Муниципальный бюджет как финансовая база

                        Глава 1. ''Муниципальный бюджет как  финансовая база

                                         местных органов власти

1. Экономическая сущность, назначение и сущность

муниципальных бюджетов

     Каждое муниципальное  образование имеет собственный бюджет.

     Бюджет муниципального  образования (местный бюджет) – форма  образования и расходования денежных  средств в расчёте на финансовый  год, предназначенных для исполнения  расходных обязательств соответствующего  муниципального образования.

     Местный бюджет представляет собой третье звено бюджетной системы РФ. Их часто объединяют с бюджетами субъектов РФ и называют территориальными бюджетами. Но их отличительным признаком служит конечный характер. К местным бюджетам относятся все бюджеты, не имеющие деления, а именно бюджеты посёлков, районов, городов. Исключением являются города, имеющие районное деление и районные бюджеты, включающие поселковые бюджеты.

     Местные бюджеты играют  второстепенную роль. Они обеспечивают  финансовыми ресурсами:

-    местное самоуправление;

• реализацию местных социально-экономических задач;
• выполнение делегированных от вышестоящих органов власти функций в

области социально-культурных и политических мероприятий.

     В  последнее  время местные бюджеты всё  больше вовлекаются в развитие социально-экономической жизни соответствующих административно-территориальных образований.

     Местный  бюджет – один из главных  каналов доведения до населения  конечных результатов производства. Через них общественные фонды  потребления, распределения между отдельными группами населения. Из этих бюджетов в известной мере финансируются и развиваются отрасли производственной сферы, в первую очередь местная и пищевая промышленность, коммунального хозяйства, объём продукции или услуги, которые также являются важным компонентом, обеспеченья жизнедеятельности населения.

     Местное  самоуправление – обязательный  компонент демократического государственного  строя. Оно осуществляется самим  населением через свободно избранные  им представительные органы. Для выполнения функций, возложенных на местные представительные и исполнительные органы власти, они наделяются определёнными имущественными и финансово-бюджетными правами.

     Финансовой  базой местных органов власти  являются их бюджеты. Бюджетные  и имущественные права, предоставляются этим органам, делают им возможность составлять, рассматривать, утверждать и исполнять свои бюджеты, распоряжаться переданными в их ведение предприятиями и получать от них доходы.

     Экономическая  сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции:

1. формирование денежных доходов, являющихся финансовым обеспеченьем деятельности местных органов власти;
2. распределение и использование этих фондов между отраслями народного хозяйства;
3. контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных этим органам власти.      

    По своему материальному содержанию местный бюджет – это фонд централизованных финансовых ресурсов, по экономической роли – регулятор производства и потребления на территории муниципального образования, по социальной природе – система денежных и иных общественных отношений между органом местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. Он также имеет политическое и управленческое содержание, выполняя ряд функций в общественном «организме».

  Важное значение имеют местные бюджеты в осуществлении общегосударственных, экономических и социальных задач – в первую очередь в распределении государственных средств и развитие социальной инфраструктуры общества.

     Осуществление  государством социальной политики  требует больших материальных  и финансовых ресурсов.

     В основе  распределения общегосударственных  денежных ресурсов между звеньями  бюджетной системы заложены принципы  самостоятельности местных бюджетов, их государственной финансовой поддержки. Исходя из этих принципов, доходы местных бюджетов формируются за счёт собственных регулирующих источников доходов.

   В соответствии со ст. 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» № 126-ФЗ от 25.09.1997 года к собственным доходам местного бюджета относятся:

– местные налоги и сборы;

– другие собственные доходы местных бюджетов;

– доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе.

     Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальными органами власти в зависимости от общей суммы расходов местного бюджета и объема его собственных доходов.

     К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе.

     В состав собственных доходов местных бюджетов входят:

– земельный налог;

– налог на имущество физических лиц;

– налог на имущество, переходящее в порядке наследования или  дарения;

– местные лицензионные и регистрационные сборы;

– целевые сборы с граждан и предприятий;

– налог на рекламу;

– прочие местные налоги и сборы.

