Модернизация государственного управления

Модернизация государственного управления

Информационный документ подразделения Microsoft в странах Европы, Ближнего Востока и Африки (EMEA)

Краткий обзор

Сегодня к государству предъявляются все более возрастающие требования провести фундаментальные реформы, направленные на повышение результативности его деятельности и улучшения качества и доступности государственных услуг. Необходимость реагировать на изменения в обществе и экономике порождает движение за модернизацию, которое «выходит за рамки бюрократической системы» с целью создания такой структуры государственного управления, которая была бы более ориентирована на потребности граждан и бизнеса, более направлена на снижение расходов путем повышения внутренней эффективности, более привержена идеалам грамотного управления и уделяла бы больше внимания развитию информационной экономики. В настоящем информационном документе обсуждаются упомянутые выше побудительные причины модернизации и приводятся факторы, наиболее важные для ее успеха.  
В частности, усовершенствование государственного устройства достигается благодаря искренней заинтересованности и целеустремленности со стороны как политической, так и административной ветвей власти, расширению возможностей государственных служащих, интеграции различных государственных учреждений наряду с реорганизацией бизнес-процессов, партнерскому сотрудничеству с внешними организациями из частного сектора и гражданскими объединениями, наличию программ обеспечения общедоступности усовершенствованных государственных услуг и повышению информированности граждан о проведенных преобразованиях, а также благодаря успешному внедрению информационных технологий (ИТ) для обеспечения всего процесса модернизации.

Модернизация государственного управления

Содержание

Резюме для  руководителей

Предисловие

1. Побудительные причины модернизации

1.1 Предоставление услуг с ориентацией на клиента

1.2 Внутренняя эффективность и производительность

1.3 Грамотное управление

1.4 Экономическое развитие 

2. Факторы успеха модернизации

2.1 Руководство

2.2 Расширение возможностей для служащих

2.3 Партнерское сотрудничество

2.4 Интеграция и изменение процедур

2.5 Общедоступность и информированность

2.6 Технологии, расширяющие возможности

Заключение

Резюме для руководителей

Реформа государственного управления, или «обновление государственного устройства» (reinventing government), стоит в повестке дня многих государств с начала 90-х годов прошлого века, однако в наши дни она обретает новую значимость. В немалой степени это вызвано тем, что современные технологии и открытые стандарты позволяют обеспечить преобразование государственного управления и взаимоотношений государства с его клиентами – гражданами и компаниями. Многие политики и руководители органов власти говорят о том, что в 2010 году будет трудно оправдать сохранение вертикальной структуры государственного управления и предоставление государственных услуг на базе обособленных вертикальных ведомств с узкими функциями.

Побудительные причины модернизации

Предоставление  услуг с ориентацией на клиента

Государственные органы стремятся устанавливать и поддерживать прямые отношения с клиентами, чтобы оказывать им более персонализированные услуги, максимально приспособленные к нуждам конкретного человека. Поэтому все большее число организаций предоставляет свои услуги через единую точку доступа, к которой можно подключиться по Интернету, телефону или непосредственно из государственного учреждения. Информационные  
веб-технологии играют важную роль в развитии модели государственного управления, ориентированной на клиентов. Многие органы власти внедряют интегрированные технологии, стремясь обеспечить более эффективную работу с информацией о клиентах и более тесное сотрудничество друг с другом для предоставления комплексных услуг.

Внутренняя  эффективность и производительность

В условиях, когда требуется улучшить предоставление услуг не выходя за рамки бюджета, руководители государственных учреждений учатся делать больше меньшими средствами. Для этого они производят внутриведомственную реструктуризацию путем более точного согласования процедур, технологий и функций служащих с решаемыми задачами. Информационные технологии используются для управления внутренними потоками информации и передачи данных в системы, предназначенные для оказания услуг гражданам и компаниям.

