Оптимизация бюджетного прогнозирования

МИНОБРНАУКИ РОССИИ

Федеральное государственное  бюджетное образовательное учреждение

высшего профессионального  образования

«Челябинский  государственный университет»

(ФГБОУ ВПО «ЧелГУ»)

Факультет управления

Кафедра «Экономико-правовых основ управления»

РЕФЕРАТ

по  дисциплине:   «Государственные и муниципальные финансы»

ОПТИМИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОГО ПРОГНОЗИРОВАНИЯ

Выполнил:  Чичасов Дмитрий

Группа: УГ-403

Руководитель: Карпович А.П., 

канд. экон. наук, доцент

Челябинск  2012

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ 3

1. ОСНОВЫ  БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И ПРОГНОЗИРОВАНИЯ 5

2. МЕТОДЫ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ  В БЮДЖЕТНОМ ПЛАНИРОВАНИИ И  ПРОГНОЗИРОВАНИИ 9

3. ПРОГНОЗИРОВАНИЕ  И ПЛАНИРОВАНИЕ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ  ДОХОДОВ И РАСХОДОВ ВСЕХ УРОВНЕЙ 21

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 29

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ: 32

ВВЕДЕНИЕ

Переход России к рыночной экономике поставил проблему роли государства  в управлении экономикой страны. Именно органы государственной власти являются самым мощным инструментом регулирования  национальной экономики. В Российской Федерации роль государства была неоправданно занижена, что впоследствии отразилось на низкой эффективности  провидимых реформ. Методом проб и  ошибок общество осознало, что нельзя обеспечить нормальное развитие страны без сильного государства, органов  государственной власти, действующих  слаженно и в интересах народа.

У государства для этого  имеется целый комплекс мер, но основная роль отводится бюджетной системе. В настоящее время приоритетной задачей стало создание эффективной  бюджетной системы на всех уровнях  государственной власти и местных  органов самоуправления. Немало важно  также, чтобы государство, осуществляя  свои функции, оставалось полноправным участником рыночных отношений, а также  не злоупотребляло своим особым положением.

Государство реализует свои функции по укреплению национальной экономики с помощью таких  инструментов, как бюджет, налоги, бюджетное  прогнозирование и планирование, исполнение доходов и расходов бюджетов разных уровней. Вопросы финансового  и бюджетного планирования и прогнозирования  являются объектом исследования многих ученых.

Объектом  исследования – процесс планирования и прогнозирования бюджета.

Цель – исследование путей совершенствования бюджетного прогнозирования.

Задачи:

• оценить уровень проводимой работы в России в области бюджетного прогнозирования;

• выработать основные направления  совершенствования бюджетного прогнозирования;

• проанализировать действующую  систему бюджетного прогнозирования  и планирования;

• определить место и  роль бюджетного прогнозирования и  планирования в системе государственного регулирования национальной экономики;

• дать анализ методов прогнозирования  и планирования бюджета;

• разработать и обосновать меры, направленные на достижение сбалансированности доходов и расходов бюджетов в  процессе прогнозирования и планирования.

1. ОСНОВЫ БЮДЖЕТНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ  И ПРОГНОЗИРОВАНИЯ

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное  планирование  и прогнозирование, представляющие собой частичное перераспределение  финансовых ресурсов между бюджетами  разных уровней.

Роль и место бюджетного прогнозирования и планирования в системе регулирования экономики  определяются их тесным взаимодействием. Ведь прогнозирование является базой  для проработки, подготовки и утверждения  плановых решений. Прогнозирование  определяет направления развития планирования и выработки конкретных планов, которые  учитывают особенности ситуаций, в которых они разрабатываются: краткосрочная перспектива, среднесрочная  перспектива и долгосрочная перспектива¹.

 Бюджетное прогнозирование  строится на основе структурного  анализа и возможных вариантов  их развития в будущем, вписывающихся  в рамки текущей и стратегической  экономической политики государства. 

