Полномочия органов государственной власти в области местного самоуправления

Для того, чтобы исследовать проблемы осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, необходимо определить центральные понятия работы.

Итак, понятие "местное  самоуправление" означает право  и реальную способность органов  местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел  и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность  и в интересах местного населения.

Местное управление реализуется  в государстве через систему  органов. Так, статья 1 Федерального закона "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" дает следующее определение  органов местного самоуправления: "Органы местного самоуправления - выборные и  другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов  государственной власти".

 

Органы местного самоуправления решают две группы вопросов:

 

а) вопросы местного значения,

 

б) выполнение отдельных  государственных полномочий (именно эта группа вопросов интересует нас  в первую очередь).

 

Основным содержанием  деятельности органов местного самоуправления является решение вопросов местного значения. Фактически они определяют функции местного самоуправления, его  компетенцию.

 

Решение вопросов местного значения население осуществляет, как  правило, через создаваемые им органы местного самоуправления, путем делегирования  этим органам собственных прав, принадлежащей  только населению компетенции.

 

Теперь следует определиться с выполнением органами местного самоуправления отдельных государственных  полномочий.

 

Так, в соответствии с  частью 2 статьи 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. При этом ни Конституция Российской Федерации, ни Федеральный закон "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации" не дают определение понятия "отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления".

 

Серьезные затруднения с  ответом на вопрос о том, что же понимается под "отдельными государственными полномочиями", возникают и у  специалистов-практиков в области  муниципального права.

 

Так, А.Н. Широков, начальник  департамента местного самоуправления Министерства региональной политики РФ, отмечает, что когда стали выяснять, что же все-таки подразумевается  под отдельными государственными полномочиями, то "разработчики закона ("Об общих  принципах наделения органов  местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации") честно признались, что не могут  точно определить, что такое государственные  полномочия".

 

Учитывая вышеизложенное, попытаемся дать общее представление  о понятии "отдельные государственные  полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления", на основании обобщения его использования  в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов, а также в науках теории государства и права, государственного и муниципального права.

 

В. Даль определял "полномочие", во-первых, как "возможность, право  судить о ком, о чем, или кого"; во-вторых, в соответствии с тем "кому и что подсудно"; в-третьих, имея для этого "законные, прямые, полные, признаваемые и полноправные права".

 

Толковый словарь русского языка определяет "полномочие" как "официально предоставленное  кому-нибудь право какой-нибудь деятельности, ведения дел".

 

Юридическая наука использует термин "полномочия" для характеристики "совокупности прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица, определяемых конституцией и другими  законами...".

 

Вместе с тем, среди  отечественных ученых существуют различные  точки зрения по поводу использования  понятия "полномочия" относительно того, кому или чему они могут  принадлежать.

 

Так, одна группа ученых, например, И.В. Выдрин, Н.В. Постовой и другие, использует понятие "полномочия" только относительно каких-либо субъектов права, например, "полномочия органов государственной  власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц".

 

Другая группа, например, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев, допускает дополнительное его использование применительно к какому-либо общественному институту, например, "полномочия местного самоуправления".

 

Кроме того, в статьях 73, 77, 79 Конституции РФ говорится о  полномочиях Российской Федерации. Однако, по мнению А.Н. Писарева: "всех их объединяет мнение, что посредством  определения полномочий происходит государственно-правовое регулирование  общественных отношений и само существование  государственного органа или органа местного самоуправления немыслимо  без наделения их властными полномочиями".

 

Если рассматривать государственные  полномочия как полномочия органов  государственной власти, то статья 24 Федерального закона от 24 июня 1999 года № 119-ФЗ "О принципах и порядке  разграничения предметов ведения  и полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов  Российской Федерации" дает следующее  определение данного понятия.

 

Полномочия органа государственной  власти - это права и обязанности  органа государственной власти в  отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий.

 

Исходя из указанного определения, можно выделить основные черты, которые  свойственны полномочиям органов  государственной власти, в том  числе и в случае их передачи органам  местного самоуправления.