В целом современные технологии предоставляют государственным учреждениям возможность совместно использовать общие данные и взаимодействовать с другими организациями государственного сектора и бизнесом. Однократно собирая данные, а затем многократно используя их, государственные органы рационализируют свою работу, поскольку избавляются от необходимости дублировать ввод данных и проводить согласования и проверки. Это также способствует оптимизации и реорганизации бизнес-процессов, благодаря чему государственные учреждения могут сосредоточиться на результатах своей деятельности, а не на входящей информации и затратах.

Грамотное управление

Стремление к модернизации государственного управления зачастую включает в себя такие цели грамотного управления (good governance), как обеспечение открытости, прозрачности и подотчетности, привлечение граждан для участия в жизни государства и расширение демократии. Информационные технологии позволяют простым и прозрачным образом следить за ходом различных процедур, например, за рассмотрением заявок на лицензии. С их помощью государственные органы могут также людям соответствующие уведомления, а те, в свою очередь, – могут подавать жалобы.

Государственные закупки  – это одна из областей, которой многие власти придают особое значение, поскольку с помощью электронных закупок (e-procurement) можно вести контролируемый учет операций государственных органов и предоставить поставщикам равные возможности для подачи заявок на государственные контракты. В целях содействия расширению политической активности людей многие государства обращают свой взгляд на электронную демократию (e-democracy) – не только в сфере проведения выборов, но и в таких областях, как консультации с гражданами и опросы общественного мнения, контакты избранных представителей с электоратом, принятие законов и решений с широким учетом мнений граждан, а также обеспечение всеобщего доступа к информационным технологиям и совершенствование навыков их использования.

Экономическое развитие

Проводя модернизацию, государства формируют более позитивную деловую атмосферу путем упрощения своих взаимоотношений с бизнес-сообществом и снижения нагрузки на компании, связанной с соблюдением правил и норм. Кроме того, они используют информационные технологии для привлечения новых иностранных инвестиций и облегчения торговли. Чтобы содействовать переходу местных компаний к электронной коммерции, многие органы государственной власти оказывают помощь предприятиям ключевых секторов в подключении к Интернету и прилагают усилия для организации профессиональной подготовки местной рабочей силы.

Кроме того, государства Европейского союза работают над созданием общеевропейского рынка труда путем устранения юридических и административных препятствий для мобильности людей, установления сотрудничества между национальными системами образования и поощрения изучения языков. Государственные службы занятости используют информационные технологии для интеграции данных и создания виртуальных рынков вакансий, стремясь предоставлять гражданам, компаниям и агентам по найму кадров доступ к высококачественным услугам и точной информации о возможностях трудоустройства в других секторах рынка, регионах и странах.

Факторы успеха модернизации

Руководство

Модернизация структуры управления является главной задачей в деле реорганизации управления. Она включает в себя планирование и стратегию, сотрудничество между различными государственными органами, партнерство государства и бизнеса, управление проектами и внедрение информационных технологий. Учитывая многоплановость стоящей задачи, опыт показывает, что успешное воплощение в жизнь проекта модернизации в значительной степени зависит от искренней заинтересованности и целеустремленности руководства.

Программы модернизации адаптируются к каждой конкретной ситуации, и только высшее руководство способно определять нужную организационную структуру и методы управления процессом реорганизации.

Высшие руководители, ответственные за принятие решений, лучше, чем кто-либо другой, способны определять нужную организационную структуру и методы управления процессом реорганизации – с учетом ситуации в определенном государстве и особенностей национальной культуры. Зачастую то, что является технически осуществимым, неприемлемо с организационной, политической или социальной точки зрения. Вместе с тем, когда полная ответственность за проведение модернизации государственного управления возлагается на одного из главных членов кабинета министров, а представители ведомств организуют ее поддержку в рамках всего государственного сектора, следят за обеспечением качества и ориентированностью на клиента, а также решают множество вопросов, неизбежно возникающих при подобной реорганизации, это служит мощным сигналом для всего государственного сектора и общества в целом.

