Налоговые органы. 4

     ВВЕДЕНИЕ

В условиях становления рыночной экономики в России происходят преобразования в экономической, политической, правовой и иных сферах. В связи с изменением характера общественных отношений, изменяются и юридические нормы, регламентирующие данные отношения. Соответственно трансформируются цели, способы, социальная направленность правового опосредования запросов отдельных групп населения. В этой связи в законодательстве находит новое отражение учет особых интересов субъектов, средством которого выступают налоговые органы Российской Федерации.

Как известно, реальный процесс  налогообложения осуществляется государством и зависит от степени развития его демократических форм. Поэтому  исследование природы налога финансовая наука вела в рамках учения о государстве. В свое время основоположник анархизма  французский общественный деятель  Пьер Жозеф Прудон (1809-1865 гг.) верно подметил, что «в сущности, вопрос о налоге есть вопрос о государстве».

Налоговые органы широко используются для воздействия на определенные процессы развития экономики, ее структурную  перестройку, смягчения социальной напряженности и борьбы с инфляцией.

Учитывая, что в современном  налоговом законодательстве параллельно  существуют различные основания  установления преимуществ для налогоплательщиков, актуальным становится приведение в соответствие их формы и содержания, а также разграничение схожих правовых явлений и, в частности, выделение из общего массива правовых норм, содержащих налоговые льготы.

В связи с этим, особое внимание в работе уделяется изучению правовому регулированию налоговых  органов.

Сущность, функции и роль налоговых органов относятся  к числу недостаточно изученных  и дискуссионных вопросов. Поскольку  налоговое законодательство для  постсоветской России явилось достаточно новой отраслью, для формирования понятийного аппарата налогового права  был большей частью использован  зарубежный опыт. При этом параллельно  с развитием налогового законодательства начинает развиваться и доктринальное  толкование правовых категорий и  институтов, установленных налоговыми законами. Немалый вклад в развитие отечественной теории правовых основ налогообложения внесли такие специалисты, как Н.М. Артемов, Е.М. Ашмарина, А.В. Брызгалин, Е.Ю. Грачева, И.В. Карасева, М.В. Кустова, И.И. Кучеров, О.А. Ногина, С.В. Овсянников, С.Г. Пепеляев, Г.В. Петрова, Н.И. Химичева, Д.Г. Черник, Н.А. Шевелева и другие.

Недостаточная теоретическая  разработанность приводит к противоречиям  в законодательстве и нарушению  принципов налогообложения. Непроработанность механизмов правового регулирования налоговых органов влечет за собой их неэффективное использование, что лишает данный инструмент истинного регулирующего смысла.

Объектом исследования выступают  правовые отношения, связанные с  регулированием деятельности налоговых  органов Российской Федерации. Предмет  дипломной работы составляют акты налогового законодательства, регулирующие институт налоговых отношений, сложившаяся  правоприменительная практика и  доктрина. Большое внимание уделено изучению доктринальных подходов к определению понятия и классификации налоговых органов, а также анализу актов налогового законодательства и правоприменительной практики, в том числе позициям финансовых и налоговых органов Российской Федерации, Конституционного Суда РФ, а также арбитражной практике по проблемам правового регулирования налоговых органов.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава II. Правовое регулирование  деятельности налоговых органов

2.1 Структура и система  налоговых органов в Российской  Федерации

Налоговый контроль — одна из составляющих общей системы финансового  контроля, действующей в Российской Федерации.

Система налоговых органов  в Российской Федерации построена  в соответствии с административным и национально-территориальным делением, принятым в Российской Федерации  и состоит из трех звеньев. Каждый уровень системы и ее составляющие имеют свои функции и специфику.

Центральным органом управления налогообложения в Российской Федерации  является Федеральная налоговая  служба.

