Особенности российской бюррократии

                                                Особенности росс. Бюр.

Оглавление.

Введение………………………………………………………………...…………3

Глава1. Бюрократизм и  его роль в государственном управлении……….…….4

1.2. Типология бюрократии  и ее сущность………………………………….…..6

Глава 2.Бюрократия и её роль в государственном управлении………………10

2.1.Теория организаций,  объяснение феномена бюрократии………………...10

2.2.Исторические типы  бюрократии, Российский тип………………………...12

Заключение……………………………………………………………………….16

Список источников и  литературы………………………………………………18

Введение

 Как известно, система  государственного управления - молодая,  быстроразвивающаяся наука. В  последние годы в нашей стране стремительно растет интерес к достижениям в этой науке, поскольку подготовка квалифицированных профессиональных государственных служащих становится настоятельным требованием времени. Страны Запада также встали на путь научной организации труда государственных служащих, что обусловливает интерес специалистов к опыту этих стран.

К достижениям западной науки в области государственного администрирования необходимо относится  с вниманием, но без излишнего  преклонения, справедливо отмечая, что ни в одной стране мира пока не создано совершенной системы государственного управления.

Исключительная важность проблемы бюрократизма и бюрократии для России, где исполнительная власть, государство испокон веков играли (и продолжают играть) определяющую роль в большинстве сфер общества, политике в том числе, сомнений не вызывает. Ныне от того, насколько успешно решают соответствующие задачи органы исполнительной власти, во многом зависят успех и судьба реформ в России. Президент РФ В.В. Путин отмечает: развитие российского общества тормозит бюрократизм и бюрократия.

1. Бюрократизм и его роль в государственном управлении

 Если говорить о политической истории России, то в ней ярко видны глубокие корни и традиции российской  бюрократии,  обладающей  своими  специфическими особенностями. Гражданского общества европейского образца в России  никогда не существовало. Государство всегда господствовало  над  обществом.  Поэтому бюрократия   обладала   преимуществом   по   сравнению   с   другими,   даже привилегированными сословиями. Экономические преобразования  в  значительной степени осуществлялись сверху, путем  государственного  принуждения,  причем превыше  всего  ставились  интересы  государства,  потребности   обороны   и

экспансии,   и   эти   интересы   не   всегда   совпадали    с    интересами привилегированных  сословий. 

Стремление  преодолеть различные проявления бюрократизма также вечно,  как стремление усовершенствовать систему управления в целом,  сделать  ее  более эффективной, свободной от недостатков и отвечающей потребностям общества.

Во времена  расцвета российской бюрократии XIX в.  издавались  специальные постановления о необходимости преодоления  бюрократический  проявлений.

Современные исследователи  отвечают на этот вопрос  с  различной  степенью оптимизма. Российские специалисты в области теории управления,  понимая  всю сложность этой проблемы, тем не менее предлагают  основные  направления,  по которым можно выйти  из  этого  тупика.  Сложность  преодоления  заключается прежде всего  в  том,  что  у  бюрократии  очень  прочны  традиции,  которые отложили свой отпечаток на каждого  человека.  Родившись,  человек  начинает сложный путь  социализации,  которая  пронизана  сложнейшими  иерархическими системами.  В  этих  системах  и  подсистемах  человек   приучается   играть множество социальных ролей, не  все из  которых исполняются искренне.

Растущий конформизм, попадая  в  питательную  почву,  способен  развиться  в закоренелый   бюрократизм.   Поэтому   различные   проявления   бюрократизма свойственны нам всем, “это -  глубинная  часть  нашего  “Я" и начинать сложный путь выхода из этого лабиринта следует прежде всего с самоанализа  и самопреодоления.