Расширение возможностей для служащих

Органы власти стремятся повысить свою способность собирать знания служащих и использовать их не только внутри государственного сектора, но и в рамках всего общества. Вместо того чтобы возлагать на сотрудников работу, требующую многократного выполнения одной и той же функции и не предоставляющую им возможности учиться и вносить какие-либо нововведения в свою деятельность, государственные учреждения сегодня облегчают обмен информацией и оптимизируют процедуры на основе командного подхода. Сотрудники, непосредственно работающие с клиентами, как никто другой, выигрывают от возможности одновременного доступа к файлам на «электронном рабочем столе», что обеспечивает единообразное рассмотрение вопросов, сокращение сроков ответа и снижение административного бремени.

И хотя сопротивление  в сфере культуры труда в рамках государственного сектора иногда является препятствием для проведения реформ, многие государственные организации стараются продемонстрировать своим сотрудникам достоинства интегрированного предоставления услуг, а также показать им ту пользу, которую привносит сотрудничество в их повседневную деятельность. Кроме того, перемены в культуре часто становятся возможны, когда государственные структуры открывают свои двери новым людям и идеям, способствуя приходу более квалифицированной и современной рабочей силы.

Партнерское сотрудничество

Модернизация предоставляет органам власти возможность вступать в партнерские отношения с внешними организациями, например, с частными компаниями, гражданскими объединениями и добровольными общественными группами, что позволяет им задействовать опыт высококлассных специалистов и новые технологии, которые есть в бизнесе. Благодаря партнерству многие государственные структуры также добиваются снижения затрат, поскольку им не приходится нанимать и содержать большое количество сотрудников, чьи знания и опыт гораздо проще и дешевле приобрести в частном секторе.

До сих пор большинство  партнерств государственного и частного секторов занималось такими вспомогательными «служебными» задачами, как обработка административных данных или ИТ-услуги, сопровождение и поддержка. Однако все чаще партнерства применяются и для «клиентской части» – для непосредственного оказания услуг гражданам и компаниям. Всеобъемлющее использование существующей инфраструктуры частного сектора и предоставление государственных услуг наряду с коммерческими предложениями дополняет идею о комплексном оказании услуг и позволяет государству расширить свои контакты с гражданами с помощью максимально возможного числа провайдерских каналов.

Интеграция  и изменение процедур

Модернизация государственного управления во многом заключается в реорганизации государственного аппарата таким образом, чтобы он мог функционировать и предоставлять свои услуги более согласованным и логичным образом. В целях оказания комплексных услуг и повышения эффективности работы органы власти сегодня стремятся объединить или разрушить устаревшие обособленные структуры. Путем реорганизации бизнес-процессов многие государственные учреждения сокращают и даже устраняют многие шаги и операции, требующие непосредственного участия клиентов. Веб-порталы преобразуются в высокоинтерактивные каналы комплексного предоставления услуг, которые организованы по тематическим областям или жизненным событиям.

И наконец, многие государственные структуры стремятся предоставлять своим клиентам персонализированные услуги, приспособленные к потребностям и вкусам каждого. В этом отношении большой интерес властей вызывает управление взаимоотношениями с клиентами (customer relationship management, CRM) как потенциальный инструмент для интеграции и реорганизации служб.

Общедоступность и информированность

По мере того как центры телефонного обслуживания (call centers), IVR-системы, веб-порталы и универсальные  учреждения (one-stop shops) все чаще становятся для людей исходными точками доступа к государственным органам, они начинают представлять собой новый «момент истины», формируя первоначальное впечатление клиента об эффективности и качестве государственных услуг.  
Для обеспечения стандартного подхода к предоставлению услуг и обработке запросов органы власти хотят, чтобы у людей был одинаковый доступ к одним и тем же ресурсам – будь то по Интернету, по телефону или непосредственно через какое-либо государственное учреждение. Появление мобильных технологий и цифрового телевидения также рассматривается как возможность охватить еще большее число людей.

