Общая характеристика основных направлений деятельности прокуратуры

Содержание

Введение………………………………………………………………..…….3

1. Место и роль прокуратуры  в системе разделения властей…………..…4

2. Система, структура и организация органов прокуратуры…………...…7

3. Пределы прокурорского надзора…………………………………….….10

Заключение……………………………………………………………...…..13

Список литературы…………………………………………………………14

Введение

Деятельность государства  и его органов охватывает многие сферы государственной и общественной жизни. Решение проблем, связанных  с обеспечением нормального функционирования экономики в целом, ее отраслей и  конкретных хозяйственных организаций, осуществление внешней политики, создание условий для развития культуры, науки и образования, поддержание  обороноспособности и охрана государственной  безопасности страны, а также многие другие функции - таково содержание этой многообразной и многоплановой  деятельности.

Одно из центральных мест в ней занимает выполнение задач  по обеспечению правопорядка и законности, защите, прав и свобод человека, охране прав и законных интересов государственных  и негосударственных организаций, трудовых коллективов, борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Обеспечением правопорядка и законности специально занимается значительно меньший  круг органов, те, которые существуют только или главным образом для  выполнения такой роли. Их принято  именовать органами охраны правопорядка. Среди органов обеспечивающих правопорядок значительная роль отведена органам  прокуратуры.

Прокуратура как многофункциональный  государственный орган надзора, независимый от органов власти на местах, имеющий опытный кадровый состав, обладает определенными возможностями  влиять на свободное формирование нормотворческой  и правоприменительной практики.

Целью данной работы является характеристика основных направлений  деятельности органов прокуратуры.  При написании данной работы были поставлены следующие задачи: определить место и роль прокуратуры в системе государственной власти; рассмотреть организацию деятельности и управление в органах прокуратуры; пределы прокурорского надзора.

1. Место и роль  прокуратуры в системе разделения  властей

Вопрос о месте органов  прокуратуры в государственном  механизме на протяжении всей современной  истории и практики государственно-правового  строительства имеет ярко дискуссионный  характер¹. Данное обстоятельство обусловлено недостаточно ясным определением конституционно-правового статуса прокуратуры. Единственная статья, посвященная ей и находящаяся в разделе «Судебная власть» (ст. 129 Конституции РФ), закрепляет только принципы единства и централизации системы прокуратуры, порядок назначения на должность Генерального прокурора РФ и иных прокуроров. В ней не определено положение прокуратуры в системе органов государственной власти, ее функции, полномочия.

Конституция даже не называет прокуратуру органом или систему  органов, а просто указывает на то, что она составляет систему. Этот пробел  не восполнят в полном объеме и Федеральный закон от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» (далее по тексту – Закон о прокуратуре). Неопределенность конституционного статуса прокуратуры обусловлена высказанными в начале 90-х годов идеями об упразднении этого института или большинства прокурорских функций. А.И. Казанник отмечает, что конституционная норма о прокуратуре появилась по субъективному усмотрению бывшего Президента РФ Б.Н. Ельцина, вследствие вынужденного компромисса в напряженной борьбе с политическими силами, не заинтересованными в наведении порядка в стране, соблюдении законности при приватизации собственности, созданной трудом многих поколений наших соотечественников². Прикрываясь демагогическими фразами о том, что в демократической России прокуратура может только служить сохранению тоталитарного коммунистического режима, открытой диктатуры, эти силы призывали ликвидировать прокуратуру и передать ее функции судам, о слиянии прокуратуры с Минюстом³. Об этом писали и Ю.И. Скуратов и В.И. Шинд, отмечая, что отсутствие детального конституционно-правового регулирования статуса прокуратуры «является примером влияния на Конституцию той политической борьбы, которая велась вокруг судьбы российской прокуратуры. Авторы проекта новой Конституции немало потрудились над тем, чтобы принизить роль прокуратуры, предлагая оставить за ней, по сути, лишь функции поддержания обвинения в суде и надзора за следствием и дознанием, что фактически означало ликвидацию прокуратуры как основного органа надзора за законностью»⁴. Этого не произошло, но положение прокуратуры осталось неопределенным. 

В современной дискуссии  о государственно-правовом месте  прокуратуры разброс мнений существенный - от отнесения ее к определенной ветви власти до отрицания государственного характера. Такая неопределенность статуса прокуратуры вносит некоторую  нестабильность в процесс осуществления  возложенных на нее полномочий, уменьшает  эффективность защиты прав субъектов  общественных отношений, предупреждения и пресечения правонарушений.

