Особенности российского федерализма. 3

       Содержание 

       Введение 3

       Глава 1. Федеративное устройство России

       1.1. История развития федерализма в России 5

       1.2. Федеративное устройство современной России 9   

       Глава 2. Особенности российского федерализма

       2.1. Принципы федеративного устройства России 13

       2.2. Развитие федерации 18

       Заключение 23

       Список  литературы 24

       Введение

       Каждое  государство характеризуется определенными  чертами, в которых выражается его  специфика. Оно может быть демократическим  или тоталитарным, республикой или  монархией и т.д. Совокупность этих черт позволяет говорить об определенной форме, определенном способе организации государства, или о государственном строе. Этот строй, закрепленный Конституцией государства, становится его конституционным строем. Таким образом, конституционный строй - это определенная форма, определенный способ организации государства, закрепленные в его конституции.

       Поскольку конституционный строй Российской Федерации включает целую систему  складывающихся общественных отношений, в его закреплении участвуют  не отдельные правовые нормы и даже не отдельные отрасли права и законодательства, а все отрасли российского права и законодательства.

       Основы  конституционного строя Российской Федерации - это устои государства, его основные принципы, которые призваны обеспечить Федерации характер конституционного государства.

       В Конституции Российской Федерации  содержится специальная глава, посвященная  основам конституционного строя, охватывающая довольно широкий круг конституционно регулируемых общественных отношений.

       Закрепление основ конституционного строя в конституционной форме имеет важное значение. Она обеспечивает провозглашение этих основ от имени народа России их государственной волей. Тем самым подчеркивается особая значимость основ конституционного строя, их верховенство и обязательность для всех субъектов правоотношений, активное воздействие на правовое регулирование всей системы общественных отношений. Поэтому закрепленные в Конституции основы конституционного строя образуют фундамент всего правового регулирования государственной и общественной жизни России, определяют в юридической форме те важнейшие качества связи, которые свойственны ее организации. Наконец, именно благодаря конституционному закреплению основ конституционного строя в систему их гарантий включаются как материальные, политические, социальные, так и правовые гарантии. В силу этого их реализация должна обеспечиваться Российским государством.

       Невзирая  на то, что по Конституции Россия является федеративным государством, тематика федерализма в последнее  время не пользуется особой популярностью в среде практической политики. Часто и с разных сторон приходится слышать мнения о том, что федерализм для нашей страны неактуален, что Россия может существовать лишь как унитарное централизованное государство, управляемое "сильной рукой", что ценности федерализма нам чужды, да и сам он представляет собой всего лишь переходную форму по направлению к образованию нормальной унитарной государственности. Поневоле вспоминаются слова императора Николая I, приведенные в эпиграфе: неужели и впрямь федерализм в России никому, кроме пресловутых "тунгузцев", не нужен? Почему ключевая характеристика государства Российского спустя не столь уж большой срок с момента закрепления ее в действующей Конституции вдруг стала восприниматься как отживший свое, ненужный атавизм государственного организма?

       Федерализм  в современном мире - это процесс, подверженный постоянному совершенствованию. На всем протяжении своего существования  федеративные государства находятся  в постоянном поиске верных управленческих решений. Да и само содержание данной категории претерпело значительные изменения. Как верно отмечает Б.Г. Хачатурян, за время теоретического осмысления федеративных принципов и практического строительства российского федеративного государства цели и задачи российского федерализма прошли значительную эволюцию.

        Глава 1. Федеративное устройство России

       1.1. История развития федерализма в России

        Сегодня нередки  споры об исторических корнях российского  федерализма. Иной раз их усматривают  уже в процессе объединения княжеств, земель, царств и ханств в далеких столетиях, когда складывалось государство Российское. Этот процесс шел разными путями, охватывая добровольные союзы и спасительные присоединения, но не исключая и завоевательные походы. Со временем Россия превратилась в государство, спаянное воедино не только общностью исторического пути народов, но и общими интересами — экономическими, социальными, культурными, политическими. Однако Россия, и это хотелось бы подчеркнуть, создавалась и развивалась как централизованное унитарное государство. Чем более крепла царская власть, тем четче идеи единой и неделимой России принимали государственные формы.