    Местные органы власти заинтересованы в собственных источниках доходов, Они позволяют шире проявлять хозяйственную инициативу, добиваться увеличения платежей в бюджет.

     Постоянно увеличивающиеся расходы местных бюджетов при недостаточном росте объема собственных доходов вызывали необходимость наделения средствами этих бюджетов. Это осуществляется главным образом за счет регулирующих источников, т.е. средств, поступающих из источников вышестоящих бюджетов.

   В число главных регулирующих доходов местных бюджетов входят отчисления:

– от налога на доходы физических лиц;

– от налога на прибыль (доход) организаций;

– от налога на имущество предприятий;

– от единого налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения;

– от единого налога на вмененный доход для определенных видов

 деятельности;

– от налога на добычу общераспространенных полезных ископаемых;

– от платежей за пользование природными ресурсами;

– от прочих налогов, пошлин и сборов.

    Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальными органами власти в зависимости от общей суммы расходов местного бюджета и объема его собственных доходов.

     По объему и экономическому значению ведущее положение в доходах местных бюджетов занимают отчисления от регулирующих налогов.

    Неналоговые доходы включают:

– доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности или от деятельности государственных муниципальных организаций;

– доходы от продажи нематериальных активов;

– административные платежи и сборы;

– административные штрафы и иные санкции, зачисляемые в местные

бюджеты;

– прочие неналоговые доходы.

     По объёму  и экономическому значению ведущее  положение в доходах местных бюджетов занимают отчисления от регулирующих доходов. Их роль заключается не только в обеспечении финансовыми ресурсами местных органов власти, но и в повышении их заинтересованности в мобилизации средств в вышестоящие бюджет, в повышении эффективности производства на подведомственной им территории.

     В местный  бюджет поступают ассигнования  на финансирование отдельных  государственных полномочий, переданных  органам местного самоуправления  федеральных законов и законов  субъектов РФ, ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводимых к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов муниципальных образований, а также другие налоговые доходы, поступающие в местный бюджет в порядке и по нормам, которые установлены федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.

   По объему и экономическому значению ведущее положение в доходах местных бюджетов занимают отчисления от регулирующих налогов.       Существующая система регулирования местных бюджетов имеет ряд достоинств. Она позволяет обеспечить необходимыми средствами местные бюджеты независимо от производительности местных источников, создает предпосылки к выравниванию уровней развития отдельных территориальных единиц.

    В то же время используемый метод регулирования местных бюджетов имеет недостатки. Основной из них – наличие элементов субъективности при формировании регулирующих доходов местных бюджетов, что выражается в не всегда объективном установлении величины нормативов отчислений от регулирующих налогов и выборе их состава.

    Эти нормы должны быть дифференцированы по отдельным регионам страны с учетом климатических, исторических, этнических особенностей и уровня обеспеченности населения этими услугами.

    Как показывает практика, местных налогов недостаточно для формирования стабильной доходной базы местных бюджетов.

    В целях обеспечения самостоятельности местных бюджетов, сокращения встречных бюджетных потоков, стимулирования органов местного самоуправления к развитию местной налоговой базы требуется отнесение части «крупных» налогов к местному уровню. Вся проблема в том, как закрепить налог на конкретном уровне бюджетной системы, не затрагивая при этом другие уровни.

    Таким образом, главным направлением использования средств бюджета муниципального образования являются расходы, связанные с жизнеобеспечением человека. Это расходы на социально-культурные мероприятия, на образование и на жилищно-коммунальное хозяйство.

   Расходная часть местных бюджетов наиболее отражает последствия экономических и социальных процессов в стране. Главные стороны деятельности местных органов власти – разработка и осуществление планов экономического и социального развития на подведомственной им территории. Увеличение числа поселений, особенно в новых районах освоения, осуществление мероприятий по развитию жилищно-коммунального хозяйства и улучшению благоустройства населённых мест, влекут расширение расходов местных бюджетов. Возрастание расходов связано с новым строительством и с повышением уровня затрат на содержание объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения.