В научной среде встречаются  мнения об отнесении (или целесообразности отнесения) прокуратуры к законодательной⁵, исполнительной⁶ или судебной⁷ ветви государственной власти. На наш взгляд, прокуратура является самостоятельным государственно-правовым институтом и не может быть отнесена ни к одной из традиционных ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной). Органы прокуратуры осуществляют надзор за законностью в деятельности исполнительной власти, представительных (законодательных) органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления. В решении Верховного Суда РФ от 11 февраля 2005 г. N ГКПИ04-1479⁸ указывается на то, что прокуратура не входит в систему федеральных органов исполнительной власти и ее нормативные правовые акты не подлежат государственной регистрации и публикуются в журнале "Законность". Относительно судебной власти Конституция РФ устанавливает, что она реализуется в форме правосудия, осуществляемого только судом посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 1 ст. 11, ч. 1 и 2 ст. 118 Конституции РФ). Поэтому ни прокуратура, ни иные государственные органы, кроме судов, не могут осуществлять судебную власть.

В.Е. Чиркин и ряд других ученых, наряду с общепризнанными  в науке тремя ветвями государственной власти, выделяют контрольную власть и относят к ней прокуратуру⁹. Отдельные ученые признают существование прокуратуры как самостоятельной ветви государственной власти, дополняющей триаду властей и позволяющей другим органам власти функционировать слаженно и согласованно¹⁰. Прокуратура представляет собой особый орган государства, осуществляющий от имени Российской Федерации реализацию в обществе таких основополагающих принципов, как законность, соблюдение правопорядка и защита прав граждан.

По нашему мнению, прокуратура  представляет собой иерархическую, системную организацию по осуществлению  властных полномочий. Прокуратура много  лет эффективно действовала как  властный орган в большей части  методами принуждения. В научной  литературе приводится много аргументов, обосновывающих необходимость сохранения института прокуратуры в том  виде, в каком он сформировался, а  именно как государственного органа, осуществляющего надзор за исполнением законов¹¹. Полагаем целесообразным определить в Законе о прокуратуре ее статус как государственного органа.

2. Организация деятельности и управление в органах прокуратуры

Достижение целей и  выполнение задач прокуратуры обеспечиваются такими конкретными видами деятельности, как прокурорский надзор, уголовное  преследование, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, и другими, организация  работы включает в себя в первую очередь организацию осуществления  основных направлений деятельности прокуратуры, перечисленных в ст. 1 Закона о прокуратуре (внешнефункциональная деятельность). Кроме того, в прокуратуре должна быть организована работа внутри системы (внутрифункциональная деятельность), а также деятельность по вспомогательному обеспечению прокурорской системы.

В первую, внутрифункциональную, подсистему входят: анализ деятельности того или иного органа прокуратуры; распределение обязанностей между прокурорскими работниками; организация труда; анализ состояния законности и правопорядка, борьбы с преступностью, прокурорской практики, прогнозирование и планирование работы; работа с кадрами; контроль и проверка исполнения; оценка работы прокурорских работников; взаимодействие и координация деятельности структурных единиц; руководств; принятие и реализация управленческих решений.

Ко второй, внешнефункциональной, подсистеме относятся: организация надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, исполнением уголовного наказания, исполнением законов судебными приставами, участием прокурора в рассмотрении дел судами, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участием в правотворческой деятельности, международным сотрудничеством, работой с обращениями граждан и работой по предупреждению преступлений и иных правонарушений.

Третью, вспомогательную, подсистему составляют: делопроизводство, организация  и ведение учета, отчетности, систематизация законодательства, материально-техническое  и финансовое обеспечение¹².

Сущность управления в  прокуратуре, с которым связано  возникновение организационных  отношений и регулирование процесса организации работы, состоит в  волевом воздействии вышестоящих  органов прокуратуры и прокуроров на нижестоящих (подчиненных) прокурорских работников с целью достижения надлежащего  выполнения задач, возложенных на них  Законом о прокуратуре и другими  федеральными законами, и повышения эффективности их деятельности¹³.

В этой связи управленческое воздействие в отношении всех органов прокуратуры оказывается  со стороны Генеральной прокуратуры  РФ. Прокуратуры субъектов РФ осуществляют управление подчиненными им прокуратурами  городского, районного звеньев. Управленческая деятельность этих органов выражается прежде всего в принятии и реализации управленческих решений, контроле за работой подчиненных прокуратур, оценке их деятельности, выявлении и распространении передового опыта, стимулировании (мотивации) работы в органах прокуратуры.

