Основы муниципального хозяйства

     Содержание 

Введение

Глава 1. Понятие и сущность местного самоуправления

Глава 2. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

2.1 Нормативно-правовое регулирование передаваемых полномочий

2.2 Виды государственных полномочий, осуществляемые органами местного самоуправления

2.3 Финансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий

2.4 Порядок прекращение осуществления переданных полномочий

2.5 Контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Глава 3. Некоторые проблемы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

Заключение

Список использованной литературы 

      Введение 

     Конституция России 1993 года создала правовые основы для нового этапа развития местного самоуправления в России. По своей правовой природе органы местной публичной власти призваны решать вопросы местного значения. При этом у государства существует необходимость исполнять на уровне муниципалитетов ряд своих функций. Статьей 132 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Положения данной нормы Конституции РФ конкретизированы в Федеральном Законе от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

     Проблема осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий, с момента введения в РФ самого института местного самоуправления, является одной из наиболее острых и актуальных как в теоретическом, так и в практическом плане.

     Объектом курсовой работы являются общественные отношения, возникающие в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, их осуществлением и прекращением исполнения.

     Целью данной работы является изучение сложившейся в Российской Федерации системы правового регулирования отношений в области наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, выявление проблем в указанной области общественных отношений.

     Для достижения поставленной цели решаются следующие задачи:

     - определить понятие и сущность местного самоуправления;

     - дать общий анализ правовых основ наделения полномочиями

     - охарактеризовать государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления;

     - установить формы и порядок передачи органам местного самоуправления материальных и финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий;

     - выявить проблемы наделения указанными полномочиями. 

      1. Понятие и сущность местного самоуправления 

     Термин "местное самоуправление" впервые получил юридическое закрепление в Законе СССР от 9 апреля1990 г. N 1417-I "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Согласно Закону 1990 г. местное самоуправление должно было осуществляться в границах административно-территориальных единиц, а в качестве основы местного хозяйства закреплялась коммунальная собственность.

     Затем понятие "местное самоуправление" было применено в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, принятой I Съездом народных депутатов 12 июня 1990 г. Провозглашая цель создания правового демократического государства, Декларация подразумевала реформирование всего государственного механизма и создание на местах новой власти - местного самоуправления.

     В Конституцию РСФСР термин "местное самоуправление" был включен в 1991 г. Законом РФ от 6 июня 1991 г. N 1550-I "О местном самоуправлении в РФ". Местное самоуправление отождествлялось с деятельностью представительных органов - местных Советов народных депутатов - и образуемых ими исполнительных органов власти.

     До Конституции 1993 года органы местного самоуправления рассматривались в качестве органической части системы государственной власти. С принятием Конституции РФ, определившей роль местного самоуправления в системе управления делами государства как способа и формы народовластия на муниципальном уровне, утвердились современные конституционные основы местного самоуправления.

     Определения понятия местного самоуправления весьма разнообразны. Например, русский государствовед Н.Лазаревский определил местное самоуправление как «децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, сознавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением".[4]

     Англичанин И.Редлих под местным самоуправлением понимал: «осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по общему праву».[6]

     По мнению известного германского государствоведа Г.Еллинека, данное понятие означает «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»[7].

     Во Франции данного термина не существует, вместо него используется словосочетание «муниципальная власть».

     Документом, наиболее полно излагающим понятие местного самоуправления, считают Европейскую хартию о местном самоуправлении, принятую Советом Европы в Страсбурге 15 октября 1985 г.: «под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» [3].

     Таким образом, местное самоуправление - это организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

     Сущность местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и отвечать за их последствия.

     Характеризуя сущность местного самоуправления, профессор В.Г. Игнатов выделил следующее[5]:

     местное самоуправление - это не самоцель, а лишь средство улучшения качества жизни населения, образующего местное сообщество;

     местное самоуправление направлено главным образом на решение вопросов местного значения;

     местное самоуправление базируется на системе принципов, основополагающим из которых является самоответственность;

     местное самоуправление должно опираться на разнообразные формы прямого волеизъявления граждан: местные референдумы, собрания (сходы), муниципальные выборы и др.;

     обязательный элемент местного самоуправления - наличие в муниципальных образованиях выборных органов местной власти.