 

Во-первых, полномочия органов  государственной власти представляют собой неразрывное единство закрепленных за ними прав и обязанностей. Право  органа, реализующего данные полномочия, как правило, одновременно является его обязанностью перед третьими лицами: гражданами, другими органами и т.д. Права и обязанности в  рамках полномочий органа государственной  власти находятся в тесной взаимосвязи  и взаимозависимости. Так, неисполнение каким-либо органом, реализующим данные полномочия, своих прав может одновременно означать неисполнение им своих обязанностей, что может быть рассмотрено в  качестве противоправного действия либо бездействия органа государственной  власти или органа местного самоуправления, реализующего данное полномочие. Вместе с тем, это не дает оснований для  полного отождествления содержания прав и обязанностей того органа, который  реализует данные полномочия.

 

Во-вторых, полномочия органов  государственной власти закрепляются в нормативных правовых актах: в  Конституции РФ, федеральных законах, конституциях (уставах) субъектов Федерации, в законах субъектов Федерации  и так далее.

 

В-третьих, полномочия органов  государственной власти реализуются  через совершение органами, которым  они предоставлены, государственно-властных действий распорядительного либо нормативного характера.

 

Вследствие такой трактовки  государственных полномочий разработчики проекта федерального закона "Об общих принципах наделения органов  местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации" дают следующее определение понятия "государственные полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации".

 

Государственные полномочия Российской Федерации - полномочия органов  государственной власти и должностных  лиц государственной власти Российской Федерации, отнесенные к их ведению  Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами. Государственные полномочия субъекта Российской Федерации -полномочия органов государственной власти и должностных лиц государственной власти субъекта Российской Федерации, отнесенные к их ведению Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации.

 

Подобные определения  понятия "государственные полномочия" даются в законах о порядке  наделения органов местного самоуправления отельными государственными полномочиями ряда субъектов Российской Федерации, например, Алтайского края, Белгородской, Воронежской, Липецкой, Пермской, Тюменской  областей, Ханты-Мансийского автономного  округа.

 

Органы местного самоуправления создаются, прежде всего, в связи  с делегированием им части полномочий населения на решение вопросов местного значения, с одновременным наделением соответствующей достаточной компетенцией.

 

В России конца XX века была реальная возможность выбора одной из двух принципиальных моделей местного самоуправления.

 

Первая модель — так  называемая европейская континентальная  — строится на основе государственной  теории местного самоуправления. Согласно этой модели, местная власть признается, с одной стороны, властью, ориентированной  на решение местных вопросов, с  другой — властью, являющейся низовым  звеном в системе органов государственной  власти.

 

Вторая модель предполагает, что местное самоуправление —  система власти, выделенная из системы  органов государственной власти и в какой-то степени противостоящая ей, поскольку она формируется  непосредственно населением. В теории эта модель называется англосаксонской  и базируется на общественной теории местного самоуправления, обосновывающей необходимость ограничения вмешательства  государства в дела общины.

 

Наличие института местного самоуправления в стране есть показатель его демократичности.

 

XX век принес понимание  того, что демократическое, правовое

 

государство, гражданское  общество может решать свои основные задачи

 

только при наличии  развитой системы самоуправления.

 

Жители населенных пунктов  должны иметь возможность

 

самостоятельно, под свою ответственность решать вопросы  организации

 

своей жизни, используя формы, как прямой демократии, так и через

 

избранные ими органы самоуправления.

 

Причем объем полномочий этих органов должен определяться возможностями  их реализации и ничем иным.

 

Только при таком подходе  возможно оптимальное сочетание  интересов

 

государства в целом и  его граждан. Только такой подход обеспечивает в

 

максимальном объеме права, свободы и интересы граждан.

 

В Российской Федерации местное  самоуправление составляет одну из основ  конституционного строя государства, признается, гарантируется и осуществляется на всей его территории.

 

Напомним, что местное  самоуправление в Российской Федерации  есть форма осуществления народом  своей власти непосредственно и (или) через органы местного самоуправления.

 

Сегодня основной задачей  Российской Федерации как демократического государства является создание наиболее благоприятных условий для реализации прав и свобод его граждан.

 

При этом вопрос рационального  государственного устройства сводится к созданию такой системы власти и управления, при которой эта  задача

 

решалась бы наиболее эффективно.

 

Объективно существуют проблемы, которые могут быть решены только на общегосударственном уровне с  привлечением централизованных средств  и ресурсов.