     Существуют  следующие статьи расходов местных  бюджетов:

1. капитальные расходы бюджетов – часть расходов бюджетов, обеспечивающие инвестиционную и инновационную деятельность, средства на проведение капитального ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы при осуществлении которых создаётся или увеличивается имущество, находящееся в муниципальной собственности;
2. текущие расходы бюджетов – часть расходов бюджетов, обеспечивающих текущее финансирование органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее финансирование;
3. формы расходов бюджетов:

            - ассигнования на содержание  бюджетных учреждений;

-средства на оплату  товаров, работ и услуг, выполненных       физическими и юридическими лицами по государственным и муниципальным контрактам

            - трансферты населению

-ассигнования на осуществление  отдельных финансовых полномочий, передаваемые на другие уровни  власти;

- прочие расходы

4) расходы бюджетных учреждений  на:

            - оплату труда в соответствии  с заключённым правовыми договорами      и правовыми актами;

            - перечисление страховых взносов  в государственные внебюджетные  фонды;

             - командировочные и иные компенсационные  выплаты;

             - оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утверждёнными сметами

5) государственный или муниципальный  контракт и государственный или  муниципальный заказ;

6) реестры закупок;

7) финансирование расходов при  выполнении условий;

8) трансферты населению – бюджетные средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций и других социальных выплат;

9)бюджетный кредит юридическим  лицам, не являющиеся государственными  или муниципальными унитарными  предприятиями. Он предоставляется на основании договора и на условиях возмездности и возвратности. Кредит может быть предоставлен только тем юридическим лицам, которые не имеют просроченной задолжности по ранее предоставленным средствам на возвратной основе;

10) бюджетные кредиты государственных или муниципальных унитарных предприятий. Эти кредиты предоставляются на условиях лимитов, которые предназначены соответствующим бюджетам;

11) субсидии и субвенции;

12) расходы на инвестирование  бюджетных инвестиций;

13) бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющиеся государственными или муниципальными унитарными предприятиями;

14) резервные фонды.

     В расходной  части бюджетов всех уровней  бюджетной системы РФ предусматривает  создание резервных фондов органов  исполнительной власти и резервных фондов органов местного самоуправления. Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно- восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году;

15) финансирование расходов, не  предусмотренных бюджетом

Если принимаемый федеральный закон либо другой правовой акт, предусматривающий увеличение финансирования по существующим видам расходов или введение новых видов расходов бюджетов, которые до принятия законодательного акта не финансировались не одним бюджетом, указанный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых видов расходов бюджетов, в том числе в случае необходимости передачу финансовых расходов на новые виды расходов в бюджеты других уровней.

1.2. Законодательная основа муниципальных бюджетов

      Муниципальные  бюджеты регулируются различными правовыми и нормативно-правовыми актами. К правовым актам относятся: Конституция, бюджетный и налоговый кодексы РФ. К основным нормативно-правовым актам относятся Федеральные законы, законы субъектов РФ, местные законы. Также регулируются указами и постановлениями Правительства, распоряжениями администрации субъекта РФ или главой администрации муниципального образования.

     БК РФ  предусматривает основные положения  муниципального образования; доходные  и расходные, а также составление, рассмотрение и исполнение муниципальных бюджетов.

     НК РФ  предусматривает формирование доходной  части местного бюджета посредством  налоговых поступлений (размер отчислений, процентные ставки).

     Основным  нормативно-правовым актом является  ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в РФ”, также ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”.

     ФЗ ”О  финансовых основах местного  самоуправления в РФ”, опубликованный  и вступивший в силу 30  сентября 1997 года, направлен на реализацию  гарантий финансирования прав организации местного самоуправления.