Многие зарубежные и российские экономисты спорят по поводу определения  прогнозирования. Некоторые считают, что «прогноз - высказывание, фиксирующее  в терминах какой-либо языковой системы  ненаблюдаемое событие и удовлетворяющее  следующим условиям:

• в момент высказывания нельзя однозначно определить его истинность или ложность;

• это высказывание содержит указание на пространственный или временной  интервал (конечный), внутри которого произойдет прогнозируемое событие;

• в момент высказывания необходимо располагать способами: а) проверки метода прогнозирования; б) априорной оценки вероятности появления  прогнозируемого события; в) проверки осуществления прогнозируемого  события».

Другие экономисты полагают, что  «прогноз - это цельное тематическое исследование со своей логикой, методикой, включающие и качественный и количественный анализ и имеющие самостоятельное  научное значение независимо от окончательных  результатов разработки плана»².

Шевченко Д.К. и Чебунин  П.К. считают, что «План-прогноз - это  программа действий коллективов  предприятий и организаций в  ближайшем будущем и требуемые  для ее выполнения трудовые, материально-технические, финансовые и другие ресурсы».

Американский экономист, К. Д. Льюис, под прогнозом понимает «результат экстраполяции прошлого в будущее» и считает, что «прогнозы  строятся на основе некоторых объективных  правил, которые определяют совокупность вычислений и действий, необходимых  для получения прогноза».

Среди всего многообразия определений прогнозов можно  дать следующее определение, которое  адекватно отражает его роль в  современной финансовой науке: бюджетный прогноз - это система аргументированных и взаимосвязанных научно обоснованных оценок возможных путей и результатов развития бюджета и необходимых для их достижения политических, организационных, экономических, финансовых и институциональных мер.

Цель бюджетных прогнозов  в упреждающем режиме времени  помочь органам государственного управления и планирования выработать необходимые решения по регулированию экономических, финансовых и социальных процессов в будущем, которые будут испытывать на себе влияние вновь открытых тенденций и закономерностей. Другими словами, адаптировать функциональную деятельность органов государственного управления адекватно прогнозируемым изменениям.

Существует несколько  определений планирования.

Так И.В. Бестужев – Лада считает, что «план – решение  относительно системы мероприятий, предусматривающий порядок, последовательность, сроки и средства выполнения», а  планирование согласно ему – это  «проекция в будущее человеческой деятельности для достижения предустановленной  цели при определенных средствах, преобразование информации о будущем в директивы  для целенаправленной деятельности».

 Точка зрения других  экономистов на планирование  заключается в том, что «следует  различать прогноз, формулирование  цели и планирование. Весь процесс  можно представить следующим  образом: прогнозирование как  определение альтернатив развития  в широком смысле; затем на  его основе и в связи с  другими сведениями, требованиями  и взаимосвязями в системе  всего общества формулирование  цели с помощью стратегических  ориентировочных значений, которые  должны быть достигнуты в результате  научно обоснованного развития  экономики, науки и техники.  И на основе всего этого  - разработка и окончательный  выбор путей и средств достижения  цели, т. е. планирование»³.

Содержание бюджетного планирования  включает  также  вопросы  теории  и методологии составления бюджетов и других финансовых планов.  К  бюджетному планированию относится  не  только  составление  бюджета  по  всем  звеньям бюджетной  системы,  но  и  его  исполнение. 

Перед бюджетным планированием  выдвигаются следующие основные задачи:

1. установление общего объема финансовых  ресурсов  и  их  распределение  по отдельным направлениям,  национально-государственным  и  административным образованиям РФ,  выявление  размеров  направления  собственных  ресурсов хозяйства;
2. организация работы по мобилизации денежных накоплений и других финансовых ресурсов государства, финансовому обеспечению развития экономики, науки и   социальной сферы;
3. осуществление финансового контроля за ходом выполнения бюджета.

    Бюджетное планирование направлено,  в конечном  счете,  на  составление проекта бюджета. В составлении и исполнении бюджета принимают участие все органы государственной власти  и управления.  Непосредственно осуществляют бюджетное планирование  Министерство  финансов  РФ,  финансовые   управления   администраций   других территорий в соответствии с предоставленными им правами.

