, таких  как: Азарапетутюн – управлял  финансами, налогооблажением, военным  делом, ему подчинялись все  сельские общины; Маххазутюн –  личная охрана короля; Айрутюн  (мардпетутюн) – контролировал  и управлял казной и царским  двором; Мецн Датаварутюн; Спарапетутюн  – руководил военным делом  с конца II века до н. э.(рис. 1) 

              Система государственного управления  в исторической Армении.(рис. 1)⁵ 

            Аркуник                                            Король                                   Ашхаражохов

     (высшая инстанция)                        

                                                                                                                  Территориальные

                                                                                                                  органы управления

Функциональные органы

       управления

      Территория  королевства Мецн Айк состояла из 124 гаваров, которые были объеденены в рамках 22 стратегий (кохмнакалутюн) и царского двора. Каждая стратегия  руководилась «кусакалом, бдешхом», который  назначался королём, а потом  эта  должность передавалась по наследству.  
 

      Города  Мецн Айка управлялись управляющими городов, которые назначались королем, вместе с ними существовал совещательный  орган городов. Низшее звено государственного административного аппарата управления составляли сельские общины, которые  управлялись руководителями сельских общин. Следует отметить также, что  крупные города были самостоятельными, а мелкие входили в стратегии, а некоторые села входили в  территории городов.

      После распада королевской власти в  Армении (428 г.) на территориях, находившихся под влиянием Персии и Бюзандии, в общем сохранилась структура  государственного управления. Первоначально персы предоставили Армении значительную автономию. Должности спарапета (главнокомандующего) и азарапета (ведавшего экономикой) оставались в руках армян. Царский двор Персии на своей подвластной территории назначал марзпана, который управлял страной.

      В период правления Багратунистской  династии (885 – 1045 гг.) страной правил король. Наангами и гаварами управляли  гаварские короли (Васпуракана, Карса, Сюника, Ташир-Дзорагета), которых назначал король.

      В Киликийской Армении (великое  княжество 1080 – 1198 гг. и королевство – 1198 – 1375 гг.) система государственного управления основывалась на прежних принципах  построения системы государственного управления и учитывала опыт европейских  стран. Король назначал на высшие должности  умных людей, перестала действовать  система передачи должности по наследству. Гавары и города управлялись гаварапетами и мэрами, которые  подчинялись  королю. Они обладали  широкими полномочими  в военных, финансовых, административных и судебных делах. Параллельно существовал  и представительный орган – совет  старост. Каждый гавар состоял из сельских общин, управление которых  осуществлял староста общины. Также  в городах, кроме мэров, существовали и органы самоуправления: советы горожан, гильдии, амкарутюны.⁶

      С включением Восточной Армении в  состав Российской империи (1828) на нее  постепенно стало распространяться российское законодательство. После провозглашения в Армении независимости (июль 1918 г.) образовался новый высший законодательный орган республики - Совет Армении (парламент). В таком виде Республика просуществовала около двух лет и в ноябре 1920 г. была провозглашена Армянской ССР. и в 1922 г. была принята первая Конституция АССР. После установления Советской власти в 1920 г. Армения фактически на протяжении всего советского периода, ее законодательство ничем не отличалось от законодательства других союзных республик. В советское время в районах действовали местные советы, которые выступали в роли местного органа государственной власти, решали вопросы и исполнительные комитеты к ним, которые являлись местными органами управления и входили в систему государственного управления.