        Федерализм в официальных  кругах царской России никогда не поддерживался и не признавался. Разумеется, система управления страной не могла не отражать особенности положения ряда регионов. Эта система отнюдь не была столь примитивной, как ее не раз изображали в недалеком прошлом. Элементы автономии можно было найти в Финляндии и в Польше. Наместник царя на Кавказе по положению был в своем регионе выше российских министров и имел право не допускать исполнения их решений в своем регионе. Российская империя умела включать в осуществление власти национальные "верхи".

        Известный российский правовед профессор Н. М. Коркунов писал уже в канун первой мировой войны: "Россия могла быть только единым государством. Она никогда не образовывала и не образует ни федерации, ни унии".¹ И это было сказано не случайно. Основные законы царской России провозглашали, что во всем ее пространстве власть принадлежала государю. В верховном управлении его власть действовала непосредственно, а "в делах же управления подчиненного", как говорилось в то время, определенная степень власти могла вверяться государем местам и лицам, действовавшим, однако, его именем и по его повелению. Конституционный манифест 17 октября 1905 года, от которого либеральные круги России могли ожидать более серьезных реформ, внес в государственное устройство России мало нового.

        Федерализм вначале  не признавался и большевистской партией. Считалось, что он ослабляет необходимое единство экономических связей и вообще является негодным типом для одного государства. В принципе партия выдвигала лозунги самоопределения наций, входящих в состав государства, но не шла дальше требований широкого областного самоуправления, особенно для местностей, отличавшихся национальным составом населения. Предпочтение явно отдавалось крупному централизованному государству. В.И.Ленин и его сторонники позднее пересмотрели свое отношение к федерализму.

        Решающую роль играло возрастание национального фактора  в борьбе за политическую власть. Еще  накануне первой мировой войны большевистская партия провозгласила, что право  наций на самоопределение охватывает их право на отделение и образование  самостоятельного государства. Вместе с тем сразу же была сделана оговорка о том, что решение вопроса об отделении непозволительно смешивать с вопросом о его целесообразности. Примечательно, что в первых актах победившей советской власти вопрос о государственном устройстве практически не затрагивался.

        Обстановка, создавшаяся  на территории царской России, однако, потребовала радикальных решений: центральная власть вынуждена была бороться за свое выживание, а усиление сепаратизма и национализма вело к тому, что от бывшей "единой и неделимой" отпадали все новые регионы. Окончательно вышли из состава России Польша и Финляндия, приобретали государственную самостоятельность Литва, Латвия и Эстония, реальной становилась возможность отделения Украины и Белоруссии, не говоря уже о Грузии, Армении и Азербайджане. В этих условиях лозунги федерализма стали спасительными для сохранения крупного государства.

        В своем развитии российский федерализм прошел три основных этапа.      Первый этап: создание основ социалистического федерализма (1918-1936).

        Федерализм в России возник и развивался по идеологическим схемам большевизма, положившего в основу федерации не реальную демократизацию власти, а преодоление «национального гнета». Российская федерация была провозглашена на III Всероссийском съезде Советов в январе 1918 г. Этим устанавливалось новое государственное устройство не только собственно России (как мы ее понимаем сегодня), но и всей бывшей Российской империи, на территории которой впоследствии был создан СССР. На российской территории начался хаотичный процесс создания автономий (республик и областей) по национальному или географическому признаку, хотя ясных границ национального расселения не существовало, да и население в национальном отношении часто было смешанным. Тем не менее, этот процесс активизировался после принятия Конституции РСФСР 10 июля 1918 г. Были созданы Башкирская, Татарская, Дагестанская и другие АССР, а также ряд автономных областей (Чувашская, Карельская, Марийская и др.). Всего в 1923 г. в составе РСФСР находилось 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области. Созданный в 1922 г. СССР являл собой совершенно иное федеративное государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из федерации. Это объединение народов было тесно связано с антидемократической сущностью тоталитарного государства и являло собой фиктивную федерацию. Самым заметным результатом такого устройства как СССР, так и РСФСР явился подспудно развившийся национализм, особенно опасный там, где он проявился в этнически смешанном обществе и на произвольно определенных территориях. После создания СССР внимание к процессам государственного устройства РСФСР было существенно ослаблено. Во-первых, к этому времени всем стало ясно, что нелепая идея мировой революции и ожидания соответствующего расширения территориальных границ РСФСР потерпела полный крах. Во-вторых, в центре внимания правящей партии оказались вопросы укрепления Союза ССР, который преподносился как результат национальной политики партии и лично И.В. Сталина.

