О необходимости создания региональных ГИС территориального планирования

О необходимости

создания региональных ГИС

территориального  планирования 

1. Требования  законодательства:

      В соответствии с Градостроительным  кодексом Российской Федерации (ГрК  РФ) все 24 500 муниципальные образования на территории страны обязаны вести информационные системы обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД). Порядок ведения этих систем определен постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2006 № 363 «Об информационном обеспечении градостроительной деятельности», во исполнение которого были изданы ряд приказов Минрегиона России.

      Необходимо  отметить, что указанное постановление  утвердило минимальные перечень информации, который должен содержаться  в ИСОГД в размере девяти разделов, но также указало, что он не является исчерпывающим.

      Однако, указанные нормативные правовые акты не устанавливают обязанность  ведения ИСОГД в автоматизированном виде.

      При этом на региональные власти ГрК РФ возложена обязанность по регулированию  градостроительной деятельности в  регионе и контролю за ведением ИСОГД.

      15.06.2010 распоряжением Правительства Российской  Федерации Минрегиону России  поручено осуществить создание  федеральной государственной географической  информационной системы территориального  планирования, из названия которой следует, что она должна быть автоматизированной.

      Создание  такой системы не возможно без  «подъема наверх» информации о градостроительных  решениях муниципалитетов – ИСОГД  и регионов, которые, логично, должны быть автоматизированными. Но создание региональных государственных географических информационных систем территориального планирования (РГИС) прямо не прописано в действующем федеральном законодательством. Тем не менее, многие региональные органы государственной власти создают собственные законы/уставы регулирующие градостроительную деятельность в регионе.

      В настоящее время МЭР России готовит  законопроект обязывающий регионы  и муниципалитеты вести автоматизированные системы территориального планирования.

      Органы  власти как региона, так и муниципалитетов  обязаны в соответствии с действующим  градостроительным законодательством  оказывать услуги в области градостроительной  деятельности населению/организациям.

      При этом необходимо отметить, что создание таких систем не возможно без получения  необходимой информации от органов  власти различных уровней. Так в  ИСОГД должны быть собраны градостроительные  решения не только муниципалитета, но и региона и РФ, что позволяет  говорить о том, что должно быть обеспечено межведомственное взаимодействие по вертикали  власти в обе стороны. Кроме того, в ИСОГД/РГИС в качестве базовой информации ложатся не только картографические материалы, приобретаемые операторами этих систем, но и прежде всего сведения Единого государственного реестра земель (ЕГРЗ) и Единого государственного реестра объектов капитального строительства (ЕГРОКС), держателями которых сейчас являются Росреестр и БТИ, соответственно.

      Обобщение и передача необходимой для ведения  ИСОГД информации с федерального уровня на уровень муниципалитетов  не возможно без участия региона  в соответствии с п.5 постановления  Правительства Российской Федерации  от 08.09.2010 №697 «О единой системе межведомственного  электронного взаимодействия», путем  подписания соглашений об информационном взаимодействии со всеми федеральными органами исполнительной власти (ФОИВ)и проводя в регионе единую нормативную техническую политику в части ведения ИСОГД. 

2. Требование  времени и политики:

      ИСОГД и РГИС по сути являются универсальным  инструментом по оказанию государственных  и муниципальных услуг населению  и сдержат в себе в том числе  информацию, полученную от ФОИВ. Таким  образом, решив проблему легитимного  получения сведений с федерального уровня можно минимизировать обращение  граждан и организаций в ФОИВ за получением юридически значимой информации для принятия местными и региональными  органами решений в различных  областях.

      В ходе посещения многофункционального центра в Оренбурге 26.01.2011 глава Правительства заявил, что все федеральные ведомства к середине 2011 года должны произвести обмен своими базами данных для того, чтобы доступ к этим базам стал возможен на едином портале государственных услуг. «Обмен данными между ведомствами должен серьезно упростить задачу доступа людей к госуслугам», – сказал В.В. Путин. По его словам, «все базы должны быть объединены в единое целое, чтобы человека не гонять от одного ведомства к другому».