     Сущность местного самоуправления раскрывается и в том, что в стране наряду с интересами личности и интересами государства признаются и гарантируются местные интересы - интересы, связанные с решением вопросов жизнедеятельности населения. При этом муниципальные интересы рассматриваются не как подчиненные государственным, а как равноправные. Местное самоуправление - это неотъемлемая часть общегосударственной системы сдержек и противовесов. При решении вопросов различного уровня необходим баланс государственных и местных интересов, т.е. интересов каждого отдельно взятого города, района, поселка, села и т.д.[6]. 

      II. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями 

     Конституция Российской Федерации 1993 года, признавая и гарантируя местное самоуправление, использует, в частности, понятия «полномочия местного самоуправления», «права местного самоуправления». Отсюда, государство признает за муниципальными образованиями определенную совокупность прав и обязанностей необходимую для решения вопросов местного значения, осуществления функций местного самоуправления на территории муниципального образования.

     Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, о том, что полномочия органов местного самоуправления складываются из двух групп:

     Собственные или «основные». Полномочия вытекающие из собственной компетенции местного самоуправления, т.е. те которые признало и закрепило государство и которые обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ст. 12, 133 Конституции РФ, ).

     Отдельные государственные полномочия или «порученные». Государственные полномочия, которые передаются местным органам на основании закона с предоставлением необходимых материальных и финансовых средств для их реализации и государственным контролем над исполняющими органами местного самоуправления (ч.2.ст. 132 Конституции РФ). Под государственными полномочиями понимается совокупность прав и обязанностей органов государственной власти и должностных лиц государственной власти, которые отнесены к их ведению Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации, а также полномочия органов местного самоуправления, не связанные с решением вопросов местного значения, правовые, организационные, социально-экономические последствия реализации которых связаны с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения Российской Федерации в целом либо ее субъектов и выражаются в принятии правовых актов и осуществлении иных государственно-властных действий.

     Под наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями понимается передача государственных полномочий органам местного самоуправления, осуществляемая путем исключения каких-либо полномочий из компетенции органов государственной власти либо должностных лиц государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и включения их в компетенцию органов местного самоуправления либо предоставления органами государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации принадлежащих им либо должностным лицам государственной власти прав по решению какого-либо вопроса органам местного самоуправления.

     Передача ряда государственных полномочий на местный уровень считается эффективной, так как позволяет экономить затраты на создание соответствующих территориальных государственных органов и улучшить обслуживание населения.

     Всякие отдельно взятые полномочия органа публичной власти состоят из трех компонентов: нормативно-правового регулирования, финансирования и реального предоставления тех или иных услуг. 

     2.1 Нормативно-правовое регулирование передаваемых полномочий 

     Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации -- законами субъектов Российской Федераций.

     Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается.

     Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации законами субъектов Российской Федерации допускается, если это не противоречит федеральным законам.

     Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

     Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

     Федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

     * вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

     * перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;

     * способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

     * перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

     * порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

     * порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

     * условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.

     Закон субъекта Российской Федерации, предусматривающий наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации, также должен содержать положения, определяющие:

     1) права и обязанности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), связанные с осуществлением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям федеральных органов исполнительной власти, предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам;

     2) права и обязанности органов местного самоуправления, связанные с осуществлением переданных им государственных полномочий Российской Федерации, аналогичные правам и обязанностям высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), предусмотренным федеральным законом, в соответствии с которым осуществление указанных полномочий передается органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и связанным с осуществлением переданных полномочий, в случае, если закрепление таких прав и обязанностей не противоречит федеральным законам. [2]

     Положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

     Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, могут содержать положения, предусматривающие обязанность органов местного самоуправления использовать по определенному назначению передаваемые в муниципальную собственность материальные объекты, необходимые для осуществления соответствующих полномочий. [2]

     Признание в судебном порядке несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации , иных федеральных нормативных актов, предусматривающих наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, требованиям Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ является основанием для отказа от исполнения указанных полномочий.

     На основании законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и законов о бюджете, закрепляющих объем финансовых средств на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, могут заключаться договоры между уполномоченными органами государственной власти и органами местного самоуправления о порядке и сроках финансирования органов местного самоуправления при осуществлении ими отдельных государственных полномочий, об ответственности за несвоевременную передачу и нецелевое использование соответствующих финансовых средств. 