        Второй этап: утверждение фактического унитаризма в государственном устройстве России (1937-1985). Ко времени принятия Конституции СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже по существу унитарным. В Конституции РСФСР были поименно перечислены 16 автономных республик и 5 автономных областей (10 имевшихся национальных округов не были названы). Что касается краев и областей, в которых проживало подавляющее большинство населения страны, то они субъектами Федерации по-прежнему не признавались. Без какого-либо правового камуфляжа были ликвидированы многие автономии, а целые народы подвергнуты массовой депортации. Опыт государственного устройства советского периода ясно указывает, что тоталитаризм и федерализм несовместимы. Идея преодоления «национального гнета» и утверждение «национальной государственности» служили средством, отвлекающим народы от создания подлинной демократии и правового государства. Федерализм являл собой только прикрытие для жестко централизованного государства.

        Третий этап: реформы государственного устройства перед принятием Конституции 1993 года. Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, обострила процессы государственно-правового развития страны в целом и России в частности. Неумение властей найти адекватные политические ответы на этот вызов времени в соединении с нараставшими объективными потребностями в демократизации государственного устройства привели к распаду СССР и «параду суверенитетов» автономных образований РСФСР. В 1990-1991 гг. большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В условиях усилившихся центробежных тенденций, создавших опасность распада Российской Федерации, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора, который 10 апреля 1992 г. был включен в Конституцию как ее составная часть. Однако это не решило всех проблем государственного устройства Российской Федерации и не привело к полной ликвидации националистических устремлений в ряде регионов. Хотя права субъектов Федерации и были расширены, но их равноправие по существу закреплено не было.

       1.2. Федеративное устройство современной России

       Современные исследователи федерализма справедливо  отмечают, что хотя и нет в мире абсолютно совершенных моделей государственного устройства, есть государства, выбор которыми федеративной формы устройства обеспечивает целостность и стабильность, мир и согласие внутри них.

       В современную эпоху становится все  сложнее идентифицировать государство  как федеративное, так как основные критерии носят оценочный характер, до сих пор отсутствует их единая классификация. В мировой практике можно встретить унитарные государства, которые достигают такой степени децентрализации, что по определенным параметрам автономии превосходят субъектов федеративных государств (если, к примеру, сравнивать пока официально признаваемых унитарными Италию и Испанию с Индией, считающейся федерацией).

       Необходимо  заметить, что спектр проблем дискуссионного характера, касающихся конституционной модели современного российского федерализма, весьма широк.

       Предметом научной полемики являются концептуальные вопросы, касающиеся роли Конституции РФ 1993 г. в утверждении российского федерализма: можно ли назвать современную конституционную модель российскою федерализма шагом вперед по сравнению с моделью, заложенной Федеративным договором и предыдущей Конституцией в ее последней редакции. В какой мере современная конституционная модель российского федерализма отвечает требованиям эффективности и демократизма государственной власти? Адекватному ответу на поставленные вопросы поможет обращение к мировым тенденциям, формирующим наиболее совершенные черты федерализма.

       В целом в мире наблюдаются демократизация федеративных отношений и возрастание ответственности носителей государственной власти пропорционально увеличению объема их функций и полномочий, что смещает акценты в механизмах обеспечения единства и разделения государственной власти по вертикали. При сохранении субординации системы общенационального права и государственной власти, необходимого сочетания элементов централизации и децентрализации в современной модификации федерализма система государственной власти все более интенсивно подкрепляется развитием отношений, основанных на нецентрализации (самоуправлении), субсидиарности (пропорциональности компетенции при разделении государственной власти), а также кооперации, подразумевающей сотрудничество и взаимную ответственность сторон федеративных отношений, возрастание значения согласительных и координационных форм и процедур взаимодействия. Обобщение названных основных тенденций позволяет вывести так называемую идеальную модель федерализма современного государства - нецентрализованный (по принципу самоуправления), симметричный (равноправие одинаковых по своей государственно-правовой природе субъектов Федерации), кооперативный федерализм (основанный на сотрудничестве и взаимной ответственности сторон федеративных отношений), построенный на территориальном принципе организации государственной власти по вертикали.² Все эти показатели характерны для стабильных федеративных государств, и они получают свое закрепление в соответствующих конституциях.

       Какова  же российская конституционная модель федерализма с этих позиции?