Управленческие решения  в органах прокуратуры находят  отражение в приказах, указаниях, распоряжениях, инструкциях, решениях коллегий и координационных совещаниях, заданиях и других документах, которые  являются обязательными для исполнения. Ряд управленческих документов носит  рекомендательный характер. К их числу  относятся информационные письма, обзоры, обобщения прокурорской практики.

Выявление и распространение  передового опыта выражаются в обобщении  информации о деятельности нижестоящих  прокуратур, подготовке информационных писем о положительном опыте  работы либо недостатках и упущениях  и указании другим прокуратурам учесть их в своей работе.

Контроль зачастую выражается в проверке исполнения. Наряду с  проверками для обеспечения контроля используются отчеты подчиненных прокуроров о проделанной работе или по результатам  проверок работы соответствующей прокуратуры, изучение поступающих от нижестоящих  прокуратур актов прокурорского  реагирования.

Таким образом, правильная организация  работы и целенаправленное управление в своем единстве обеспечивают слаженность  и ритмичность функционирования всей прокурорской системы (как единого  организма, так и отдельных частей), направляют работников на выполнение стоящих перед ними практических задач.

3. Пределы прокурорского  надзора

Согласно ст. 1 Закона о прокуратуре основная функция прокуратуры - осуществление от имени Российской Федерации надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.

Предмет прокурорского надзора  очерчен широко. Это соблюдение Российской Конституции и исполнение законов, соблюдение прав и свобод граждан практически всеми институтами власти и общества (п. 1 ст. 21, п. 1 ст. 26 Закона о прокуратуре). И министр, и депутат областного парламента, и владелец закусочной - почти все в нашей стране знают, что их деятельность может стать объектом прокурорской проверки на предмет исполнения законов в самых разных сферах. Отрасли законов, а также виды прав и свобод граждан, исполнение и соблюдение которых является предметом прокурорского надзора, законодатель не конкретизировал, и по смыслу Закона прокуратура надзирает за исполнением всех законов и всех прав и свобод граждан во всех правоотношениях.

Широко определяя предмет  прокурорского надзора, федеральное  законодательство устанавливает его  пределы. Например, «при осуществлении  надзора за исполнением законов  органы прокуратуры не подменяют  иные государственные органы» (п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре). «Органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (п. 2 ст. 26 Закона о прокуратуре).

Из буквального толкования этих норм следует, что надзорная  функция прокуратуры заканчивается  там, где начинаются функции иных государственных органов, и именно компетенция каждого осуществляющего  надзор (контроль) за исполнением законов  государственного органа определяет границы  компетенции прокуратуры.

На проблему отграничения компетенции прокуратуры от компетенции  иных государственных органов, обладающих надзорными функциями, обратил внимание А. Ванькаев, говоря о том, что в последнее время происходит интенсивное увеличение численности различных федеральных служб, агентств, а также государственных органов субъектов Федерации, осуществляющих контроль и надзор в конкретных областях деловой активности населения всей страны. Присутствие слова "надзор" в наименовании перечисленных государственных органов вызывает мысли о сходстве деятельности этого органа с надзорной функцией прокуратуры в виде ее подмены и дублирования. Однако при ближайшем рассмотрении выясняется, что упомянутые органы осуществляют скорее контроль деятельности субъектов, функционирующих в конкретной области, и ни в коем случае не подменяют прокуратуру, которая осуществляет надзор за контролирующими органами¹⁴. Подобную позицию разделяют многие авторы¹⁵.

Из этой позиции следует, что государственные органы должны осуществлять контроль (надзор) за соблюдением  законов различными субъектами хозяйственной  и иной деятельности, тогда как  удел прокуратуры - надзор за этими  государственными органами.

Из-за отсутствия разграничения  компетенции в предметах надзора контролирующие органы и прокуратуры работают, как правило, сообща, проводя совместные проверки и деля между собой их результаты. Перед органами прокуратуры постоянно ставятся задачи по принятию исчерпывающих мер прокурорского реагирования по устранению нарушений законов, прав и свобод граждан и привлечению к ответственности лиц, допустивших эти нарушения. А нарушения законов на приоритетных направлениях прокурорской деятельности (оплата труда, права граждан на бесперебойное обеспечение коммунальными услугами, экологическая безопасность и т.д.) допускаются, как правило, коммерческими организациями, что влечет принятие прокурорами мер именно к ним.