      Бюджетное   планирование   имеет   две   стадии.   На   первой   стадии осуществляется сводное  бюджетное планирование, в ходе  которого  определяются основные  направления,  пути  и  способы   мобилизации  финансовых  ресурсов, изыскиваются возможности  для   увязки  намечаемых,  доходов   и  расходов  на предстоящий   год.  На  второй   стадии   производится   адресное   бюджетное  планирование, т.е. устанавливаются   конкретные  связи  с  бюджетом  отраслей народного хозяйства,  непроизводственной сферы и других  расходов.  Здесь  же определяются  поступления в бюджет по каждому  виду налогов и сборов.

  2. МЕТОДЫ, ПРИМЕНЯЕМЫЕ В БЮДЖЕТНОМ ПЛАНИРОВАНИИ И ПРОГНОЗИРОВАНИИ

Что касается методов разработки бюджетов, то можно выделить метод  прироста и метод нулевого базиса.

Метод прироста является традиционным. При подготовке бюджета часто  применяется подход, когда в основу его составления на предстоящий  период закладываются данные о достигнутых  ранее уровнях доходов и затрат. Затем эти данные обрабатываются с учетом ожидаемых цен, а также  изменений объема или характера  осуществляемой деятельности. Таким  образом, бюджеты подготавливаются на базе прироста затрат и доходов  от достигнутого уровня деятельности. Недостаток этого метода состоит  в том, что неэффективные решения, заложенные в достигнутом уровне, переходят в бюджеты будущих  периодов.

Метод нулевого базиса позволяет  подготовить бюджет затрат для определенной сферы деятельности при минимальном  уровне производства, а затем определить затраты и выгоды от дополнительного  прироста деятельности. Его суть заключается  в том, что каждый вид деятельности, осуществляемый в рамках центра финансовой ответственности или структурного подразделения, в начале года должен доказать свое право на дальнейшее существование путем обоснования  будущей экономической эффективности  выделяемых средств. В результате руководство  получает информацию, позволяющую лучше  определить приоритеты.

При сопоставлении данных методов выявляются как их недостатки, так и преимущества. Составление  бюджета по методу прироста имеет  то преимущество, что этот процесс  оказывается относительно простым. Составление бюджета на основе нулевого базиса, хотя и более обоснованно, но практически труднее осуществимо. Если применять его ко всем разрабатываемым  бюджетам, то потребуются большие  затраты времени.

Выбор того или иного метода разработки, видов и форм бюджетов определяется исходя из специфики деятельности, объемов производства и реализации, целей и задач деятельности предприятия⁴.

Переход российской экономики  на рыночные отношения потребовал переосмысления роли и места планирования в системе  государственного регулирования и  управления. Недостаточное научное  обеспечение процесса реформирования привело к разрушению системы  народно-хозяйственного планирования вместо качественного ее изменения  и адаптации к рыночным условиям. Ошибочность такого рода действия вскоре стала очевидной, поскольку исключение централизованного управления повлекло за собой неисполнение государством обязательств по бюджетным ассигнованиям  и госзакупкам, сокращение государственного рефинансирования, в результате чего произошло свертывание отечественного производства, рост неплатежей, массовое уклонение от уплаты налогов⁵.

Между тем многолетний  мировой и отечественный опыт управления экономикой демонстрирует  гармоничное сочетание механизмов рыночного саморегулирования и  государственного регулирования, одним  из распространенных методов которого является бюджетирование, ориентированное  на результат.

Бюджетирование, ориентированное  на результат – это метод планирования, исполнения и контроля за исполнением  бюджета, обеспечивающий распределение  бюджетных ресурсов по целям, задачам  и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств⁶.

Следует отметить универсальность  данного метода, поскольку он позволяет  в одном лице обеспечить сразу  «планирование, исполнение и контроль за исполнением». Очевидно, речь должна идти о системе или комплексе различных методов, применение которых в определенной последовательности дает некий синергетический эффект, не достигаемый при использовании традиционных методов планирования  и прогнозирования, которых по различным классификациям насчитывается более сотни, не говоря уже о методах исполнения и контроля.