     Многие   исследователи   сходятся   во   мнении,   что    существенным противодействием  бюрократическим  тенденциям  может  стать   демократизация общественной  жизни,  совершенствование  системы   управления   и   создание правового  государства.  Так  Конституция  Российской  Федерации   1993   г. предусматривает  право  грждан  обжаловать  в  судебном  порядке  решения  и действия  (или  бездействие)  органов    государственной   власти   местного самоуправления и  должностных  лиц. Другими  немаловажными  принципами, сдерживающими тотальную  или  “универсальную  бюрократизацию”  должны  стать развитие частно-хозяйственной деятельности и  децентрализация  в  управлении экономикой. Кроме  того,  должна  быть  хорошо  отлажена  система  взаимного контроля, основанная на демократическом принципе разделения  властей,  а также разработана эффективная политика  в  отношении  подбора  и  назначения кадров аппарата управления. Не вызывает никаких сомнений, что для того, чтобы все перечисленные мероприятия имели положительный  эффект,  необходимо глубокое научное исследование  феномена  бюрократии,  проблем  бюрократии  и социальной природы человека, бюрократии и аппарата управления, бюрократии  и государства.

Рациональная бюрократия - одно из самых важных и универсальных  социальных изобретений цивилизации. Попробуйте представить себе современное  общество без развитой системы бюрократии. Жизнь так устроена, что без неё и дня не прожить.

 Другое дело, что бюрократия бывает эффективной или плохой, коррумпированной или честной. К тому же не следует путать  бюрократию и бюрократизм. Если первое - стандартный и во многих отношениях единственно возможный способ организации дел в современном обществе, то второе- отклонение от нормы, болезнь, причём общемировая. По своим масштабам и количеству приносимого людям зла эта болезнь, пожалуй, сравнима с загрязнением окружающей среды. Но, продолжая аналогию, следует вспомнить, что загрязнение среды - побочное действие промышленной революции, т.е., одного из самых прогрессивных сдвигов в мировой истории. Как писал Аристотель, любые правильные формы правления имеют тенденцию искажаться, как в кривом зеркале. Таким кривым зеркалом рациональной бюрократической организации и является бюрократизм.

1.2.Проблемы бюрократизма и бюрократии для России

Проклятия в адрес  чиновничества – любимый и  очень традиционный вид «российской  национальной охоты». Не было на Руси царя, генсека  или президента, который не бранил бы бюрократов, не списывал бы на них все мыслимые грехи и не поощрял бы на это других своих подданных.  «Царь-то у нас добрый, да бояре злые»- извечный российский способ объяснения всех бед. Часто это, увы, бывало, не лишено справедливости, но далеко не всегда. Пресловутые «дьяки» в разные времена были разными и зачастую совсем не такими плохими, как их представляла молва.

Если же вернуться  к нашей «родной» бюрократии, то при любом режиме сказать о ней доброе слово было почти неприличным. Не случайно в классической русской литературе практически невозможно найти хоть сколько-нибудь положительный образ чиновника. Да и само слово «бюрократ» имеет сугубо негативный смысл(кстати, только в русском языке). К тому же  стереотип недоверия и неуважения к нашему чиновничеству постоянно находит подкрепление в практике обращения рядовых граждан с государственной машиной. Однако подобно многим другим стереотипам массового и, увы, даже не малой части «просвещённого» сознания, он реальность упрощает, а зачастую – и искажает. К тому же одни стереотипы «народной мудрости» часто противоречат другим. Ведь почти иррациональные ненависть и недоверие к чиновничеству, равно как и неверие в возможности права, странным образом уживаются в России со столь же иррациональной верой в безусловность блага, якобы исходящего от сильного государства. Однако чем сильнее становилось в России государство, тем меньше свободы оставалось у людей.

  При этом проблема не  сводится к злостному, своекорыстному бюрократизму. В любом обществе существуют еще и интересы особые, социально-групповые и те, кто имеют большие возможности для обеспечения приоритета этих интересов, эти возможности используют. Поэтому чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным арбитром, но склонен использовать свое положение в собственных интересах. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат стремится навязывать обществу свой собственный интерес как интерес всеобщий. Другой объективной основой рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает из монополии чиновника на компетентность, оставляющую за “простыми” людьми лишь роль просителей, ходатаев.