Как указывает А. Козлов, согласно п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре органы прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов не подменяют иные государственные органы. Такая установка лишает прокуроров возможности выполнять возложенные на них надзорные функции, ибо не подменять - значит не делать того, что должны выполнять иные государственные органы. Государственный комитет по охране природы осуществляет контроль за исполнением законов об охране окружающей природной среды. И, казалось бы, прокуратура не должна надзирать за их исполнением. Но созданы специализированные прокурорские органы, которые контролируют исполнение природоохранного законодательства. Автор делает вывод о том, что прокурорский надзор за исполнением законов должен осуществляться самостоятельно, независимо от различных контролирующих органов, ибо главное его назначение - обеспечение строгого и точного соблюдения законности по всей стране¹⁶.

Таким образом, позицию, высказанную В. Бессарабов и К. Кашаев считаем верной, которая гласит, что прокурорский надзор, являясь системообразующим ядром государственного контроля, сохраняет универсальные полномочия, не ограниченные сферой правового регулирования, в отличие от других органов, которые вправе проводить проверки только в соответствии с предметом деятельности. Не подменяя органы государственного контроля, прокурорский надзор выступает дополнительной гарантией законности в их деятельности¹⁷.

Заключение

Жизнь не стоит на месте, общество и государство постоянно развиваются и совершенствуются, поэтому и правовая и научная базы должны развиваться вместе с ними. Очевидно, что действующий Закон о прокуратуре уже давно морально устарел и несмотря на то, что в него неоднократно вносились многочисленные изменения и дополнения, обеспечить должное правовое регулирование прокурорской деятельности в настоящее время он не в состоянии. Необходимо разработать и принять новый, соответствующий современному состоянию правовой системы России, нормативно-правовой акт, учитывающий накопленный опыт работы прокуратуры в различных направлениях Закона о прокуратуре.

 Для освобождения прокуратуры  от несвойственных ей функций  необходимо четко регламентировать  случаи, когда вмешательство прокуратуры  обосновано. Во всех остальных  случаях следует предусмотреть  обязанность прокурора направлять  поступившую информацию о нарушениях  законов в соответствующий орган  или соответствующему должностному лицу по принадлежности. Важно законодательно закрепить недопустимость подмены предусмотренных законом актов прокурорского реагирования иными средствами и документами.

Реализация этих и иных законодательных мер, несомненно, положительно сказалась бы на состоянии работы органов прокуратуры, что в свою очередь способствовало бы укреплению законности и правопорядка в стране.

Список литературы:

1. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993)//"Собрание законодательства РФ", 26.01.2009, N 4, ст. 445.
2. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 21.11.2011) "О прокуратуре Российской Федерации"//"Российская газета", N 229, 25.11.1995.
3. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: Учеб. пособие: В 2 т. 4-е изд., перераб. и доп. Т. 1. М., 2010.
4. Алексеев В.Б., Колибаб К.Е. Процессуальный статус прокуратуры и судебная власть // Организация управления в органах прокуратуры: Сб. ст. М., 1998.
5. Басков В.И. Прокурорский надзор. 2-е изд. М., 1996; Даев В.Г. Концепция прокурорского надзора в свете правовой реформы // Вестник МГУ. Право. 1990. N 4.;
6. Басков В.И. Прокурорский надзор. 2-е изд. М., 1996; Дибиров Ю.С. Проблемы конституционно-правовых основ организации и деятельности Генеральной прокуратуры и Следственного комитета при Генпрокуратуре РФ // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 6.
7. Байкин И.М. Прокуратура - орган государственной власти// Современное право. 2009. N 12.
8. Байкин И.М. Прокуратура и судебная власть // Российская юстиция. 2009. N 10.
9. Ванькаев А.Н. Место и роль прокуратуры в системе разделения властей Российской Федерации // Российский следователь. 2008. N 10.
10. Велиев И.В. Место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации // Право и политика. 2005. N 10.
11. Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1991.
12. Казанник А.И. Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации: мифы и реальность // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 5. С. 12.
13. Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник. Екатеринбург, 1999.
14. Колоколов Н.А. Актуальные проблемы защиты прав, свобод и законных интересов личности в уголовном процессе: в призме результатов мониторинга 2008 - 2009 гг. М.: Юрист, 2009 // СПС "КонсультантПлюс".
15. Постатейный комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" / Под ред. В.А. Кузьмина, Е.В. Китровой. СПС "КонсультантПлюс", 2009.
16.  Скуратов Ю.И., Шинд В.И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор. М., 1994.
17. Шобухин В.Ю. Прокуратура - основа надзорно-контрольной власти в России // Государство и право. 2007. N 11.

