Пенсионное страхование. 5

Содержание

Введение 3

Глава 1. Пенсионная система Российской Федерации как объект пенсионной реформы 8

1.1. Основные понятия и определения 8

1.2. Социально-экономические параметры пенсионной системы 33

1.3. Экономические принципы пенсионной реформы 2002 года 41

Глава 2. Экономические последствия реализации пенсионной реформы 2002 года 53

2.1. Усиление страховых принципов формирования пенсионной системы Российской Федерации 53

2.2. Формирование накопительной составляющей пенсионной системы 62

2.3. Совершенствование распределительной составляющей пенсионной системы 76

Глава 3. Резервы ускорения пенсионной реформы 107

3.1. Совершенствование тарифной политики 109

3.2. Совершенствование пенсионной формулы и методов индексации государственных пенсионных обязательств 122

Заключение 141

Список литературы 154

Приложение 171

Введение

ВВЕДЕНИЕ

Первые годы осуществления пенсионной реформы позволяют подвести первые теоретические итоги эффективности реализации принципов пенсионного страхования. Оценки пенсионной реформы, сделанные различными группами специалистов, зачастую радикально расходятся по причине рассмотрения лишь отдельных составляющих столь сложного целостного объекта, которым является российская пенсионная система. В исследованиях Гон-тмахера Е.Ш., Дмитриева М.Э., Захарова М.Л., Коржовой Н.А, Куртина А.В., Люблина Ю.З., Павлюченко В.Г., Ройка В.Д., Соловьева А.К., Якушева Л.П. и др. до начала реформы обоснованы основные направления совершенствования пенсионной системы, очерчены методологические подходы к их реализации, экономически обоснованы последствия реализации различных вариантов реформы в конкретных социально-экономических условиях. В постреформенный период в работах Бабошкина А.В., Куртина А.В., Павлюченко В.Г., Соловьева А.К. и др. сформулирован ряд предложений по усилению страхового характера отдельных компонентов пенсионной системы.

Учитывая сложность отечественной пенсионной системы и необходимость комплексного подхода к анализу результативности ее функционирования, в данной работе предлагается оценивать итоги пенсионной реформы не по отдельным составляющим, а по совокупности факторов, среди которых первоочередное место занимают принципы пенсионного страхования, текущая и долгосрочная финансовая устойчивость пенсионной системы, уровень жизни пенсионеров, степень замещения пенсией утраченного дохода.

Настоящая диссертация посвящена исследованию финансово-экономических проблем, которые могут оказать существенное влияние на успешность реализации пенсионной реформы в целом и эффективность функционирования системы обязательного пенсионного страхования России, для выявления направлений корректировки курса реформы.

Актуальность проведенного исследования связана с тем, что несмотря на реализацию пенсионной реформы, основные проблемы пенсионной систе-

мы (низкий уровень материального обеспечения пенсионеров, финансовая нестабильность бюджета ПФР, слабая заинтересованность субъектов обязательного пенсионного страхования в уплате страховых платежей и т.п.) не только сохранили свою значимость, но и имеют тенденцию к усилению. Актуальность работы заключается в исследовании результативности функционирования вновь создаваемого института российской пенсионной системы -накопительного компонента финансирования пенсий.

Поскольку форма сверхдолгосрочных обязательных пенсионных сбережений населения впервые появляется в современной России, необходимо определить и проанализировать основные факторы, влияющие на ее эффективность и возможность достижения с ее применением заданных ориентиров пенсионной реформы.

Целью работы является разработка, на основе исследования социально-экономических факторов, пенсионной системы, отвечающей страховым принципам.

В соответствии с указанной целью предполагается решить следующие задачи:

- провести анализ структуры и экономических основ пенсионной системы, сформированной в результате радикальной реформы 2002 г.;

- осуществить анализ соответствия созданной пенсионной системы базовым принципам пенсионного страхования;

- провести анализ результативности пенсионной реформы для функционирования солидарно-распределительного и накопительного компонентов пенсионной системы с точки зрения обеспечения финансовой устойчивости бюджета ПФР и повышения уровня жизни пенсионеров;

- разработать предложения по усилению страховых принципов в системе обязательного пенсионного страхования путем формирования тарифной политики ПФР и совершенствования пенсионной формулы в распределительной части пенсионной системы.