С ростом числа возможных  вариантов доступа органы власти начинают разрабатывать целевые стратегии для обеспечения согласованности оказания государственных услуг по различным каналам. При этом информационные технологии могут использоваться как для создания новых методов доступа, так и для поддержки традиционных. Кроме того, государственные организации предоставляют свои услуги на разных языках и обеспечивают доступ к ним людей с ограниченными возможностями и пожилых граждан с помощью специальных интерфейсов и интеллектуальных помощников.

Технологии, расширяющие возможности

В наши дни правительства ищут технические решения, которые бы унифицировали и интегрировали их разобщенные организационные структуры, обеспечивая целостное представление данных, знаний и ресурсов в рамках всего государственного сектора. Для этого они разрабатывают модели взаимодействия, в которых описывают свои технические правила и продвигают такие открытые стандарты, как XML.

Органы власти также глубоко заинтересованы в поддержании компьютерной безопасности и стремятся обеспечить конфиденциальность и аутентичность информации, которой они обмениваются. В свою очередь корпорация Microsoft выдвинула инициативу по созданию защищенных информационных систем, которые базируются на четырех аспектах: это безотказность, безопасность, конфиденциальность и бизнес-этика. Microsoft направляет значительные ресурсы на улучшение своих продуктов по каждому из этих направлений.

Заключение

Модернизация государственного управления ставит перед правительствами много сложных вопросов, но вместе с тем предоставляет беспрецедентную возможность повысить эффективность своей работы и уменьшить расходы, стать ориентированным на клиентов и улучшить взаимоотношения с гражданами, а также возглавить переход от индустриальной эпохи к информационной. Воплощение философии модернизации в реальные действия – грандиозная задача, но она стоит вложенных усилий.

Корпорация Microsoft принимала  участие в разработке основных технических  спецификаций и открытых стандартов, которые сегодня движут вперед информационное общество. Благодаря наличию богатого опыта в осуществлении преобразований и создании новых технологий Microsoft имеет хорошие шансы для установления партнерства с правительствами в разработке новаторских подходов к модернизации государственного управления.

Предисловие

Существующая в наши дни модель государственного управления складывалась в течение многих лет, и есть основания думать, что она  достигла своей вершины в другую эпоху – в послевоенном индустриальном обществе, когда предполагалось, что  у всех граждан существует потребность в одних и тех же элементарных услугах государства. Каждый человек получал определенного уровня медицинскую помощь, образование, жилье, социальное обеспечение и коммунальное обслуживание. Этим требованиям отвечали массовые, предназначенные для всех граждан однотипные государственные услуги, которые одинаковым образом предоставлялись соответствующими ведомствами с вертикальной структурой управления.

В условиях обособленной деятельности государственных структур различные учреждения не испытывали особой необходимости во взаимном сотрудничестве для выполнения своих задач. У каждой организации были собственные правила и процедуры, а также, возможно, собственная правовая основа деятельности, собственные методы работы и бизнес-процессы. Каждая организация сама заботилась о сборе и анализе собственных данных, планировании, обмене информацией, принятии решений и выполнении своих функций. Для своего времени эта система работала достаточно хорошо: она выглядела справедливой и сравнительно простой для понимания.

Однако за последние  десятилетия общество сильно изменилось. Сегодня сообщества людей в разных регионах все чаще состоят из представителей различных культур и народов  и уделяют больше внимания, чем  когда бы то ни было, вопросам возраста, вероисповедания, пола, особых потребностей и субкультур. Социальные проблемы стали сложными и взаимосвязанными, и социальные нужды уже не укладываются в строго очерченные рамки отдельных ведомств.

Власти, как правило, пытались решать проблемы современности и  заниматься новыми видами деятельности путем создания дополнительных процедур и новых государственных структур. Возникающее при этом дублирование и частичное совпадение обязанностей часто приводило к увеличению количества служащих и ухудшению качества услуг. В то же время каждый гражданин хочет, чтобы при разработке и предоставлении государственных услуг принимались в расчет его уникальные личные обстоятельства.