Основные функции, возложенные  на ФНС России по контролю и надзору  за:

- соблюдением налогового  законодательства Российской Федерации  о налогах и сборах;

- правильностью исчисления, полнотой, своевременностью внесения  в соответствующий бюджет налогов  и сборов и иных обязательных  платежей;

- производством и оборотом  этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции;

- соблюдением валютного  законодательства в пределах  компетенции налоговых органов;

- информированием налогоплательщиков  по вопросам налогового законодательства  и разъяснением системы налогообложения.

ФНС России также является уполномоченным федеральным органом  исполнительной власти, осуществляющим:

- государственную регистрацию  юридических лиц, физических лиц  в качестве индивидуальных предпринимателей;

- представление в делах  о банкротстве и в процедурах  банкротства требований об уплате  обязательных платежей и требований  Российской Федерации по денежным  обязательствам.[8]

Федеральная налоговая служба находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

Федеральная налоговая служба руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, нормативными правовыми  актами Министерства финансов Российской Федерации, а также Положением о  ФНС России.

Федеральная налоговая служба осуществляет свою деятельность непосредственно  и через свои территориальные  органы во взаимодействии с другими  федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и государственными внебюджетными фондами, общественными  объединениями и иными, организациями.

Федеральную налоговую службу возглавляет руководитель, назначаемый  на должность и освобождаемый  от должности Правительством Российской Федерации по представлению Министра финансов.

Структура налоговых органов  утверждается приказом Федеральной  налоговой службы Российской Федерации. Каждый налоговый орган является самостоятельным юридическим лицом, но в то же время находится в  вертикальной подчиненности и входит в единую централизованную систему.

Особенностью реформирования структуры налоговых органов  является создание межрегиональных  и межрайонных инспекций.

В отличие от традиционных инспекций, осуществляющих контроль в  зависимости от территориальной  принадлежности налогоплательщика, межрегиональные  и межрайонные инспекции строят свою работу исходя из категории налогоплательщика  и его отраслевой принадлежности.

Межрегиональные инспекции  по федеральным округам занимают промежуточное положение между  федеральной налоговой службой  и территориальными управлениями ФНС  России.

Межрегиональные инспекции  ФНС России по федеральным округам  созданы для:

- осуществления взаимодействия  с полномочными представителями  Президента Российской Федерации  в федеральных округах по вопросам, отнесенным к их компетенции;

- контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах на территории соответствующего федерального округа;

- проведения налоговых  проверок.

На межрегиональном уровне также существуют семь межрегиональных  инспекций по крупнейшим налогоплательщикам в следующих сферах:

1) разведка, добыча, переработка,  транспортировка и реализация  нефти и нефтепродуктов;

2) разведка, добыча, переработка,  транспортировка и реализация  природного газа;

3) производство и оборот  этилового спирта из всех видов  сырья, алкогольной, спиртосодержащей  и табачной продукции;

4) электроэнергетика, в  том числе производство, передача, распределение и реализация электрической  и тепловой энергии;

5) производство и реализация  продукции металлургической промышленности;

6) оказание транспортных  услуг;

7) оказание услуг связи.

Налоговые службы на уровне субъектов Российской Федерации (республик, краев) выполняют следующие задачи:

- осуществляют контроль за соблюдением налогового законодательства на территории соответствующего субъекта Российской Федерации;

- обеспечивают поступления  налогов, сборов и других обязательных  платежей в бюджет.

Руководитель Управления ФНС по субъекту Российской Федерации  назначается руководителем ФНС  России по согласованию с полномочным  представителем Президента Российской Федерации по соответствующему субъекту Российской Федерации.

Можно выделить два вида инспекций Федеральной налоговой  службы межрайонного уровня:

1) инспекции ФНС России, контролирующие территорию не  одного, а нескольких административных  районов;

2) инспекции ФНС России, осуществляющие налоговый контроль за крупнейшими налогоплательщиками, которые подлежат налоговому администрированию на региональном уровне.