С этой точки зрения любое  новое методическое действие будет  основано на придании какому-либо из множества  ранее имеющихся в нем методических приемов большей или меньшей  приоритетности. Так, традиционный для  бюджета сметный метод может  быть оттенен нормативным и это  сразу делает планирование не рутинным сметным, а революционным нормативным несмотря на то, что в итоге все равно составляется смета. Больше того, в дополнение к используемым методическим приемам могут быть добавлены какие-либо неожиданные для данной области методы, например, из арсенала организационно деятельностных игр или специфические методы мозгового штурма.

Применительно к бюджетированию, ориентированному на результат, следует отметить, что для масштаба заявленных в нем операционных возможностей (от планирования до контроля) требуется использование множества отдельных  методов. Следовательно, вопрос заключается не в его новизне, а в возможности обеспечить достижимый синергетический эффект отдельных элементарных методов с учетом практики реформирования бюджетного процесса в России в последние годы и регулярной смены модных тенденций.

Метод бюджетирования, ориентированного на результат, призван обеспечить распределение бюджетных ресурсов одновременно «по целям, задачам и функциям государства», то есть предполагается, что все они, в свою очередь, четко определены на ряд лет и легитимны.

Метод БОР позволяет гибко  подходить к распределению ресурсов по этим целям, задачам и функциям с учетом приоритетов государственной политики, то есть значимости проблем текущего бюджетного периода. А поскольку в современной России она во многом определяется на мировом нефтяном рынке, критерий «количество долларов за баррель» может стать более весомым, чем все другие. Вместе с тем бюджетную зависимость от одного этого ключевого фактора не следует считать основной и не предпринимать по этой причине никаких действий по развитию бюджетной методологии и совершенствованию практики бюджетирования. В период стабильности можно экспериментировать с методиками бюджетирования. Оговорка на приоритеты государственной политики будет задействована в период дестабилизации нефтяного рынка и неизбежного ценового кризиса. Очевидно, в этом случае актуальность всех прочих бюджетных приемов притупится и о бюджетировании, ориентированном на результат, можно будет забыть до наступления очередного периода стабильности⁷.

Метод БОР гибок втройне, поскольку учитывает дополнительно  еще и общественную значимость результатов  использования бюджетных средств. Понятие общественной значимости применяется  к бюджету со времен, когда произошло  разделение казны властителя на личные и общие расходы. С этого момента общественный характер самих бюджетных средств и бюджета как финансового фонда не подлежат сомнению. С другой стороны, сложность формализации общественной значимости расходов и постоянная ограниченность доходов бюджетной системы дают основание утверждать, что приоритетность тех или иных общественные потребностей, финансируемых за счет бюджета, в нынешнем виде сформировалась путем эволюции, то есть методом проб и ошибок. Аргументация в защиту общественной значимости при освоении бюджетных средств во все времена и во всех экономических системах сопровождалась волюнтаризмом и даже эгоистическими побуждениями. Это неотъемлемое  свойство денежных отношений.

Вот почему задача органов  власти и управления заключается  не только в обеспечении гарантии общественной значимости результатов  использования бюджетных средств, но и в систематизации и предсказуемости соотнесения области возникновения потребности и области предоставления общественных услуг для обеспечения гарантий производства оптимального с точки зрения затрат объема общественного товара.

Из определения метода БОР следует, что результаты, на которые  собственно и ориентируется бюджетирование, могут быть разные, а именно «ожидаемые непосредственные» и «конечные». Многоаспектность бюджетного плана диктует и многовариантность результатов использования средств бюджета. Вместе с тем необходимо выявить различия между этими результатами. Возможно, «ожидаемые непосредственные» результаты по итогам планируемого бюджетного периода будут не адекватны «конечным» результатам и на оборот. Например, сокращение расходов на науку в последние 15 лет дало непосредственный результат в виде экономии бюджетных средств, но что это обеспечило в качестве конечного результата для науки, всем известно. А разве в иных областях социального бюджетного финансирования дела обстоят иначе? На какие тогда результаты - «непосредственные» или «конечные» - делать ставку в оценке приоритетов бюджетирования на данный конкретный бюджетный период?

Характер высказанных  комментариев вовсе не является свидетельством  предвзятого отношения автора к БОР как к элементу системы управления государственными и муниципальными финансами. Дело в том, что бюджетирование только и может быть ориентированным на результат. Вопрос заключается в формулировке этого результата.