Объектом исследования является пенсионная система Российской Федерации, которая функционирует в условиях обязательного пенсионного страхования. Предметом диссертационного исследования является финансовая составляющая пенсионной системы.

Исследование проводится на основе обобщения и анализа основных положений действующего законодательства, определяющих организационные и финансово-экономические особенности и результаты функционирования пенсионной системы, данных Росстата, ведомственной отчетности и нормативно-методических материалов ПФР, разработок отечественных и зарубежных экспертов в пенсионном страховании, Конвенций и Рекомендаций Международной организации труда и Международного бюро труда.

Научная новизна работы заключается в:

- выявлении на основе комплексного анализа социально-экономических проблем факторов устойчивого развития современной пенсионной системы,

- выявлении нарушений базовых страховых принципов в экономических основах пенсионной системы;

- разработке и научном обосновании комплекса мер по совершенствованию тарифной политики и пенсионной формулы для обеспечения наиболее эффективного функционирования пенсионной системы.

На защиту выносятся следующие основные положения:

- созданная в ходе пенсионной реформы система обязательного пенсионного страхования не отвечает базовым страховым принципам, что ведет к дестабилизации ее финансового состояния и невозможности в полном объеме выполнять текущие и накопленные государственные пенсионные обязательства;

- выявлены критерии оценки уровня развития пенсионной системы, необходимые для выбора наиболее эффективного варианта (полная финансовая обеспеченность государственных пенсионных обязательств, поддержание коэффициента замещения в течение всего страхового периода, обеспечение

уровня жизни пенсионеров путем сохранения покупательной способности трудовой пенсии);

- экономически обоснована необходимость реформирования современной пенсионной системы на страховых принципах;

- недостаток собственных финансовых ресурсов пенсионной системы, образовавшийся в дореформенный период по причине деформации структуры пенсионных обязательств и отсутствия актуарно обоснованной тарифной политики и резко возросший после налоговой реформы 2005 г., не может быть преодолен в рамках действующего пенсионного и налогового законодательства;

- для устойчивого повышения уровня жизни пенсионеров и достижения долгосрочной финансовой устойчивости пенсионной системы в соответствии базовыми страховыми принципами необходима реализация комплекса мер в области тарифной политики и совершенствования механизма формирования государственных пенсионных обязательств (пенсионной формулы).

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные результаты работы были доложены и обсуждены на ежегодных конференциях ВЦУЖ (2004 г. и 2005 г.), семинарах Пенсионного фонда Российской Федерации по вопросам развития пенсионной системы (2003-2005 гг.). Отдельные предложения по совершенствованию пенсионного страхования были использованы при разработке концепции ПФР и Минздравсоцразвития России по стабилизации бюджета ПФР.

Практическая значимость исследования. Материалы исследования могут быть использованы при совершенствовании пенсионной системы Российской Федерации в части разработки тарифной политики ПФР, пересмотра сложившейся пенсионной формулы и механизма индексации расчетного пенсионного капитала и назначенных пенсий.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений. Основные положения работы проиллюстрированы 17 таблицами и 10 схемами, включая 5 приложений.

ГЛАВА I. ПЕНСИОННАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ОБЪЕКТ ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ

Реформа, осуществление которой началось с 1 января 2002 г., предусматривала радикальное изменение всех основных элементов пенсионной системы, сформированной за 70-летний советский период и десятилетие, прошедшее после распада СССР. При этом основной целью проводимых преобразований являлось повышение уровня пенсионного обеспечения населения.

В процессе реформы осуществляется постепенный переход от полностью распределительной, и во многом нестраховой, пенсионной системы к системе, основанной на страховых принципах, которая включает в себя распределительный и накопительный компоненты, базирующиеся персонифицированном учете пенсионных прав.