Налоговые инспекции на местах имеют право:

- проводить налоговые проверки;

- производить выемку документов  при проведении налоговых проверок  у налогоплательщика или налогового  агента, свидетельствующих о совершении  налоговых правонарушений, в случаях,  когда есть достаточные основания  полагать, что эти документы будут  уничтожены, сокрыты, изменены или  заменены;

- вызывать на основании  письменного уведомления в налоговые  органы налогоплательщиков, плательщиков  сборов или налоговых агентов  для дачи пояснений в связи  с уплатой (удержанием и перечислением)  ими налогов либо в связи  с налоговой проверкой, а также  в иных случаях, связанных с  исполнением ими законодательства  о налогах и сборах;

- приостанавливать операции  по счетам налогоплательщиков, плательщиков  сборов и налоговых агентов  в банках и налагать арест  на имущество налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых  агентов;

- требовать от налогоплательщиков  исправления выявленных налоговых  нарушений;

- предъявлять в суды  общей юрисдикции или арбитражные  суды иски о ликвидации организации;  о взыскании налоговых санкций  с лиц, допустивших нарушения  законодательства о налогах и  сборах; о признании недействительной  государственной регистрации юридического  лица или государственной регистрации  физического лица в качестве  индивидуального предпринимателя;  в иных случаях;

- требовать от банков  документы, подтверждающие исполнение  платежных поручений налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых  агентов и инкассовых поручений  (распоряжений) налоговых органов  о списании со счетов налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых  агентов сумм налогов и пени  и другие права.

В состав обязанностей налоговых  органов входят:

- соблюдение законодательства  о налогах и сборах;

- осуществление контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов;

- ведение в установленном  порядке учета налогоплательщиков;

- проведение разъяснительной  работы по применению законодательства  о налогах и сборах, а также  принятых в соответствии с  ним нормативных правовых актов,  бесплатно информировать налогоплательщиков  о действующих налогах и сборах, представлять формы установленной  отчетности и разъяснять порядок  их заполнения;

- возврат или зачет  излишне уплаченных или излишне  взысканных сумм налогов, пеней  и штрафов;

- соблюдение налоговой  тайны;

- направление налогоплательщику  или налоговому агенту копии  акта налоговой проверки и  решения налогового органа, налоговое  уведомление и требование об  уплате налога и сбора.

Понятие «система» является основополагающей категорией общей  теории систем, системного подхода  к управлению. Буквальное значение в переводе с греческого языка  – «целое, составленное из частей». Отсюда – можно дать следующее  научное определение системы: «система – совокупность взаимодействующих  компонентов, обладающих некоторыми свойствами, которые не являются очевидными свойствами самих этих компонентов». Таким образом, характерной чертой системы является то, что объединение элементов  приводит к появлению нового качества. Налицо закон диалектики, формулируемый  как переход количества в качество.

В настоящее время в  теории налогов понятие «налоговая система» воспринимается по-разному. Нередко  оно отождествляется с понятиями  «система налогов и сборов», «система налогообложения» и «система законодательства о налогах и сборах», что является не вполне правильным. Положение усугубляется еще и тем, что в Конституции  РФ и законодательстве о налогах  и сборах РФ в настоящее время  отсутствует нормативно определенное понятие «налоговая система». В частности, п. 3 ст. 75 Конституции РФ предусматривает, что «система налогов, взимаемых  в федеральный бюджет, и общие  принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются  федеральным законом».[9]

 

Заметим, что закон РФ «Об основах налоговой системы  РФ» содержал понятие налоговой  системы, под которой, правда, понималась лишь «совокупность налогов, сборов, пошлин и других платежей, взимаемых  в установленном порядке» (ст. 2).

Следует отметить, что в  зарубежной научной литературе, а  также в нормативных актах  Европейского Сообщества понятие налоговой  системы тоже не определяется. Налоги являются частью системы «собственных ресурсов» (owl resourses) ЕС. Имеются также другие источники пополнения бюджета ЕС: займы и таможенные пошлины, взимаемые на границах ЕС.