Результатом для соответствующего уровня (органа) власти будет являться достижение первой в иерархии целей любого субъекта - обеспечение своей выживаемости. В принципе именно для достижения этого результата в процессе мировой эволюции хозяйства и сформировался бюджетный механизм. Любая форма власти должна располагать некой величиной денежных средств для сохранения себя самой, используя в том числе эти средства на финансирование общественных расходов.

Прежде чем перейти  к рассмотрению практических аспектов БОР, попробуем сделать ряд выводов  для дальнейшего развития идеи этого  бюджетного метода.

1. Популярность методики БОР объясняется в основном только 
   императивностью посыла федерального уровня власти, больше других заинтересованного в реформировании современного неэффективного бюджетного механизма.
2. Внедрение метода БОР сопровождается сокращением доходных возможностей регионального и местного уровней бюджетной системы. Это также можно считать фактором популярности БОР на субфедеральном уровне. Федерация исподволь предлагает воспринимать данный метод как средство для улучшения не только управления бюджетом, но и обеспечения экономии бюджетных средств. Возможно, качество управления региональным бюджетом в скором времени будет оцениваться глубиной и широтой применения БОР.
3. Поскольку инициативы по внедрению того или иного метода 
   управления изначально выдвигаются самым верхним уровнем управления, он должен обеспечить собственное лидерство в методологической части. Однако в последние годы сложилась ситуация, при которой Федерация, заявляя приоритетность того или иного подхода, ожидает, когда в регионах накопится достаточно опыта по его применению, после чего обобщает этот подход в качестве универсального и внедряет его уже в обязательном порядке. В качестве примера можно привести современный механизм предоставления финансовой помощи на субфедеральном уровне.

В части БОР федеральный  уровень проходит пока фазу самостоятельной методической наработки, но регионы, как было отмечено выше, очень живо реагируют на эти новации. По-видимому, в перспективе следует ожидать появления обязательной для применения общероссийской методики. В таком случае регионы, которые уже активно используют методику БОР, должны быть готовы к корректировке своего подхода.

4. Пока не наблюдается высокая активность внедрения БОР на 
   уровне местных бюджетов. Очевидно, причиной этого может являться 
   их «погружение» в муниципальную бюджетную реформу, в которой 
   достаточно своих проблем. Вместе с тем надо отметить, что при современной трактовке БОР оно должно стать важнейшим элементом обновленного бюджетного механизма прежде всего на местном уровне, поскольку 
   именно здесь финансируется основная масса социальных учреждений.
5. Насколько можно судить, бюджетирование, ориентированное на 
   результат, призвано обеспечить сокращение расходов бюджета. Но это противоречит мировой социальной гуманистической концепции, которая в 
   части бюджетных расходов уже почти 35 лет предусматривает «прогрессивное увеличение необходимых бюджетных и иных ресурсов, требующихся для финансирования социальных аспектов развития».
6. Многообразие понимания сути метода БОР в разных источниках следует считать не недостатком, а диалектическим преимуществом этапа «созревания» методики.  Противоречивость подходов к БОР должна послужить внутренним источником методического развития, но только в случае, если уровень информированности участников бюджетного процесса будет оставаться высоким и тема не будет забыта, как множество до нее возникавших идей по реформированию отечественного бюджетного механизма.
7. Область применения БОР, как отмечалось выше, пока ограничивается только определением расходной части бюджета. Такой вывод позволяет сформулировать два важных аспекта проблемы.

Во-первых, если понимать бюджетирование как элемент системы управления, то в широком смысле - это деятельность по систематизации нуждающихся в этом финансовых потоков, а в узком - непосредственно бюджетное планирование. Следовательно, любые формы отрыва источников возникновения средств от направлений их использования приведут к половинчатости процесса систематизации финансовых потоков, а значит, и к половинчатости бюджетирования, которое в этом случае утратит свое предназначение как инструмент управления финансами. Такой отрыв приведет к трансформации самого бюджетного метода, который, как известно, заключается именно в систематизации траекторий движения средств - от источника к цели приложения при реализации распределительной функции финансов.