С организационно-технической  точки зрения бюрократическая модель управления тоже содержит предпосылки для развития бюрократизма.

Во-первых, поскольку  первая задача чиновника – обеспечение  соблюдение единых, общих для всех формальных правил, то эти правила  превращаются в самоцель. Рациональная форма приобретает черты бессмысленного ритуала. А содержание подменяется формой. Снижается уровень понимания возникающих проблем. Таким образом, для бюрократа задачи государственные превращаются в задачи канцелярские. Всю сложность реальных общественных дел о стремится втиснуть в рамки неких стандартных ситуаций, но – догнать действительность под свое ограниченное ее понимание. Очень важен для понимания логики бюрократической машины “закон Паркинсона”, согласно которому бюрократическая организация стремится к расширению своего влияния, к саморазрастанию. При этом не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел. Максимализация масштабов и сферы контроля при минимизации ответственности – вот бюрократический идеал.

Часто бюрократизм отождествляют с волокитой, отписками, и т.п. При этом внешние симптомы болезни неправомерно смешиваются с ее внутренним содержанием.

Таким образом, бюрократизм  включает в себя следующие компоненты:

-в политическом плане – чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти;

-в социальном – отчуждение этой власти от народа, расширение слоя чиновников;

-в организационном – концелярская подмена содержания формой;

-в морально-психологическом – бюрократическая деформация сознания.

         Бюрократизм имманентен⁵ сложившейся у нас административно-командной системе, которая зиждется на презумпции⁶ всесилия государственной власти, способной якобы решить любую политическую, экономическую, идеологическую задачу, если решение соответствующее будет своевременно принято и должным образом исполнено. Отсюда гиперболизация роли управленческих структур, исключающая возможность контроля за ними со стороны гражданского общества и неизбежно превращающая бюрократизм по сути в тотальное явление. Не исключение в этом смысле и сфера борьбы с преступностью, где социальная опасность бюрократизма особенно велика, т.к. здесь с наибольшей остротой сталкиваются интересы граждан, социальных групп, общества в целом.

Конечная цель правоохранения - обеспечение безопасности важнейших социальных ценностей. Смысл уголовно-правой нормы – под страхом ответственности предостеречь людей от посягательства на ту или иную социальную ценность. Бюрократизм искажает само содержание борьбы с преступностью, деформирует ее цели и приоритеты, мешается результативности.

Возьмем дефекты уголовного закона, которые становятся одним  из источников бюрократических извращений в борьбе с преступностью.

Неудачный уголовный  закон с неизбежностью порождает  бюрократизм.

Дефекты уголовных законов  бывают разными:

1. под защиту закона не берутся социальные ценности, того заслуживающие (вакуум регулирования); либо нормы конструируются там, где для них нет объективной основы в виде общественных отношений, нуждающихся в правовом оформлении (регулирование вакуума). Подчас объектом организационно-правовой защиты становятся ценности, которые в силу особенностей их природы невозможно защищать с помощью угрозы наказания.
2. Итак, нормы права искаженно отражающие объективную общественную потребность, рождают уродливые правоотношения, последствия которых вредны для общества, но в каком-то смысле полезны для бюрократической системы. Например, печально известные нормативные акты об усилении борьбы с нетрудовыми доходами, с пьянством и алкоголизмом и др.

Итак, бюрократизм всегда антидемократичен, но в правоохранительной деятельности он опаснее, чем в любой другой. Т.к. здесь неизмеримо больше возможностей для подавления личности, здесь незаметнее стирается  грань, отделяющая требовательность от диктата, строгость от насилия, справедливость от произвола.

2. Бюрократия и её роль в государственном управлении

2.1.   Теория организаций, объяснение феномена бюрократии

Начать рассмотрение вопроса феномена бюрократии необходимо с определения понятия организация.

Выделяются следующие основные элементы формальной организации:

1. Разделение труда, возникающее в результате необходимой специализации и выступающее в виде системы должностей, каждая из которых дополняет другую, при этом, в идеале, должности не дублируют друг друга. Должностные позиции образуют определенную иерархическую структуру, которая в то же время является структурой власти.