       Россия  является самой большой федерацией по составу субъектов (89). Ее отличают ярко выраженные элементы асимметрии и разнородность с точки зрения демографических и социально-экономических характеристик входящих в нее субъектов (иллюстрация тому - сравнение двух субъектов РФ: 10-миллионная Москва и Эвенкийский округ с населением меньше 25 тыс.). Наличие противоречий в правовом регулировании федеративных отношений, достаточно высокая степень распространения фактов несоответствия конституций (уставов) и законодательства субъектов РФ положениям Конституции РФ, определяющим федеративное устройство государства, - все это свидетельствует об опасности сохранения в России и в дальнейшем состояния неустойчивой и кризисной федерации. Однако в ее противоречивости и конфликтности можно увидеть, как это ни странно, и положительные стороны.

       Современные процессы федерализации, основанные на конфликтности, возможно, есть своеобразный российский путь к выздоровлению, позволяющий держать на плаву сложнопостроенный и неравномерный каркас государственного устройства.

       Пока идет противостояние центра и составных частей России, у каждой из сторон сохраняется надежда на то, что путь к совершенству остается открытым.

       Собственно говоря, сами по себе конфликты не страшны, а, наоборот, благотворны, если обе стороны имеют взаимный интерес быть вместе.

       Противостояние  в таком случае нацелено на поиск  гармонии сосуществования, но не на разделение и размежевание. Вопрос заключается в следующем: есть ли это движение в одном направлении, и направлен ли путь к совершенствованию федеративных отношений; предназначено ли субъектам Российской Федерации в этой связи быть действительно частями единого целого - государства Российского.

       Имея  в виду тот факт, что Российская Федерация представляет собой весьма многочисленное по составу ее субъектов государство с ярко выраженными элементами асимметрии, а также учитывая значительную степень несоответствия актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам в настоящее время, в целом напрашивается вывод о том, что централизм пока неизбежен.

       Необходим он и по причине длительно сохраняющихся  кризисных явлений в социально-экономическом развитии России, в результате которых все больше регионов остановятся дотационными.

       Сейчас  Российская Федерация является федеративным государством, которое идет по пути централизации, что выражается в разработке федеральных округов, изменении метода формирования Совета Федерации, приведении регионального законодательства в согласовании с Конституцией русской Федерации и т. д. Не считая того, до сих пор отсутствует сбалансированные дела между центром и субъектами федерации.³

       Беря во внимание опыт формирования и функционирования формы государственного устройства русской Федерации в реальном либо как он проявится в будущем, представляется принципиальным направить внимание на следующие тенденции.

       1. В условиях перехода от старой  формы государственного устройства  к новой модели федеральных  отношений наметилась тенденция  учета мирового опыта федерализма  и выработки рационального пути федерирования Российского государства

       2. Сохранена тенденция перегруппировки  субъектов российской Федерации (в сторону роста или уменьшения).

       3. В настоящее время, в итоге  сложной политической практики - борьбы компромиссов, выработки  конкретного опыта, наметилась тенденция переосмысления федерализма в России. Формируется новая концепция "кооперативного федерализма".

       4. В Конституции РФ в системе распределения возможностей меж центром и субъектами федерации все более вырисовываются тенденции субсидиарных взаимоотношений.

       5. Тенденции четкой и ясной структуризации  и правового дизайна субъектов  русской Федерации, форма государственного  устройства России, стройки и  функционирования её правовой  системы, согласно которому русская  Федерация как демократическое федеративное правовое правительство состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (ст. 1, Ч. 1 И ст. 5, Ч. 1 Конституции РФ).

       6. Выверены подходы к определению  понятия суверенитета.

       7. Наличие разнообразных форм национально-государственного  самоопределения (республики, автономная  область, автономные округа) породило  тенденцию наибольшего учета  государственных интересов русского  общества в целом и составляющих  его народов.