¹ См., например: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: Учеб. пособие: В 2 т. 4-е изд., перераб. и доп. Т. 1. М., 2010. С. 355 - 360; Байкин И.М. Прокуратура - орган государственной власти // Современное право. 2009. N 12. С. 48 - 51; Бывальцева С.Г. Конституционно-правовой статус прокуратуры: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 5. С. 23 - 26; Велиев И.В. Место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации // Право и политика. 2005. N 10; Елизаров А.Б. Роль и место прокурорского надзора в триаде властей // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 1; Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура? // Российская юстиция. 2001. N 9; Станских С.Н. К какой ветви власти принадлежит прокуратура: опыт Конституционного Суда Приднестровской Молдавской Республики // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 8 и др.

² Казанник А.И. Конституционно-правовой статус прокуратуры Российской Федерации: мифы и реальность // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 5. С. 12.

³ Басков В.И. Прокурорский надзор. 2-е изд. М., 1996. С. 49 - 52; Даев В.Г. Концепция прокурорского надзора в свете правовой реформы // Вестник МГУ. Право. 1990. N 4. С. 38 - 40; Савицкий В.М. Кризис прокурорского надзора // Социалистическая законность. 1991. N 1. С. 46 - 47.

⁴ Скуратов Ю.И., Шинд В.И. Конституционные основы места прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации // Конституционная законность и прокурорский надзор. М., 1994. С. 18 - 19.

⁵ Долежан В.В. Проблемы компетенции прокуратуры: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1991. С. 44; см.: Шобухин В.Ю. Правовой статус прокуратуры и прокурорских работников Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2005. С. 24 - 25.

⁶ Колоколов Н.А. Актуальные проблемы защиты прав, свобод и законных интересов личности в уголовном процессе: в призме результатов мониторинга 2008 - 2009 гг. М.: Юрист, 2009 // СПС "КонсультантПлюс"; см.: Проблемы общей теории права и государства: Учебник / Под общ. ред. В.С. Нерсесянца. М.: Норма; Инфра-М, 2004. С. 695; Осипян С.А. Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генпрокуратуре РФ. М., 2006. С. 15.

⁷ Алексеев В.Б., Колибаб К.Е. Процессуальный статус прокуратуры и судебная власть // Организация управления в органах прокуратуры: Сб. ст. М., 1998. С. 95 - 96.

⁸ Документ опубликован не был // СПС "КонсультантПлюс".

⁹ См., например: Байкин И.М. Прокуратура и судебная власть // Российская юстиция. 2009. N 10. С. 36 - 37; Бурмистров А.С. Контрольная власть в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. N 10. С. 7 - 10; Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. N 3. С. 9 - 16.

¹⁰ См., напр.: Антонов И.А. Место и роль прокуратуры Российской Федерации в системе контрольной власти (конституционно-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Буянский С.Г. Правовые основы функционирования прокуратуры как органа контрольной власти // Закон. 2005. N 5. С. 106 - 109; Сологубов А.С. Особенности правового статуса органов прокуратуры России в федеральных округах (на примере Центрального федерального округа). М., 2006; Шобухин В.Ю. Прокуратура - основа надзорно-контрольной власти в России // Государство и право. 2007. N 11. С. 89 - 94.

¹¹ Басков В.И. Прокурорский надзор. 2-е изд. М., 1996. С. 51; Дибиров Ю.С. Проблемы конституционно-правовых основ организации и деятельности Генеральной прокуратуры и Следственного комитета при Генпрокуратуре РФ // Конституционное и муниципальное право. 2011. N 6. С. 68 - 71.

¹² Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю.Е. и др.; под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. С. 77 - 78.

¹³ Прокурорский надзор: Учебник / Винокуров Ю.Е. и др.; под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. С.78

¹⁴ Ванькаев А.Н. Место и роль прокуратуры в системе разделения властей Российской Федерации // Российский следователь. 2008. N 10.

¹⁵ Постатейный комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" / Под ред. В.А. Кузьмина, Е.В. Китровой. СПС "КонсультантПлюс", 2007.

¹⁶ Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник. Екатеринбург, 1999.

¹⁷ Контрольная власть в России (Бурмистров А.С.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2010, N 10)