Обладая многолетним  опытом работы с европейскими государственными организациями на всех уровнях, корпорация Microsoft осознает все проблемы и возможности, которые возникают у государственных органов в зарождающемся информационном обществе. Настоящий информационный документ опирается на взгляды и пожелания, которые были высказаны нашими многочисленными клиентами из государственного сектора.

И хотя реформа государственного управления, или «обновление государственного устройства» (reinventing government), стоит в повестке дня руководителей и политиков с начала 90-х годов прошлого века, сегодня она получает новую значимость. В немалой степени это вызвано тем, что современные веб-технологии могут стать инструментом для преобразования государственного управления и взаимоотношений государства со своими клиентами – гражданами и компаниями. Многие государственные деятели говорят о том, что в 2010 году будет трудно оправдать сохранение вертикальной структуры государственного управления и предоставление государственных услуг на базе обособленных вертикальных ведомств с узкими функциями.

Темпы и характер модернизации государственного управления отличаются для разных стран, но при этом существует ряд общих побудительных мотивов, затрагивающих все органы власти. Среди них – потребность в эффективной и производительной работе государственного аппарата, оказание услуг с ориентацией на нужды клиента, грамотное управление и развитие экономики.

Успешные программы  модернизации, как правило, имеют  ряд общих черт:  
это искренняя заинтересованность и целеустремленность со стороны политической и административной ветвей власти; расширение возможностей государственных служащих; интеграция деятельности различных государственных учреждений наряду с реорганизацией бизнес-процессов; сотрудничество с организациями частного сектора и гражданскими объединениями; наличие программ по обеспечению общедоступности к усовершенствованным формам предоставления государственных услуг и по распространению информации о таких услугах. И наконец, залогом всего процесса модернизации служит успешное внедрение информационных технологий на базе открытых стандартов.

Сегодня власти разных стран  создают государственные органы, деятельность которых весьма определенно  нацелена на получение результатов, что дает им возможность выходить за рамки бюрократической системы и в большей степени действовать подобно государственным предприятиям. Такие государственные структуры формируют и поддерживают персонализированные отношения со своими клиентами, действуя эффективно и рационально и быстро реагируя на их нужды. Они работают совместно и во взаимодействии с другими государственными и частными организациями и гражданскими объединениями, стремясь предоставить клиентам единый интерфейс и комплексные услуги, находящиеся в ведении разных обособленных учреждений, что отражает преимущества современного информационного общества.

1. Побудительные причины модернизации

1.1 Предоставление услуг с ориентацией на клиента

Основой модернизации и  преобразования государственного управления является предоставление услуг. Сегодня общество ожидает, что государственные учреждения будут избегать ошибок (а не просто исправлять их), а также принимать во внимание желания, потребности и жалобы граждан, компаний и других своих клиентов. Многие органы власти считают, что к 2010 году обеспечение высокого качества государственных услуг будет зависеть от степени ориентированности организации на клиента.

Сотрудники государственных  учреждений отмечают, что им не нравится слушать постоянные телефонные звонки, заставлять клиентов стоять в длинных  очередях или требовать от людей  снова и снова указывать одну и ту же информацию в различных канцелярских формах. И они понимают, что людей, как правило, не интересует, каким подразделением или на каком иерархическом уровне государственного управления будет предоставляться конкретная услуга.

Сегодня государственные органы хотели бы предоставить своим клиентам возможности для взаимодействия на их собственных условиях, чтобы люди могли вести свои дела с государством быстро и просто – так, как им это удобно. Государственные служащие отмечают, что граждане, возможно, больше всего хотят иметь такие органы власти, которые бы обладали индивидуальным подходом к людям и эффективно помогали в конкретных обстоятельствах или важных ситуациях в жизни человека.

Вместо того чтобы  заставлять людей ходить из одного государственного учреждения в другое – или даже с веб-узла на веб-узел – и заполнять различные формы для получения соответствующих услуг, власти все чаще предоставляют гражданам и компаниям возможность осуществлять комплексные операции из единой точки доступа, к которой можно подключиться по Интернету, телефону или непосредственно из государственной организации.