     2.2 Виды передаваемых полномочий 

     Конституционная норма ограничивает возможность передачи государственных полномочий органам местного самоуправления, поскольку прямо говорит о том, что лишь отдельные государственные полномочия могут передаваться последним.

     Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" установлен перечень полномочий субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, которыми не могут наделяться органы местного самоуправления. В соответствии с этим Законом субъекты Российской Федерации вправе наделять органы местного самоуправления своими полномочиями в сфере совместного ведения, за исключением полномочий, прямо указанных в Федеральном законе. К таким запрещенным для делегирования полномочиям относятся, например, материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации; организационное и материально-техническое обеспечение проведения выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации; формирование и использование резервных фондов для финансирования непредвиденных расходов, обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного и школьного образования, организация обязательного медицинского страхования неработающего населения, наделение городских поселений статусом городского округа и т.п.[3].

     Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения допустимо лишь при прямом указании на возможность такого делегирования в федеральном законодательстве.

     В научной литературе приводится классификация полномочий, которые могут быть переданы органам местного самоуправления. Так, профессор К.Ф. Шеремет подразделяет полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, по их содержанию на следующие группы:

     1. Полномочия по реализации норм законодательства о государственных социальных стандартах, то есть установленных органами государственной власти России (федеральные стандарты) или субъектами Федерации (региональные стандарты) требований к уровню социального обслуживания населения (например, требования к уровню организации и качества бесплатной медицинской помощи, предусмотренные Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан 1993 г., установленные Законом РФ от 10 июля 1992 г. «Об образовании» государственные образовательные стандарты и общие требования к содержанию образования и организации образовательного процесса);

     2. Полномочия по участию в установлении правового статуса предприятий, учреждений и организаций различных форм собственности, общественных объединений, средств массовой информации, а также правового состояния граждан (государственная регистрация организуемых и преобразуемых предприятий, лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности, регистрация общественных объединений и средств массовой информации, нотариальные действия);

     3. Полномочия по участию в государственном контроле и учете использования земли и других природных ресурсов, а также в охране окружающей среды;

     4. Полномочия по участию в организации гражданской обороны и деятельности местных органов Министерства обороны - военных комиссариатов (учетно-призывная работа, военно-мобилизационные мероприятия и другие);

     5. Полномочия по участию в государственном контроле за соблюдением законодательства на подведомственной территории (например, градостроительного законодательства);

     6. Полномочия по осуществлению юрисдикционных функций (например, разрешение некоторых земельных споров между субъектами градостроительной деятельности).

     На практике государственные органы и субъекты Российской Федерации чаще всего передают органам местного самоуправления полномочия в сфере:

     1) государственной регистрации актов гражданского состояния;

     2) лицензирования розничной продажи алкогольной продукции;

     3) лицензирования деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов;

     4) лицензирования образовательной деятельности муниципальных образовательных учреждений;

     5) совершения нотариальных действий;

     6) назначения и выплаты компенсационных выплат;

     7) ведения государственного градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности;

     8) медико-социальной экспертизы;

     9) установления значений отдельных корректирующих коэффициентов для расчета единого налога на вмененный доход для определенных видов деятельности;

     10) порядка пользования отдельными природными ресурсами;

     11) формирования и организации деятельности административных комиссий на территориях субъектов Российской Федерации;

     12) организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству и т.д.[8].

     Следует отметить, что в значительной степени в перечисленных сферах полномочия осуществляются органами государственной власти (например нотариата, опеки и попечительства) и на территории многих преимущественно городских поселений могут никогда и не потребовать участия органов местного самоуправления. В то же время на территории, например, сельских поселений, где отсутствуют соответствующие территориальные органы государственной исполнительной власти, такие полномочия могут осуществляться только органами местного самоуправления. Аналогично обстоит ситуация и с такими полномочиями, которые связаны с созданием музеев или содействием национально-культурному развитию народов РФ. Они могут быть востребованы только в отдельных муниципальных образованиях. 

     2.3 Финансовое и материальное обеспечение отдельных государственных полномочий 

     Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования. Материальные средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, передаются им в собственность либо безвозмездное пользование. Правомерными формами передачи финансовых средств для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий являются ассигнования из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации на данные цели, а также поступления от реализации органами местного самоуправления так называемых "доходных" государственных полномочий.

     Финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Российской Федерации.

     Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.