2. Система коммуникаций, Т.е. средства и каналы, обеспечивающие прохождение деловой информации как «сверху вниз» (передача приказов, указов, распоряжений, заданий), так и «снизу вверх» (отчеты подчиненных), а также по горизонтали (обмен мнениями, консультации).

3. Различные регуляторы, нормирующие и планирующие деятельность данной социальной организации (нормы и образцы служебного поведения, программы деятельности, принципы и формы стимулирования, принуждения и вознаграждения).

Рассматривая структуру  формальной организации, он приводит выделенные еще в работах Ф.Тейлора и А.Файоля , а также их последователей существующие в структуре предприятия типы: линейная организация, функциональная организация и штабная организация.

Формализация социальной системы может осуществляться двумя путями: во-первых, легализация уже естественно сложившегося состояния, это так называемый «рефлексивный» способ формализации; во-вторых, разработка программы (специального проекта, плана работы и т.д.), в соответствии с которой в дальнейшем осуществляется организация той или иной социальной системы, это уже «конструкторский» способ формализации.

Все формальные организации  имеют специальный административный аппарат, основная функция которого заключается в координировании действий членов организации в целях ее сохранения. Крайняя степень развития формальной организации, выражающаяся в максимальной стандартизации внутри организации с целью повышения эффективности организационного механизма, превращает ее в бюрократическую систему. Понятие бюрократия (от франц. bureau - бюро, канцелярия и греч. kratos - власть, сила) буквально переводится как власть канцелярии. Сущность бюрократии заключается в нарастающем отчуждении исполнительной власти, ее концентрации в руках чиновников, которые всячески стремятся избежать или ослабить демократический контроль за своей деятельностью.

Большой вклад в разработку проблем бюрократии внес М.Вебер. Он очень высоко оценивал роль бюрократии, рассматривал ее как необходимую  форму общественного порядка  и эффективной социальной организации и считал, что без нее невозможен технический, технологический, организационный прогресс. М.Вебер сформулировал основные признаки идеального типа бюрократической системы. В идеальном виде бюрократия, по его мнению, представляет собой наиболее эффективную машину управления, основанную на строгой рационализации. В то же время ему принадлежит ряд верных мыслей относительно опасности, к которой может привести усиление бюрократии в формальных организациях и в обществе в целом. Высказанная М.Вебером точка зрения относительно роли бюрократии в формальной организации и обществе была подвергнута основательной критике, но в последние десятилетия наблюдается возврат к его идеям, своеобразная их модернизация.                                              

       С феноменом бюрократии сталкиваются все. Нет такого общества,  в котором не проклинали бюрократов, не искали путей борьбы с ними. Но значит  ли  это, что мы сами совершенно  свободны  от  бюрократических  стереотипов  в  своей деятельности, поведении и мышлении?

На протяжении столетий в России  господствовала  авторитарно-политическая культура, составной  частью  которой  является  бюрократическое  управление.

Отсюда  возникает  вопрос:  в  какой  мере  можно  говорить   о   проявлении бюрократизма  как  общей  тенденции  русской  культуры?   Смена   социально- политического устройства не приводит к немедленному  изменению  ментальности и внутреннего настроя людей. Поэтому в ежедневных  проявлениях  бюрократизма постоянно угадываются  тени  прошлого,  которые  оставили  глубокий  след  в индивидуальном и коллективном сознании общества.

2.2. Исторические типы бюрократии, Российский тип.

Обратимся к истории  вопроса. Специалисты обычно выделяют три-четыре основных типа бюрократии в  истории развития общества: патриархальную, восточную, рациональную (веберовскую ) и «отзывчивую», которая с трудом формируется сейчас в цивилизованных странах Запада.