      Во всех  муниципальных образованиях объём  доходной части бюджетов ещё  в 1993 году упал ниже объёма  минимально необходимых расходов(расходы  на содержание социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства и т.д.), что привело к возникновению хронических задолжностей местных бюджетов по всем статьям расходов. Определённый бюджетным и налоговым законодательством порядок закрепления доходных источников за местными бюджетами заранее обрекает их на дотационность. Местные бюджеты фактически формируются субъектами РФ по установленным и ежегодно меняющимся нормативам. Собственные доходы составляют незначительную долю в общем объёме доходов местных бюджетов

     Это ставит  их в полную зависимость от  субъектов РФ и не позволяет муниципальным образованиям осуществлять не только перспективное планирование, но и нормально финансировать свои неотложные нужды.

     Основные  направления бюджетной и налоговой  политики нашли отражения в  проектах БК РФ и НК РФ, в  налоговых законопроектах, внесённых в Государственную Думу Правительством РВ, в проекте ФЗ “О федеральном бюджете на 2004 год”

     В ст.86 БК  РФ не системно и не полно  изложены виды расходов, финансируемых  за счёт средств местного бюджета. Во-первых, нецелесообразно перечислять все виды расходов, связанных с решением вопросов местного значения, тем более, что они здесь не соответствуют п.2 ст.6 ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”.

Во-вторых, в соответствии, с п. 1. ст.12. ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в РФ” необходимо добавить следующие виды расходов местных бюджетов:

     - расходы, связанные  с осуществлением отдельных полномочий, перед органами местного самоуправления;

     - ассигнования  на страхование муниципальных служащих, объектов муниципальной собственности, а также гражданской ответственности и предпринимательского риска;

     - иные расходы, предусмотренные уставом муниципального  образования.

     Поэтапная  отмена существующих источников  доходов местных бюджетов (налога на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, целевых налогов – на благоустройство территорий и др.) с одновременной нереализацией  концепции по закреплению имущественных налогов в качестве основных источников доходов местных бюджетов, сохранение нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих федеральных и региональных налогов – всё это говорит об отрицательном влиянии разработанных на формировании финансов органов местного самоуправления.

     Сокращение  числа местных налогов и сборов, с одной стороны упрощает налоговую систему, однако, одновременно с этим уменьшает число экономических рычагов, с помощью которых органы местного самоуправления будут влиять на экономические процессы на подведомственной территории. Следует отметить, что из сокращаемых местных налогов и сборов некоторые являются “неработающими”, другие же, например, налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, очень важны для местных бюджетов.

     На основании  п.3 ст.7. ФЗ “О финансовых основах местного самоуправления в РФ” не менее 50 % налога на имущество предприятий (организаций) зачисляется в местные бюджеты.

     В соответствии  с концепцией НК РФ имущественные  налоги должны быть основными  доходами местных бюджетов, следовательно, целиком поступать в местные бюджеты.

     Сохранение  концепции, предполагающей, что имущественные  налоги должны стать основными  доходами местных бюджетов, потребовало  бы  существенного увеличения  имущественных налогов. Для покрытия  расходов местных бюджетов за счёт этих налогов их ставки необходимо было бы увеличить в несколько раз. Это нереально, т. к. усилит налоговый процесс на предприятии и у физических лиц, что потребует снижение ставок налога на прибыль и других налогов.

     Учитывая  значительное сокращение числа местных налогов и сборов и введении их закрытого перечня, что резко ограничивает налоговую инициативу органов местного самоуправления, при том, что значительная часть расходов, включая расходы, связанные с передачей  государственных полномочий не имеют источников покрытия, целесообразно введение муниципального налога в размере 1,5 % от фонда заработной платы. Муниципальный налог может вводится правовым актом представительного органа местного самоуправления, в котором  устанавливаются конкретные ставки этого налога и его взимания.

     Введение  в действие ФЗ “О финансовых  основах местного самоуправления  в РФ” увеличивает долю собственных  доходов местных бюджетов, а также  выравнивает доходы муниципальных  образований.