Органы власти стремятся  устанавливать и поддерживать прямые отношения с клиентами, а также  предоставлять персонализированные  государственные услуги, максимально приспособленные к нуждам конкретного человека. Поэтому многие организации изучают передовой опыт обслуживания клиентов и другие вопросы, решаемые частным сектором. Сюда относятся такие сферы, как интеграция рабочей силы, создание многочисленных каналов предоставления услуг и формирование высокой культуры обслуживания, имеющего своей целью обеспечение удовлетворенности клиентов.

Государство в целом  имеет множество акционеров; с его точки зрения под «клиентом» подразумевается любой потребитель государственных услуг: отдельный гражданин или семья, компания, жители района, гражданское объединение, группы с теми или иными интересами или даже другая государственная организация. Государственные органы всех форм и размеров работают над выявлением круга своих клиентов и выяснением различий между ними; таким образом они узнают, какого именно обслуживания те хотят.

В целях дальнейшего  улучшения качества государственных  услуг и создания прочного фундамента для повышения ориентированности  на клиента многие государственные учреждения используют такие инструменты, как демографический анализ, оценка качества услуг исходя из удовлетворенности пользователей, а также сравнение по разным показателям с другими провайдерами услуг из государственного и частного сектора. Кроме того, на основе консультаций с клиентами и служащими разрабатываются положения о качестве услуг, которые должны помочь людям понять обязанности той или иной организации, познакомиться с перечнем предоставляемых ею услуг и узнать, что она будет делать в непредвиденных ситуациях.

Повышение актуальности вопросов обслуживания клиентов приводит к созданию общегосударственных систем гарантии качества, которые позволяют обеспечить непрерывность процесса улучшения качества. Многие организации предпринимают шаги, направленные на получение лучшего представления о том, что думают их клиенты о государственных услугах. Для этого они используют различные групповые исследования и периодические опросы клиентов.  
В результате государственные органы пришли к пониманию того, что «жалоба – это подарок», и поэтому внедряют эффективные процедуры обработки и анализа претензий, а также оперативного реагирования на них.

Поскольку люди зачастую не предъявляют своих жалоб, думая, что от этого мало проку, некоторые  организации систематически информируют своих клиентов о том, каким образом можно подать жалобу. Они утверждают, что могут осуществить улучшения и перейти к предоставлению ориентированных на клиента услуг только в том случае, если изучат опыт взаимодействия людей с государственными органами.

Информационные веб-технологии играют важную роль в развитии модели государственного управления, ориентированного на клиентов. И хотя сегодня повсеместное использование ИТ в первую очередь  направлено на повышение внутренней производительности, все больше органов власти внедряют новые технологии и подключают их к своим уже имеющимся системам для работы с информацией о клиентах. Интеграция технологий, обеспечивающих выполнение различных функций, позволяет государственным организациям напрямую взаимодействовать друг с другом и предоставлять комплексные услуги.

Государственная дорожная служба Финляндии (Finnish National Road Administration, FinnRa)¹

Для сбора информации о состоянии дорог, дорожных работах, погодных условиях и ситуации на автотрассах служба FinnRa использует специальные устройства, установленные примерно на 500 машинах дорожной службы. Получаемые данные практически в режиме реального времени передаются с автомобилей в дорожные метеорологические центры с помощью мобильных GSM-соединений, GPS-приемников и веб-технологий.

Система Keiju обеспечивает контроль за рабочей силой и затратами, а также осуществляет мониторинг контрактных работ и использования расходных материалов. При внедрении системы была также поставлена цель обслуживать граждан. Предоставление информации о состоянии дорог и погодных условиях, помехах и препятствиях движению, рекомендация маршрутов и другие сопутствующие виды сервиса все чаще рассматриваются как базовые государственные услуги во многих странах, в том числе и в Финляндии, – особенно в утренние часы «пик» в условиях многоснежной зимы.