В России бюрократия долгое время сохраняла и, к сожалению, продолжает сохранять многие черты  патриархального типа. Что такое российская бюрократия в прошлом? Лучший ответ на этот вопрос дает, на мой взгляд, бессмертное произведение Н.В.Гоголя «Ревизор». Основные черты ее стиля управления, собственно, две: 1) служу своему начальнику; 2) обществу, гражданам служу в той мере и таким образом, как этого хочу я сам. При такой организации государственной службы на объективность, компетентность, справедливость, деловитость чиновника рассчитывать не приходится: сроков рассмотрения дел не существует, порядок делопроизводства и подведомственность крайне неопределенны, а главное - во всем господствует произвол, личное усмотрение решающего вопрос с непременными спутниками -взятками, вымогательством, протекцией. Исход дела решает не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение «задобрить» нужную персону.

Патриархальная система  имела и некоторые достоинства. Так, если просителю удавалось установить с должностным лицом личный контакт  и возникали не холодные, деловые, а теплые, почти дружеские отношения, то проситель мог без формальных проволочек решить свое дело. Но недостатки явно преобладали.

В качестве альтернативы патриархальной системе постепенно стала складываться иная, современная  форма решения текущих государственных дел, которой в идеале присущи такие черты, как компетентность; ведение дел бесстрастными исполнителями в полном соответствии с законодательством; упорядоченность делопроизводства; свобода от субъективных влияний. Словом, организация государственной службы современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не должно зависеть от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Основные характеристики бюрократии сводятся к следующим четырем: 1) бюрократическая юрисдикция четко зафиксирована нормативным образом: 2) иерархическая организация бюрократической структуры основана на твердо установленных принципах должностной субординации; 3) вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, директивы и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению; 4) все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, компетентными не только в сфере собственных должностных обязанностей, но и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

Технически, по М.Веберу, это самая совершенная форма организации государственной службы. Ее превосходство проявляется в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, безличном характере деятельности.

«Идеологической» основой  веберовской    модели были три  постулата: 1) бюрократия одинаково  эффективно служит любому политическому  «хозяину», не вмешиваясь при этом в  его компетенцию; 2) это наилучшая  из всех возможных форм организации; 3) важнейшее ее достоинство - эмансипация от субъективных человеческих влияний на принятие решений. Нет сомнения, что подход Вебера составил эпоху в административной науке и практике, стал фундаментальной основой теории управления в индустриальном обществе. И значение его до сих пор далеко не исчерпано.

Но жизнь все же оказалась сложнее идеальных  схем М.Вебера. Уже начиная с К.Маркса, исследователи часто отмечают у  бюрократии развитых государств такие  черты, как своекорыстие, корпоративность, формализм, карьеризм, притязание на монопольную компетентность, отношение к гражданам как «винтикам» безличной машины. И как общественный результат - перерождение рациональной бюрократии, фактическое отчуждение рядовых граждан от власти и управления. Как заявил в свое время В.Остром, один из наиболее авторитетных политологов современности, практическое воплощение в жизнь веберовского идеального типа «полностью развитой бюрократии» способно создать такую бюрократическую машину, при которой профессиональные бюрократы соединятся в цепи, а граждане превратятся в зависимые массы, в беспомощных «дилетантов» при своих политических «хозяевах». Господство полностью развитой бюрократии превратит все формы конституционного правления в равнозначные фикции. Единственной политической реальностью останется бюрократия.

Понятия «бюрократия» и «государственные служащие» - синонимы для обозначения тех, кто занят на государственной службе. «Государственная служба – вид трудовой деятельности, заключающийся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд».

При использовании понятия  «бюрократия», мы опираемся на веберовские  представления  о бюрократии. Идеальная бюрократия, по Веберу, рациональна, аполитична и высококвалифицирована. Этому способствует целый ряд факторов и специальных процедур. В их числе: рекрутирование на основе открытых конкурсов; внутреннее продвижение по иерархической лестнице с учётом определённых критериев; деполитизация карьеры и функциональных обязанностей (служение закону, а не партиям или идеологии); профессионализация деятельности (образование и ориентация на приобретение длительного опыта на государственной службе); конкурентно способное вознаграждение. Все эти процедуры и правила нацелены на то, чтобы бюрократия идентифицировала себя с государством, а не с конкретными идеологиями, политиками или лоббистскими группами.