Современная пенсионная реформа планировалась как долгосрочная экономическая программа, рассчитанная на 25-30 лет, позволяющая постепенно с учетом имеющихся финансовых ресурсов осуществить переход к страховым принципам и путем внедрения накопительных механизмов уменьшить риски, связанные с ухудшением демографической ситуации.

Экономические проблемы пенсионной системы предопределяются ее структурой, выбранной моделью финансирования и механизмом преобразования уплаченных взносов в пенсионные обязательства. Поэтому прежде чем приступать к исследованию заявленной темы диссертации - анализу результатов пенсионной реформы, следует подробно рассмотреть структуру и основные элементы новой пенсионной системы.

1.1. Основные понятия и определения

Пенсионная система рассматривается в настоящем исследовании как организационно-экономический и правовой комплекс, обеспечивающий реализацию конституционных прав граждан на материальное обеспечение при наступлении случаев утраты источников существования по причине старости,

инвалидности и потери кормильца [118]. Пенсионная система нашей страны после рыночных реформ функционирует на основе принципов обязательного пенсионного страхования.

Основные элементы современной пенсионной системы были.сформированы в первые годы рыночных преобразований, и они включали в себя создание Пенсионного фонда страны как самостоятельной финансово-кредитной организации, обеспечивающей сбор, аккумулирование и перераспределение всех финансовых ресурсов пенсионной системы (страховых отчислений работодателей, средств федерального бюджета на финансирование нестраховых видов пенсий и отдельных категорий пенсионных льгот), а также (начиная с 2000 г.) назначение и выплату пенсий).

Проведение пенсионной реформы 2002 г. было обусловлено необходимостью завершения внедрения страховых принципов в пенсионную систему страны путем институциональных изменений самой трудовой пенсии, в структуре которой теперь выделены три составных части: базовая (как государственная гарантия), страховая и накопительная.

Наиболее фундаментальным фактором развития современной пенсионной системы является изменение институциональной сущности трудовой пенсии в связи с введением в нее накопительной составляющей, поскольку последняя формируется не по солидарно-распределительному (точнее, по коллективно-перераспределительному) принципу как страховая часть, а по индивидуально-сберегательному.

Хотя действующее пенсионное законодательство не предусматривает изменения формы собственности накопительной части трудовой пенсии с государственной на частную, но застрахованное лицо в ПФР приобретает определенные (хотя и ограниченные) права по управлению своими пенсионными накоплениями в течение всего периода их формирования.

Структура новой пенсионной системы в основном определена тремя федеральными законами, принятыми в конце 2001 г.: «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», «Об обязательном пен-

сионном страховании в Российской Федерации» и «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» [27. 25].

До 2002 г. пенсионной системы в современном понимании как совокупности государственных и негосударственных компонентов, объединенных между собой единой целью, не существовало. Пенсионная система идентифицировалась с ПФР, негосударственное пенсионное обеспечение представляло собой самостоятельную систему, развивавшуюся параллельно государственной.

В соответствии с ранее действовавшим законодательством российская пенсионная система состояла из трех неравных по степени охвата населения и объемам выплат автономных частей: государственного пенсионного обеспечения (страхования), специальных государственных схем пенсионного обеспечения для государственных служащих, военнослужащих и пр. и негосударственного пенсионного обеспечения.

Государственное пенсионное обеспечение (страхование) распространялось на все население трудоспособного возраста и в возрасте старше трудоспособного, а также детей-инвалидов, финансировалось на солидарно-распределительной основе (из текущих поступлений) и аккумулировало в себе около 6 % валового внутреннего продукта страны. Уплата пенсионных взносов являлась обязательной для всего занятого в экономике населения (за исключением законодательно освобожденных от этого категорий).

Негосударственное пенсионное обеспечение зародилось в 1992 г. и осуществлялось на добровольной основе. Степень охвата населения им была невелика в силу низкого уровня доходов подавляющего большинства граждан страны, не позволявшего им осуществлять дополнительные отчисления (сбережения). Основу этой системы составляли негосударственные пенсионные фонды (далее - НПФ), создававшиеся в целях выплаты дополнительных к государственным пенсий сотрудникам предприятий и отраслей - учредителей указанных фондов.