     В значительной мере это осуществляется путём реализации механизма, содержащегося в законе, и предусматривающего поступлений в местные бюджеты средств бюджетного регулирования:

     - нормативных  отчислений, от регулирующих доходов  в местные бюджеты;

     - дотации  и субвенции местным бюджетам;

     - средств, выделенных  из фонда финансовой поддержки  муниципальных образований;

     - средств, поступивших  по взаимным расчётам из федерального  бюджета и бюджетов субъектов  РФ.

     Установление  метода формирования собственных доходов местных бюджетов за счёт направления в них части федеральных и региональных налогов, закреплённых за местными бюджетами в фиксированных долях на постоянной основе, являющихся продолжением реализации концепции закрепления регулирующих федеральных налогов на долговременной основе за бюджетами субъектов РФ предоставляет реальные полномочия органам местного самоуправления и органам государственной власти   субъектов РФ по формированию финансовой базы местного самоуправления.

     В целях  увеличения доли собственных доходов местных бюджетов, повышения заинтересованности органов местного самоуправления в развитии экономического потенциала на подведомственной территории и ликвидации встречных межбюджетных финансовых потоков, в законе расширено число собственных доходов местных бюджетов, на постоянной основе закреплены фиксированные доли некоторых федеральных и региональных налогов:

     1) часть налога  с доходов физических лиц в  приделах не менее 50% в среднем  по субъекту РФ;

     2) часть налога  на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ;

     3) часть налога  на добавленную стоимость по  товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов  и драгоценных камней РФ) в  пределах не менее 10% в среднем  по субъекту РФ;

     4) часть акцизов  на спирт, водку и ликёроводочные  изделия в пределах не менее 5% в среднем  по субъекту РФ;

     5) часть акцизов  на остальные виды подакцизных  товаров (за исключением акцизов  на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее  10% в среднем  по субъекту РФ.

      С закреплением  за местными бюджетами части  этих налогов обеспечивается, во-первых, общая заинтересованность федеральных, региональных и местных органов  власти в увеличении этих налогов, а следовательно, в развитии экономического потенциала страны, как базы поступлений налогов. Во-вторых, усиливается контроль со стороны органов местного самоуправления за поступлением этих налогов. В-третьих, обеспечивается единство бюджетной и налоговой системы, т.к. это увеличивает заинтересованность всех органов власти в общих источниках поступления бюджетных средств, устраняет центробежные тенденции в экономике.

     Роль субъектов  РФ в реализации этого механизма  значительна, она определена таким образом, что не нарушает законодательно установленное разграничение полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а также не ущемляет права органов местного самоуправления.

     В указанном  ФЗ регламентируется создание  фондов финансовой поддержки муниципальных образований. Их создание в составе бюджетов субъектов РФ также является аналогом правового механизма, установленного в ФЗ о федеральном бюджете на соответствующий год, путём утверждения определённой доли каждого субъекта РФ в Федеральном фонде финансовой поддержки субъектов РФ. Также здесь устанавливается и ряд других норм. В частности, право представительных органов местного самоуправления за счёт собственных средств местного бюджета создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов, а также создавать местные казначейства в целях  управления местной казной и исполнением местного бюджета. Это право гарантировано ч. 1 ст. 132 Конституции РФ и нормами  ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”.

     Наряду с  этим, органы местного самоуправления  вправе заключать соглашения  с федеральным казначейством  об обслуживании исполнения местных  бюджетов. Данная норма не противоречит  ни гражданскому законодательству (т.к. на основании ст. 124 ГК РФ  ч. 1муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с гражданскими и юридическими лицами), ни Положению о казначействе.

    В законе  “О финансовых основах местного  самоуправления в РФ” в главе 3 регламентируются правовые основы и некоторые основные нормы взаимоотношений органов местного самоуправления с финансово-кредитными организациями. Эта регламентация сознательно не детализирована и вводит ряд ограничений на взаимоотношения с названными организациями с тем чтобы органы местного самоуправления не могли произвольно тратить бюджетные средства и заниматься предпринимательской деятельностью. В частности, органы местного самоуправления не вправе передать средства местного бюджета и земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности, в уставные фонды банков и других кредитных организаций.