      Таким образом, в соответствии с п.5 постановления Правительства Российской Федерации от 08.09.2010 №697 и высказываниями Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина, у регионов есть не только право, но и прямая обязанность по созданию единого информационного ресурса для оказания региональных и муниципальных услуг. 

3. Программное обеспечения для  ведения РГИС и  ИСОГД:

      На  сегодняшний день основными разработчиками программного обеспечения для ведения  ИСОГД являются Центр системных исследований "Интегро" (Уфа) – программный комплекс «Ингео» и Группа компаний «СиСофт» (Москва) – программный комплекс UrbaniCS.

      Обе разработки имеют большое количество внедрений в муниципальных образованиях. Сравнительный отчет технических решений приводится в приложении.

      Однако, только разработка Группа компаний «СиСофт» смогла обеспечить создание РГИС с автоматизацией трех уровней в регионе: сельское поселение, муниципальное образование, регион. На этой основе работают в течение пяти лет Калининградская и Тюменская области.

      При этом необходимо отметить, что Тюменский  опыт был одобрен на заседании Правительственной комиссии по вопросам снижения административных барьеров в строительстве под председательством Председателя Правительства Российской Федерации В.В. Путина (Волгоград, 15.07.2010). 

     4. Создание автоматизированной региональной ГИС территориального планирования, путем консолидации муниципальных ИСОГД, позволяет руководству региона:

     - консолидировать всю информацию  по территории региона в целом  и по каждому муниципалитету  в отдельности с целью выявления  скрытых имущественных и финансовых  резервов региона;

     - создать инвестиционную открытость  и привлекательность региона  путем организации единой информационной  площадки сведений о муниципальных  образованиях и регионе в целом (ряд муниципалитетов на инвестиционных форумах предоставлял возможность инвесторам через портальные решения получать информацию о конкретных объектах для инвестирования в режиме он-лайн);

     - обеспечить рост налогооблагаемой  базы по имущественным налогам  (налог на землю, налог на  имущество, и, как следствие,  налог на недвижимость) до четырех  раз за счет выявления неучтенных  объектов налогообложения, а не  пересчета кадастровой стоимости. Так в соответствии с официальной статистикой в 2010 году на территории РФ было собрано 64 млрд.руб. земельного налога, в то время как в одном Мытищинском районе Московской области (в течение 7 лет используется UrbaniCS) было собрано 0,64 млрд.руб. или 1% от общего объема по стране.;

     - за счет разделения полномочий  на имущество, расположенное в  регионе, между федеральными, региональными  и муниципальными органами власти  повысить эффективность его использования;

     - повысить скорость поступления  и актуальность необходимой для  принятия оперативных решений  информации за счет использования  принципа «верифицированного ввода  информации» органом ею владеющим  в рамках его компетенции (каждый документ в рамках системы документооборота ИСОГД/РГИС «привязывается» к определенному объекту и позволяет в любой момент проследить егго судьбу) и исключив тем самым ее дублирование и искажение. Так, при должной работе сетевых компаний и подключении их в единую систему, в т.ч. со сведениями Росреестра о собственности, можно установить принадлежность сетей и ответственных за техногенные катастрофы (ледяной дождь).;

     - обеспечить возможность создания  многофункциональных центров не  путем размещения всех чиновников  в одном здании, а путем использования  полученной от различных ведомств  информации региональными службами  центра (в г.Пенза все службы  администрации города (200 чел.) работают в единой системе, рабочие места которой размещены в МФЦ);

     - увеличить производительность служб  за счет сокращения времени  обработки обращений от физических/юридических  лиц;

     - сократить затраты на эксплуатацию  объектов городского хозяйства  за счет повышения качества  принятия управленческих решений, а также обеспечения оперативных служб возможностью получения информации «в поле». Так в Калининградской области мобильные бригады ЖКХ получают доступ к информации о сетевом хозяйстве не только собственной компании, но и «соседей»;

     - создать систему контроля за  ходом принятия и исполнения  решений по созданию, управлению  и распоряжению ресурсами региона;