10

Изменения, предусмотренные пенсионной реформой, затронули как государственную, так и негосударственную части российской пенсионной системы.

Принципиально значимым результатом реформы является финансовое и юридическое разграничение двух важнейших институтов пенсионной системы — государственного пенсионного обеспечения и обязательного пенсионного страхования.

В подсистему государственного пенсионного обеспечения включены отношения по поводу выплат пенсий гражданам, по каким-либо причинам не уплачивавшим страховые взносы или не имеющим пенсионных прав по обязательному пенсионному страхованию (а также специальных нестраховых выплат) и механизмы их реализации. Данная подсистема сформирована путем трансформации пенсии за выслугу лет, с одной стороны, выделения социальных пенсий, пенсий по старости и инвалидности военнослужащим, участникам Великой отечественной войны и гражданам, пострадавшим в результате радиационных и техногенных катастроф, из системы трудового пенсионного законодательства, с другой стороны, и социальных пенсий, с третьей стороны. Основанием для объединения столь различающихся по своему функциональному назначению видов пенсионных выплат является законодательно установленный единый источник финансового обеспечения - средства федерального бюджета.

Второй подсистемой реформированной пенсионной системы, самой значительной по объемам аккумулируемых финансовых ресурсов и охвату населения, является система обязательного пенсионного страхования. Она объединила в своем составе существовавшие и до начала реформы виды пенсий, назначаемых в зависимости от трудового вклада застрахованного лица -трудовые пенсии. Финансирование указанных видов пенсий осуществляется, в отличие от пенсий по государственному пенсионному обеспечению, не за счет обезличенных налогов, поступающих в федеральный бюджет, а за счет

11

средств страховых взносов (единого социального налога), уплачиваемых за каждое конкретное лицо в течение всей его трудовой деятельности.

Третья подсистема - профессиональные призвана реализовать права граждан на пенсионное обеспечение до достижения общеустановленного пенсионного возраста в связи с работой в неблагоприятных природно-климатических и производственно-технологических условиях. Она выделена из трансформированной в процессе реформы системы государственного пенсионного обеспечения и страхования. Данная система находится в процессе становления и окончательная ее структура до настоящего времени не сформирована.

Наконец, последняя составляющая пенсионной системы, реализуемая на добровольной основе - негосударственное пенсионное обеспечение, объединяющее в себе население, располагающее финансовыми ресурсами и имеющее желание осуществлять добровольные (сверх обязательных) взносы для улучшения собственного материального благополучия после выхода на пенсию по государственному пенсионному обеспечению или обязательному пенсионному страхованию (схема 1.1).

Рассмотрим более подробно два главных институт современной пенсионной системы - государственное пенсионное обеспечение и обязательное пенсионное страхование.

Система государственного пенсионного обеспечения охватывает около 1,95 млн.человек, объем аккумулируемых ресурсов составляет около 60 млрд.рублей. Финансирование государственного пенсионного обеспечения осуществляется за счет общих налогов из федерального бюджета.

Государственное пенсионное обеспечение имеет своей целью:

- компенсацию утраченного заработка,

- компенсацию нанесенного здоровью вреда;

- предоставление нетрудоспособным гражданам средств к существованию.