       Таким образом, современная конституционная модель российского федерализма, являясь в определенной мере продуктом политического и правового компромисса, тем не менее, в целом сориентирована на развитие классической и достаточно сильной федерации (принцип равноправия, конституционное разграничение предметов ведения и полномочии, институт совместного ведения Федерации и ее субъектов, единство государственного суверенитета России, прерогатива Федерации в регулировании прав и свобод, международных связей, централизованная судебная система и др.). Эта тенденция подкрепляется решениями Конституционного Суда РФ, который устраняет неопределенность в понимании отдельных противоречивых положений российской Конституции. И с этой точки зрения представляется, что современной конституционной моделью сделано больше к укреплению федерации, чем к ее разрушению. Однако вопрос о том, пойдем ли мы и далее по пути совершенствования России именно как федерации, сохраняет свою злободневность. Непременными условиями успеха российского федерализма являются преодоление общих кризисных явлений экономического, социального и правового характера как негативных факторов, влияющих на стабильность и развитие федеративных отношений; создание механизма обеспечения соблюдения Конституции Российской Федерации и действующей конституционной модели федерализма, в частности посредством повышения общей правовой культуры и осознания ценности федерализации России и, наконец, решение задач совершенствования конституционно-правового регулирования федеративных отношений. 

       Глава 2. Особенности российского федерализма.

       2.1. Принципы федеративного устройства России

       Федерация - одна из разновидностей государственного устройства (другой его вид - унитарное государство). Государственное устройство является в свою очередь элементом формы государства (наряду с формой правления и политическим режимом). Государственное устройство характеризует строение государства, его структуру (в национально-территориальном аспекте).

       Федеративное  устройство Российского государства  - это его национально-территориальная организация, структура. Федеративное устройство характеризует состав, правовое положение составных частей - субъектов федерации, их взаимоотношения с государством в целом.

       Федеративное  устройство России базируется на принципах, закрепленных Конституцией РФ (ст. 5, ч. 3) в числе основ конституционного строя.  

       Одним из таких принципов  Конституция  РФ называет государственную целостность, которая лежит в основе устройства Российской Федерации.

       Государственная целостность означает, что Российская Федерация - цельное, единое и нераздельное, хотя и федеративное, государство, включающее другие государства и государственные образования. Они не имеют права выхода из состава Федерации, что соответствует международным стандартам и мировому опыту федеративного строительства. Целостность - естественная черта независимых государств.

       В преамбуле нынешней Конституции  РФ подчеркивается, что многонациональный народ Российской Федерации сохраняет исторически сложившееся государственное единство. Российская Федерация имеет все признаки государства, выступает субъектом международного права. Она имеет общую, единую территорию, охватывающую территории всех субъектов, осуществляет, будучи суверенным государством, территориальное верховенство, обеспечивает свою неприкосновенность. В Российской Федерации единая правовая система, в ней гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение людей, товаров, услуг и финансовых средств; она сама устанавливает правовые основы единого рынка. В Конституции РФ предусмотрены гарантии государственной целостности РФ. Большую роль здесь играет Президент РФ, на которого возложена обязанность принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности.

       Единство  системы государственной власти тесно связано с государственной целостностью и ею обусловлено. Целостная, хотя и федеративная, государственная организация предполагает единую систему власти. Она проявляется в суверенитете РФ, наличии общефедеральных органов государственной власти, чьи полномочия распространяются на всю ее территорию, верховенстве федеральных Конституции и законов. Структура государственной власти многосложна. Субъекты федерации пользуются значительной самостоятельностью в осуществлении государственной власти. Вне пределов компетенции Российской Федерации эти субъекты обладают всей полнотой государственной власти. Однако они должны признавать конституционное разграничение компетенции между ними и федерацией в целом, верховенство федеральных конституций и законов и исполнять их.

       Система государственных органов субъектов  федерации устанавливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, в согласии с федеральным законом. Это направлено на обеспечение единства системы органов Российского государства в целом.

       Особенно  большое значение для единства системы  государственной власти имеет то, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему исполнительной власти во всей стране в пределах ведения Российской Федерации и полномочий РФ по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти се субъектов — еще один принцип федеративного устройства России.

       Конституция РФ определяет: перечень вопросов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), которые полномочны решать только федеральные органы государственной власти, обладая для этого соответствующими правами и обязанностями; предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст.72, ч. 1 Конституции РФ). Причем правовые акты последних должны соответствовать федеральным законам по этим вопросам. Иными словами, полномочия РФ и субъектов РФ тоже разграничены (по вопросам, не входящим в первую группу) федеральными законами уже в рамках предметов совместного ведения; Конституция РФ закрепляет полноту власти субъектов федерации по вопросам, находящимся вне ведения РФ (т.е. первой группы предметов ведения) и вне пределов полномочий федерации по второй группе вопросов p предметам совместного ведения.