Система налогов и сборов представляет собой определенную группу, совокупность обязательных налоговых  платежей, а налоговая система  включает в себя как сами налоги и сборы, так и весь спектр отношений, возникающих в связи с налогообложением. На мой взгляд, налоговая система - это организованная на определенных принципах система общественных отношений между государством (в  лице уполномоченных органов государственной  власти по обеспечению соблюдения законодательства о налогах и сборах) и его  гражданами (организациями и физическими  лицами) по поводу установления и взимания налогов и сборов.

Структура налоговой системы  любого государства определяется следующими факторами:

1. уровнем экономического  развития,

2. общественно-экономическим  устройством общества,

3. господствующей в обществе  экономической доктриной, 

4. государственным устройством  общества (унитарное или федеративное),

5. историческим развитием  налоговой системы. 

Безусловно, налоговые системы  разных стран различаются, ибо они  исторически складывались под влиянием неодинаковых экономических, политических и социальных условий. Отличия заключаются  в составе применяемых налогов  и сборов, их структуре, способах взимания, уровнях ставок, расчётах налоговой  базы, составе и порядке предоставления льгот, фискальных полномочий различных  уровней власти, законодательных  процедур налогообложения и, наконец, приверженности государственной власти той или иной концепции экономического развития и регулирования. Вместе с  тем, есть черты, общие свойства которых  присущи налоговым системам в  целом. Таковыми являются: направленность налогообложения на увеличение доходов государства и обеспечение сбалансированности бюджета; приверженность общепринятым принципам экономической теории о равенстве и справедливости и эффективности налоговых платежей; устранение двойного обложения на разных стадиях продвижения товаров или разных уровнях административного управления; ориентация налоговых льгот по отдельным налогам с учетом приоритетов экономической и фискальной политики.

Решающей качественной характеристикой  любой системы налогообложения  является его тяжесть, то есть мера давления совокупности налогов на экономическую  и социальную жизнь общества. Однако общепринятая методология ее исчисления в настоящее время отсутствует.

В структуре налоговых  платежей в консолидированном бюджете  РФ за основными бюджетообразующими налогами являются: налог на добавленную стоимость, который формирует 1/4 от общего объема налоговых доходов бюджета, налог на прибыль организаций – 1/5, налог на доходы физических лиц – 1/8, акцизы – 1/9. В составе бюджетоообразующих налогов наибольший вес принадлежит налогу на добавленную стоимость и акцизам. Это говорит о том, что в структуре современной налоговой системы России преобладают косвенные налоги (см. классификацию налогов). Мировой опыт свидетельствует, что налоговая система, построенная на базе НДС, обеспечивает высокую стабильность поступлений в бюджет налогов и незначительную зависимость его от характера экономической конъюнктуры. Этот вид налога составляет устойчивую и широкую базу формирования бюджета, любое незначительное повышение его ставок существенно увеличивает поступления в бюджет. Более того, НДС обладает такими свойствами, как универсальность и абсолютная объективность, он практически не влияет на относительные конкурентные позиции секторов экономики.[10] Следовательно, этот налог всегда буде заслуженно занимать одно из центральных мест в налоговой системе государства.

Еще к середине 80-х годов  появилась государственная концепция  развития свободных экономических  зон на территории СССР. В 1990 г. Верховный  Совет РСФСР принял решение создании 11 свободных экономических зон  с более льготным режимом. А в 1992 г. был принят Закон РФ о создании закрытых административно-территориальных  образований (ЗАТО), с льготными налоговыми режимами на месте закрытых городов  и поселков оборонного значения.

В связи с тем, что ряд  статей Закона «Об основах налоговой  системы в Российской Федерации» продолжает действовать до принятия всех глав второй части Налогового кодекса, в декабре 2001 г. в этот Закон  были внесены изменения (Закон РФ от 29.12.2001 № 187-ФЗ). Было определено, что  налоговое законодательство РФ может  устанавливать специальные налоговые  режимы (или системы налогообложения), предусматривающие особый порядок  исчисления и уплаты налогов, в том  числе замену совокупности налогов  и сборов одним налогом. При этом, в этом Законе было оговорено, что установление и введение в действие специальных налоговых режимов не означает установления и введения в действие новых налогов и сборов. А случаи и порядок применения специальных налоговых режимов определяются актами законодательства РФ о налогах и сборах. Другими словами, по каждому виду специального налогового режима должен быть предусмотрен отдельный закон (или соответственно глава Налогового кодекса).