12

Пенсионная система России

Государственное пенсионное обеспечение

Налоги Федеральный бюджет

Добровольные

дополнительные

страховые взносы в НПФ

Обязательное пенсионное страхование

ЕСН Федеральный бюджет

Обязательные страховые взносы на

страховую и

накопительную

части трудовой

пенсии

Страховые взносы по дополнительному тарифу в НПФ и ПФР

Добровольное

негосударственное

пенсионное обеспечение

Профессиональное пенсионное страхование

Схема 1.1. Структура новой пенсионной системы Российской Федерации

13

Пенсии по государственному пенсионному обеспечению предоставляются пяти категориям граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации:

- федеральным государственным служащим,

- военнослужащим,

- участникам Великой отечественной войны,

- гражданам, пострадавшим в результате радиационных и техноген-

ных катастроф,

- нетрудоспособным гражданам, получателям социальных пенсий. Пенсия по государственному пенсионному обеспечению, в соответствии с законом - ежемесячная государственная денежная выплата, право на получение которой определяется в соответствии с Федеральным законом, и которая предоставляется гражданам в целях компенсации им заработка (дохода), утраченного в связи с прекращением государственной службы при достижении установленной законом выслуги при выходе на трудовую пенсию по старости (инвалидности); либо в целях компенсации вреда, нанесенного здоровью граждан при прохождении военной службы, в результате радиационных или техногенных катастроф, в случае наступления инвалидности или потери кормильца, при достижении установленного законом возраста; либо нетрудоспособным гражданам в целях предоставления им средств к существованию [27].

По государственному пенсионному обеспечению назначаются следующие виды пенсий: за выслугу лет, по старости, по инвалидности, социальная. Фактически социальная пенсия представляет из себя социальное пособие, основная цель которого - предоставить минимальный источник к существованию гражданину, не заработавшему право на получение трудовой пенсии.

Упомянутый Федеральный закон закрепляет право некоторых категорий граждан на получение двух пенсий. Например, такое право имеют участники Великой Отечественной войны, которым может устанавливаться пенсия

14

по инвалидности из системы государственного пенсионного обеспечения, и трудовая пенсия по старости в соответствии с законодательством об обязательном пенсионном страховании.

Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ охватывает не все возможные случаи государственного пенсионного обеспечения. Пенсионное обеспечение отдельных категорий граждан, осуществляемое за счет средств федерального бюджета, может регулироваться другими законодательными актами - это упоминавшиеся ранее так называемые специальные пенсионные схемы. Точная цифра пенсионеров, получающих пенсии по специальным программам, не известна. По оценкам некоторых экспертов [101], она может составлять от 2 до 6 млн.человек.

Кроме того, в соответствии с рядом законодательных актов [20] право на дополнительное ежемесячное материальное обеспечение за счет средств федерального бюджета приобретают отдельные категории граждан Российской Федерации, если они: получают пенсию или ежемесячное пожизненное содержание, выплачиваемое пребывающему в отставке судье; не выполняют оплачиваемую работу и имеют выдающиеся достижения и особые заслуги перед нашей страной, которые в установленном порядке отмечены высшими государственными наградами и званиями (Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации, Герои Социалистического Труда, граждане, награжденные орденом Святого апостола Андрея Первозванного, граждане, награжденные орденом Ленина, чемпионы Олимпийских игр, лауреаты государственных премий и др.).

Второй и самой значительной по объему охвата и финансовым ресурсам частью российской пенсионной системы, как упоминалось ранее, является система обязательного пенсионноого страхования. Она охватывает в настоящее время 36,4 млн. пенсионеров и свыше 60 млн.человек, занятых в экономике, за которых осуществляется уплата единого социального налога (ЕСН) и страховых взносов в ПФР.

15

До недавнего времени в российской пенсионной системе существовало лишь понятие «государственное пенсионное страхование», характеризовавшееся в статье 1 Федерального закона от 01.04.1996 № 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования» как «вид страхования, осуществляемого за счет обязательных страховых взносов работодателей и граждан, с целью обеспечения граждан трудовыми пенсиями по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца и за выслугу лет» [42]. Однако с 2001 г. данное определение утратило свою актуальность после замены индивидуально возмездных страховых взносов, взимавшихся органами ПФР, на единый социальный налог (взнос), собираемый Министерством Российской Федерации по налогам и сборам, в соответствии с главой 24 Налогового кодекса Российской Федерации.

Федеральный закон № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» вернул в практику не только понятие «пенсионное страхование», определив его статус как «обязательное», но и отделил «страховые взносы» от ЕСН.