     - исключить произвол чиновников  при подготовке проектов решений  за счет автоматизированного  формирования (на основе данных  системы и жестких критериев  принятия решения) целого ряда  документов, а также, в случае  допущения злоупотреблений, (за счет  системы обязательного учета  всех действий операторов системы)  оперативного выявления виновных  и проведения (путем перераспределения  регламентов доступа) профилактики  таких нарушений. Автоматизация ИСОГД позволяет, исключив брак в работе коммерческих геодезических организаций, составлять на основе имеющихся в системе сведений составлять в течение 4 минут, а не 10 дней градостроительный план земельного участка (ГПЗУ).;

     - осуществлять контроль за эффективностью  использования энергетических ресурсов (электрическая и тепловая энергия,  газ, вода), заложенные в систему расчетные модули в соответствии с техническими нормативами позволяют не только сформировать или проконтролировать технические условия подключения к сетям, выдвинутые сетевыми компаниями, но и обеспечить проведение мероприятий по энергоаудиту);

     - вести контроль за отчуждением  и передачей в пользование  земельных ресурсов, оперативно получая сведения об основаниях принимаемых решений региональными и муниципальными органами власти;

     - добиться сокращения сроков рассмотрения  обращений физических/юридических  лиц;

     - повысить оперативность подготовки  необходимых аналитических и  статистических отчетов;

     - осуществлять информирование населения  об основаниях и ожидаемых  результатах принимаемых решений через портальные решения в рамках предоставления (бес)платных услуг государственных/муниципальных;

     - реализовать контроль со стороны  руководства региона за правомерностью  и своевременностью принятия  решений органами муниципальной  власти в части территориального  планирования и развития региона;

     - постоянно развивать информационную  систему, интегрируя ее с иными  базами данных, существующими в  регионе и муниципальных образованиях;

     - осуществлять мероприятия по  территориальному планированию  в соответствии с требованиями  законодательства и с минимизацией  рисков принятия неправомерных  решений путем создания системы  контроля на региональном уровне;

     - создать инфраструктуру межведомственного  информационного взаимодействия  (МЧС России; Росреестр; ФНС России; МВД России; Роспотребнадзор и др.) для обеспечения доступности, качества и оперативности исполнения государственных (муниципальных) функций, предоставления государственных (муниципальных) услуг гражданам Российской Федерации и организациям. В Калиниградской области Роспотребнадзор и МЧС России работают на единый сервер с администрацией региона и обеспечивают региональные власти информацией по мониторингу окружающей среды и техногенных катастроф.

     Отчет

     о сравнительном исследовании технологий ИСОГД  от группы компании CSoft (Москва) и компании «Ингео» (Уфа). 

     На  сегодняшний день на территории Российской Федерации осуществлены внедрения  технологии ведения ИСОГД только от этих двух поставщиков, остальные  поставщики, заявляющие о возможности  использования систем их разработки, не могут быть приняты к рассмотрению в силу неполного соответствия набору функций ИСОГД, определяемых действующим  законодательством и технологическим  несоответствием сегодняшнему уровню развития информационных технологий  (ГУП «Мосгоркадастр», компания СОТО и т.д.). 

     В процессе исследования принимались  во внимание полнота соответствия функционала  ИСОГД от упомянутых двух поставщиков  требованиям действующего законодательства, уровень технологии, перспективы  тиражирования, возможности доработки  представленных технологий. 

1. Полнота соответствия требованиям  действующего законодательства.

     Обе представленные к рассмотрению системы  в полном объеме соответствуют требованиям  законодательства РФ в части ведения  ИСОГД, автоматизированной генерации  документов, архивирования и анализа  документов, организации технологического документооборота. При этом степень  детализации технологических процессов  в ИСОГД от компании «Интегро»  представляется более высокой, хотя нет информации, насколько технологические  процессы, внедренные в мэрии Уфы, могут быть применены в иных муниципальных  образованиях.

2. Технология хранения и обработки данных, архитектура системы.

     В обеих представленных на рассмотрение системах ИСОГД построена по принципу сервер-клиент, и в качестве хранилища  данных используется серверная СУБД.

     Однако, компания «Интегро» использует свой, уникальный способ хранения пространственной (картографической, векторной и растровой) информации, в то время, как группа компаний CSoft ориентирована на стандартный способ хранения пространственной информации в стандарте ORACLE Spatial/ORACLE Locator.