Впервые понятие «специальный налоговый режим» было введено в  налоговое законодательство РФ в 1999 г., когда вступила в силу первая часть Налогового кодекса (Закон  РФ № 146-ФЗ). В ст. 18 было определено, что «СНР – это система мер  налогового регулирования, применяемая  в случаях и порядке, установленных  настоящим Кодексом». Однако было оговорено, что данная статья вводится в действие со дня вступления в силу части  второй Налогового кодекса (Закон РФ № 147-ФЗ). Спустя полгода - в июле 1999 г. в эту статью были внесены существенные изменения:

1. Было дано новое определение  специального налогового режима, под которым признавался особый  порядок исчисления и уплаты  налогов и сборов в течение  определенного периода времени,  применяемый в случаях и в  порядке, установленных настоящим  Кодексом и принимаемыми в  соответствии с ним федеральными  законами.

2. Было предусмотрено,  что при установлении специальных  налоговых режимов элементы налогообложения,  а также налоговые льготы определяются  в порядке, предусмотренном настоящим  Кодексом.

3. Был дан исчерпывающий  перечень специальных налоговых  режимов, а именно:

а) упрощенная система налогообложения  субъектов малого предпринимательства,

б) система налогообложения  в свободных экономических зонах,

в) система налогообложения  в закрытых административно-территориальных  образованиях,

г) система налогообложения  при выполнении договоров концессии  и соглашений о разделе продукции.

Следует заметить, что в  этот список не вошли все действующие  на территории РФ специальные налоговые  режимы, в частности, система налогообложения  для сельскохозяйственных товаропроизводителей и система налогообложения в  виде единого налога на вмененный  доход для отдельных видов  деятельности, хотя соответствующие  главы Налогового кодекса уже  были приняты и вступили в действие.

Через пять лет, в июле 2004 г. Законом РФ № 95-ФЗ в ст. 18 Налогового кодекса были внесены изменения, и, согласно, новой редакции этой статьи, к специальным налоговым режимам  относятся: система налогообложения  для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог); упрощенная система налогообложения; система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход  для отдельных видов деятельности; система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции.

Различают два типа СНР: территориальный  и субъектный. Юрисдикция СНР территориального типа ограничивается по территориальному принципу, налоговое администрирование  ориентировано на определенную территорию. К территориальным СНР относятся:

1. система налогообложения  в особых экономических зонах[11].

2. система налогообложения  для организаций, зарегистрированных  в качестве налогоплательщиков  в налоговых органах закрытых  административно-территориальных образований  (Закон РФ от 14.07.1992 № 3297-1 «О  закрытом административно-территориальном  образовании»).

Юрисдикция СНР субъектного  типа ограничивается по принципу определения  круга налогоплательщиков – субъектов  этого режима, налоговое администрирование  ориентировано на определенную категорию  налогоплательщиков и осуществляется повсеместно. К субъектным СНР относятся те, которые перечислены в ст. 18 Налогового кодекса:

1. система налогообложения  для сельскохозяйственных товаропроизводителей (глава 261 НК РФ);

2. упрощенная система  налогообложения (глава 262 НК РФ);

3. система налогообложения  в виде единого налога на  вмененный доход для отдельных  видов деятельности (глава 263 НК  РФ);

4. система налогообложения  при выполнении соглашений о  разделе продукции (глава 264 НК  РФ).

Специальные налоговые режимы устанавливаются НК РФ (п. 7 ст. 12, ст. 18 (в ред. Федерального закона от 29.07.2004 № 95-ФЗ)). Они применяются в случаях  и порядке, которые предусмотрены  НК РФ и иными актами законодательства о налогах и сборах.