Цель обязательного пенсионного страхования определена как компенсация гражданам заработка (выплат, вознаграждений в пользу застрахованного лица), получаемого ими до установления обязательного страхового обеспечения, в отличие от «компенсации или минимизации последствий изменения материального и (или) социального положения работающих граждан», являющейся целью обязательного социального страхования.

Замена понятия, исключение из него слова «государственное» свидетельствует не только об уточнении целей, но и о том, что обязательное пенсионное страхование перестало быть прерогативой и исключительной обязанностью государства.

Субъектами обязательного пенсионного страхования являются федеральные органы государственной власти, страхователи, страховщики и застрахованные лица.

16

Страховщиками являются «некоммерческие организации, создаваемые в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования для обеспечения прав застрахованных лиц по обязательному социальному страхованию при наступлении страховых случаев» [26]. Основным страховщиком является ПФР, который осуществляет свои полномочия в статусе государственного учреждения и вместе с территориальными органами составляет единую централизованную систему органов управления средствами обязательного пенсионного страхования. При этом по обязательствам ПФР перед застрахованными лицами государство несет субсидиарную ответственность.

На ПФР функции страховщика возлагались и до начала реформы. Принципиально новым для России является признание страховщиками по обязательному пенсионному страхованию, наряду с ПФР, негосударственных пенсионных фондов - по формированию накопительной части трудовой пенсии - также абсолютно нового элемента новой пенсионной системы.

Страхователями в области обязательного социального страхования (в том числе пенсионного) признаются организации любой организационно-правовой формы, а также граждане, обязанные в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования уплачивать страховые взносы (обязательные платежи).

Существуют две категории страхователей: лица (организации, индивидуальные предприниматели, физические лица), производящие выплаты физическим лицам, индивидуальные предприниматели, адвокаты.

Застрахованными лицами являются граждане Российской Федерации, а также проживающие на территории России иностранцы и лица без гражданства, если они: работают по трудовому договору или по договору гражданско-правового характера, предметом которого являются выполнение работ и оказание услуг, а также по авторскому и лицензионному договору; самостоятельно обеспечивают себя работой лица, (адвокаты, индивидуальные предприниматели, частные детективы и занимающиеся частной практикой нота-

17

риусы); являются членами крестьянских (фермерских) хозяйств, членами родовых, семейных общин малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования и др.

По обязательному пенсионному страхованию установлены три вида обязательного страхового обеспечения (трудовые пенсии): по старости, инвалидности и по случаю потери кормильца - получателями которого являются застрахованные лица, выполнившие установленные требования по стажу и возрасту.

Трудовая пенсия в новой пенсионной системе занимает особое место. Понятие «трудовая пенсия» в российской пенсионной практике не является новым, однако его определение никогда не было закреплено в законодательстве. Из текста Закона Российской Федерации от 20.11.1990 г. № 340-1 можно было косвенно определить трудовую пенсию как пенсию «в связи с трудовой и иной общественно полезной деятельностью, засчитываемой в трудовой стаж», но цели этой денежной выплаты до реформы определены не были.

Федеральный закон № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» устранил данный пробел. В соответствии с ним «трудовая пенсия -это ежемесячная денежная выплата в целях компенсации гражданам заработной платы или иного дохода, которые получали застрахованные лица перед установлением им трудовой пенсии либо утратили нетрудоспособные члены семьи застрахованных лиц в связи со смертью этих лиц». Таким образом, целью данной выплаты является компенсация утраченного заработка (дохода), и по своей сути она является страховой выплатой.

Трудовые пенсия по старости и инвалидности могут состоять из трех частей: базовой, страховой и накопительной (схема 1.2). Трудовая пенсия по случаю потери кормильца состоит из двух частей: базовой и страховой.

При этом лица, вышедшие на пенсию до начала реформы, а также те застрахованные, которым на момент начала реформы до достижения общеустановленного пенсионного возраста оставалось менее 10 лет, не будут иметь в составе трудовой пенсии накопительной части.