     Следует отметить, что способ хранения данных, примененный компанией «Интегро», дает возможность хранения только двумерной  пространственной информации, что исключает  возможность пространственного  анализа с учетом высот, например,  для гидравлических расчетов системы  водоснабжения или анализа затопляемых  в паводки территорий.

     Это принципиальное различие делает внедрения  системы ведения ИСОГД от «Интегро»  зависимыми от одной компании и не гарантирует работоспособность  этих систем при смене операционных систем, версий СУБД и иных неизбежных модификации аппаратного комплекса.

3. Способы администрирования регламентированного доступа к данным.

     В силу уникальности способа хранения пространственной информации, регламентации  прав доступа к пространственной информации в случае системы «Интегро»  осуществляется исключительно уникальными  инструментами их собственной разработки. Для описательной (атрибутивной) информации используются стандартные методы администрирования  СУБД.

     В случае системы CSoft регламентация доступа  ко всем типам данных реализована  стандартными методами администрирования  СУБД.

4. Степень открытости  технологий ведения ИСОГД.

     В случае системы «Интегро» в силу уникальности способа хранения пространственной информации, доступ к пространственным данным ИСОГД может быть осуществлен  только из разработанных этой компанией  программных средств. Для использования  иных, стандартных программных средств  требуется осуществлять предварительную  конвертацию данных, при этом нет  никакого опыта такой конвертации  с соблюдением объектного состава  и (или) структурой справочников.

     В случае системы CSoft прямой доступ ко всем данным ИСОГД, включая пространственные, может быть осуществлен любыми стандартными программными средствами, что было практически продемонстрировано (использование Autodesk Civil 3D в ИСОГД Мытищ и использование MapInfo в ИСОГД г. Пензы).

5. Возможность доработки функционала ИСОГД силами персонала заказчика.

     В случае системы «Интегро» такая  доработка возможна только с использованием весьма развитого, но абсолютно уникального  интерфейса программирования, и только в среде системы «Интегро».

     В случае системы CSoft такая доработка  возможна с использованием стандартных  средств разработки программных  средств, причем, как при создании отдельных программных приложений, так и при разработке новых  функций поставляемых программных  приложений. Такая возможность была использована при внедрении ИСОГД  г. Новосибирска и г.Пензы в части  использования утилит обмена данными  с хранилищем информации ограниченного  доступа  (спецчасть), разработанных  персоналом заказчика еще до начала внедрения ИСОГД.

6. Возможность совместимости с различными программными комплексами заказчика, функционирующими параллельно с ИСОГД.

     В силу описанных выше причин, внедрение  системы «Интегро» исключает  возможность одновременной эксплуатации ИСОГД с программными комплексами, разработанными на иных платформах, без  предварительной конвертации данных. Таким образом, внедрение системы  «Интегро» возможно только «одномоментно», по всем подразделениям заказчика, независимо от их отраслевой специфики.

     В случае системы CSoft такая одновременная  эксплуатация возможна, после предварительного согласования структур данных, включая  справочники. Таким образом, внедрение  системы CSoft может осуществляться поэтапно, с постепенным согласованием  иных информационных систем с ИСОГД.

7. Возможности масштабирования и тиражирования.

     Помимо  уникальности способа хранения пространственной информации, в системе «Интегро»  исключена возможность использования  любых систем координат, кроме местных, прямоугольных. Это полностью исключает  возможность построения региональных и федеральных информационных систем на этой платформе в силу принципиальной необходимости использования проекционных и географических систем координат  для ИСОГД уровня от субъекта РФ и выше.

     В случае системы CSoft все системы координат  поддерживаются в полном объеме; преобразование данных между ними производится штатными утилитами и технологиями, что  было осуществлено при развертывании  ИСОГД уровня субъекта РФ для Тюменской  и Калининградской области.

     Кроме того, отсутствие опыта реализации ИСОГД этих уровней в системе  «Интегро» не дает никакой информации по уровню надежности функционирования этой системы для сверхбольших объемов  данных, в то время как ориентация CSoft на стандартные методы ORACLE гарантирует  такую возможность, так как информационные системы США и ведущих европейских  стран построены именно на этой технологии.