Согласно п. 7 ст. 12 Налогового кодекса РФ специальные налоговые  режимы могут предусматривать федеральные  налоги, не указанные в статье 13 НК РФ. Однако порядок установления таких  налогов, а также порядок введения в действие и применения указанных  специальных налоговых режимов  определяются в Налоговом кодексе.

СНР могут предусматривать  особый порядок определения элементов  налогообложения, а также освобождение от обязанности по уплате федеральных, региональных и местных налогов  и сборов, предусмотренных ст.ст. 13-15 НК РФ. Практически все специальные  налоговые режимы относятся к  федеральным специальным налоговым  режимам. Исключением является система  налогообложения в виде единого  налога на вмененный доход для  отдельных видов деятельности, которая  не устанавливается на федеральном  уровне. Данная система налогообложения  вводится в действие законами субъектов  РФ. Тем самым субъект РФ самостоятельно решает вопрос о введении, в том числе о дате введения на своей территории данной системы налогообложения. С 2006 г. эта система приобретает статус местного специального налогового режима. При этом представительные органы власти субъектов РФ и местного самоуправления не вправе устанавливать в налоговых нормативных актах такие элементы налогообложения, как объект налогообложения, налоговая база; налоговый период; порядок исчисления налога. Они определяются только в главе 26.3 НК РФ.

Таким образом, налоговая  система РФ представляет собой совокупность организационно-правовых форм и методов  управления налогообложением и по своей  структуре она является трехзвенной: присутствуют федеральные, региональные и местные налоги и сборы.

 

 

 

2.2 Статус налоговых органов  в Российской Федерации

Сложившаяся на сегодняшний  день ситуация в сфере закрепления  правового статуса налоговых  органов Российской Федерации характеризуется  обилием нормативно-правовых актов, принятых в разное время и различных  по своей юридической силе. Права и обязанности министерства по налогам и сборам и его подразделений, а также органов федеральной службы налоговой полиции урегулированы и на уровне федеральных законов (Закон РСФСР «О государственной налоговой службе» 1991 г., Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции» 1993 г.) и указами Президента РФ (Положение о государственной налоговой службе 1991 г., Положение о Федеральной службе налоговой полиции РФ 1999 г. и др.). С принятием части первой Налогового кодекса РФ компетенция налоговых органов получила законодательное закрепление и в этом кодифицированном акте. Такое разнообразие не могло не повлечь за собой законодательных противоречий и юридических коллизий, что в свою очередь создало возможность к злоупотреблению и превышению служебных полномочий должностными лицами налоговых органов и снизило правовую защищенность налогоплательщиков.

За время реформирования налоговой системы российский законодатель принял значительное число налоговых  законов, в соответствии с которыми было принято не меньше подзаконных  нормативных актов в этой области  разъясняющих и дополняющих их.

В сложившейся ситуации панацеей казалось принятие Налогового кодекса, который обобщил бы и систематизировал существующую налоговую правовую базу, устранив присущие ей противоречия и  неоднозначность. Действительно, кодификация, как особый вид систематизации законодательства, подразумевает под собой не только упорядочение действующих нормативно-правовых актов, но и внутреннюю переработку  законодательства, а ее результатом  является принятие единого нормативного акта, системно регулирующего определенную группу общественных отношений. Такого рода акт обязательно содержит в  себе элемент новизны, поскольку  при его разработке не просто объединяются действующие нормы, не утратившие своего значения, но и создаются новые, более совершенные, отвечающие современным потребностям развития общественных отношений.

Кодификация позволяет привести правовые нормы, регулирующие определенный вид общественных отношений, к единой юридической силе, унифицировать  процедуры и методы правового  регулирования, делает законодательство более компактным, согласованным, освобождает  его от фактически утративших силу и недействующих правовых актов. Посредством кодификации создается  единый, юридически и логически цельный, внутренне согласованный нормативно-правовой акт. Преимущества кодификации заключаются  в том, что она устраняет противоречия, существующие в правовом регулировании, и существенно упрощает понимание  и применение законодательства.