Заключение

В главе первой был  рассмотрен бюрократизм в государственном управлении современной России и возникающие в связи с этим проблемы особенно в правоохранительной системе, которые можно охарактеризовать коротко: бюрократизм всегда антидемократичен, но в правоохранительной деятельности он опаснее, чем в любой другой. Т.к. здесь неизмеримо больше возможностей для подавления личности, здесь незаметнее стирается грань, отделяющая требовательность от диктата, строгость от насилия, справедливость от произвола.

В главе второй рассмотрена  бюрократия в государственном управлении на примере современной России, даны количественные и качественные характеристики бюрократии как чиновничего аппарата, представлена подробная  статистическая справка о количестве чиновников  в период с 1994-2001гг. Причины, по которым нет статистических данных за весь период, указаны.

Тенденции развития нашей  государственной службы за последние 5-7 лет противоречивы. Максимально  кратко их можно обозначить так:

• формальная департизация аппарата, преследовавшая как обще социальные, так и корпоративные бюрократические цели;
• возрождение в усложненном виде чиновничьей «Табели о рангах» - института, который исторически принадлежит прошлому и значение которого в современных развитых странах всячески стараются ограничить;
• одновременное создание ряда действительно необходимых предпосылок для формирования нужного статуса современной госслужбы: введение квалификационных экзаменов, аттестаций и конкурсов на замещение вакантных должностей, нормативное установление ограничений, гарантий и привилегий, связанных со статусом государственного служащего;
• переструктурирование аппарата (например, преобразование министерств в акционерные общества закрытого типа), имевшее целью, с одной стороны, приобщение бюрократии к переделу собственности, с другой - выведение аппарата из-под вероятных анти бюрократических атак, иными словами, институционализация корпоративных интересов;
• поверхностная демократизация аппарата как псевдоответ на вызов времени.

В целом это можно  подытожить как борьбу двух тенденций модернизации госслужбы - корпоративистской и демократической.

При этом следует признать, что в общем госаппарат стал работать хуже, ибо прежние (партийно-номенклатурные) рычаги контроля и управления разрушились, а адекватной замены им не возникло. К тому же утратили силу прежние нормы неформальной служебной морали, пусть далекие от совершенства, но все-таки как-то регулировавшие поведение служащих. На смену же им пришел не новый, демократический кодекс административной морали, а административный «беспредел», порождающий вседозволенность и почти безграничный чиновничий произвол, моральный вакуум.  Тем не менее можно констатировать, что настоятельно необходимое реформирование нашей госслужбы все-таки началось. Однако происходит оно спонтанно и больше под влиянием конъюнктурных политических нужд, чем на основе какой-либо общей концепции реформы. Этим Россия невыгодно отличается от других стран, многие из которых в последние десятилетия проводят аналогичные реформы с целью действительной модернизации госслужбы, приведения ее в соответствие с потребностями сегодняшнего и завтрашнего дня.

Список источников и литературы

1. Бабаев М.М., Блувштейн Ю.Д. Бюрократизм в правоохранительной деятельности: истоки и пути преодоления. “Советское государство и право”, 1990, № 9.С.45.
2. Ноздрачёв А.Ф. Государственная служба. М., 1999.С.283.
3. Оболонский А.В. Государственная служба. М.2000.С321.
4. Ожегов С.И. и Н.Ю. Шведова. Толковый словарь русского языка. 4-е издание, дополненное. Москва 2003. С. 937.
5. Слатинов В.Б. Государственная служба в современной России. Образование и общество.2002. №1. С.73.
6. Интернет-газета Российская газета. rg.ru
7. Интернет-газета.Газета.ру. gazeta.ru  http://gazeta.ru/2005/11/01/oa_176310.shtml 
8. Интернет-газета.Известия  http://www.izvestia.ru/russia/article3008823