Другими словами, если бюджетирование не затрагивает доходов бюджета, то это уже не бюджетирование. В БОР для доходов необходимо искать свои ориентиры на результат, отличные от ориентиров для расходов. Поэтому первая часть БОР является не менее важным элементом управления бюджетом, чем его вторая часть.

Во-вторых, что более важно, опираясь на комплексность бюджетирования - «от доходов к расходам и наоборот», следует убедиться в том, насколько  бюджетный механизм государства  вообще может подлежать такого рода финансовому управлению, каковым  является БОР.

Нет необходимости доказывать, что возможность формирования «идеально  точных» бюджетных планов (равно  как и возможность фактического их исполнения «точно в соответствии с планом») существует только в теории. Тем не менее если все-таки настаивать на такой возможности, то в итоге  должен быть сформирован некий идеальный  бюджетный план самого высокого качества, какое можно обеспечить в нынешних и будущих условиях бюджетирования. Почему важно отметить фактор точности планирования? Очевидно, понимая под бюджетированием, ориентированным на результат, системный метод эффективного управления объектом на основе финансовых ресурсов, точность плана становится определяющим фактором. Дело в том, что БОР осуществляется в виде целенаправленного управления, которое достигается только при точности и исполнимости бюджетного плана⁸.

Наряду с точностью  оценка качества бюджетного плана может  проводиться по разным показателям:

- скорость подготовки  плана (если есть возможность  быстрее 
подготовить план, то степень оперативности управления объектом планирования возрастает);

- простота определения  планируемых показателей (помимо  ускорения этот критерий позволяет  экономить ресурсы на самой  процедуре планирования);

- наличие встроенных в  план механизмов контроля за  его соблюдением (в этом случае повышается гарантия исполнения запланированного);

- доступность плановых  ориентиров для лиц, принимающих  решение (упрощается прохождение бюджетного плана в представительном органе власти).

Эти и аналогичные показатели будут адекватны при оценке качества бюджетного плана только при соблюдении двух критериев: во-первых, принципиальной исполнимости фактических показателей и, во-вторых, достигаемой при этом максимизации позитивного эффекта для объекта планирования.

Под исполнимостью следует  понимать своего рода реалистичность запланированных показателей при  условии, что на исполнителя бюджетного плана не будет оказано какое-либо воздействие, не предусмотренное при планировании. Другими словами, исполнимость плана - это трезвая оценка возможностей объекта и субъекта бюджетирования на предстоящий период. Такое требование придает бюджетному плану ряд особенностей: при планировании должны быть учтены все известные на момент планирования факторы бюджетного риска, которые действуют или будут бедствовать в предстоящем периоде. На стадии подготовки бюджетного плана должна быть уверенность, что появление незапланированных факторов будет погашаться небюджетными инструментами (стабилизационным фондом, чрезвычайным бюджетом, страхованием) и прочими средствами.

Сложнее обстоит дело с  соблюдением второго критерия - достижение максимального позитивного эффекта. Позитивный эффект не сводится к простому увеличению или сокращению расходов в той или иной области бюджетного финансирования. Если БОР призвано обеспечивать повышение экономичности бюджетных расходов, то всегда будет сложно решить, зачем добиваться такой экономии, коль скоро она, в свою очередь, будет использована неэффективно?

Отдельно следует остановиться на условиях, при которых оба эти  критерия могут и будут выполняться  одновременно, поскольку они во многом противоречат друг другу. Так, намерения  по борьбе с бедностью позитивны, но из-за ограниченности бюджетных возможностей трудно исполнимы. С другой стороны, реализуемые бюджетные планы, как правило, не сопряжены с максимумом эффекта. Еще сложнее это противоречие разрешить при стремлении к сбалансированию доходной и расходной частей бюджета. Если принять во внимание, что на протяжении всего периода составления государственных и иных общественных бюджетных планов в России и за рубежом мы не можем увидеть полного соответствия фактического исполнения всех запланированных показателей бюджетному плану, то значит оба критерия никогда не были достигнуты и, следовательно, бюджетные планы были далеки от идеального уровня качества.