 

К таким проблемам следует  отнести:

 

- обеспечение территориальной  целостности, независимости,

 

- создание единой правовой  базы,

 

- разработку и реализацию  государственной политики во  внешнеполитической и внешнеэкономической  областях,

 

- конституционное признание  и гарантии основных прав и  свобод граждан,

 

- принятие и реализацию  государственных программ в области  науки, культуры, образования, здравоохранения,  социальной защиты, правопорядка  и безопасности и т.п.

 

Но в то же время реализация многих из перечисленных задач, обеспечение определенного уровня жизни населения осуществляется не в государстве вообще, а в конкретных территориальных образованиях компактного проживания граждан - муниципальных образованиях. Именно здесь должны быть, прежде всего, созданы условия для реализации гарантированных государством прав и свобод, а также обеспечена возможность благоустроенного проживания.

 

Здесь необходимо ежедневно  обеспечивать их безопасность, предоставлять  медицинское обслуживание, давать возможность  получения стандартного образования, создавать рабочие места, оказывать  транспортные, торговые, бытовые, коммунальные услуги.

 

Итак, в заключении данного параграфа работы отметим, что значение местного самоуправления состоит в приближении управления к объекту управления с целью оптимизации этого процесса. Таким образом, развитий институт самоуправления в государстве позволяет эффективно решать социально-экономические процессы, предупреждать кризисы и соответствовать воли и желанию населения.

 

 

1.2 Правовое регулирование  вопросов, касающихся передачи отдельных  государственных полномочий органам  местного самоуправления

 

Законодательно-правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные  законы, федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные  правовые акты Российской Федерации (указы  и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных  органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

 

Рассмотрим более подробно систему нормативно-законодательных  актов, составляющих основу функционирования местного самоуправления в Российской Федерации.

 

Как самостоятельный уровень  публичной власти в России местное  самоуправление состоялось 21 апреля 1992 года, когда в Конституцию России были внесены соответствующие изменения. В основу российской правовой системы  местного самоуправления были положены идеи общественной теории местного самоуправления.

 

Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, поставила точку  в спорах о сути системы местного самоуправления. Ключевыми стали  положения статьи 12: "В Российской Федерации признается и гарантируется  местное самоуправление. Местное  самоуправление в пределах своих  полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему  органов государственной власти".

 

На конституционном уровне были подтверждены принципы местной  власти как власти народа и для  народа, власти, основное предназначение которой — решение социально-экономических  проблем, защита интересов граждан, вытекающих из условий их совместного  проживания и взаимодействия на определенной территории.

 

Конституционное закрепление  такой модели практически устранило  возможность возврата к административно-бюрократической  схеме государственного устройства.

 

Отметим, что на уровне местного самоуправления не работает и принцип  разделения властей, установленный 10-й  статьей Конституции для системы  государственной власти. Данная особенность  зафиксирована в 131-й статье Конституции: "Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно". Следовательно, и по данному критерию органы местного самоуправления не могут  входить в систему органов  государственной власти.

 

Наконец, комментируемые положения 12-й статьи Конституции совсем не случайно размещены в главе 1 — "Основы конституционного строя". Это осознанное политическое решение, направленное на распределение функций между разными уровнями власти в государстве.

 

Двенадцатая статья подчеркивает особую природу власти на уровне местного самоуправления, только ему присущие функции и предназначение. Разработчики руководствовались ярко выраженным намерением уйти от административной вертикали и соподчиненности  всех органов власти в планово-распределительной  системе предыдущих десятилетий, показавшей свою очевидную несостоятельность  в решении социальных вопросов.

 

Федеральный закон "Об общих  принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6.10.2003 заложил правовые основы построения системы местного самоуправления в  России на принципах и нормах Конституции 1993 года.

 

Так, для функционирования института местного самоуправления полезным является заложенный в законе принцип разнообразия конкретных форм реализации конституционного права  на местное самоуправление в соответствии с интересами граждан и местной  спецификой.

 

Однако практика его реализации привела (и Федеральный закон  позволил это сделать) к искажению  не только принципов, но и конституционных  основ местного самоуправления. Типичным стало постепенное укрупнение муниципальных  образований, а значит — ослабление связи населения с властью.

 

Сегодня в 6 субъектах Федерации  муниципальные образования существуют только на уровне административных районов, в 37 субъектах — на уровне районов  и городов, и только в 23 субъектах  — на уровне районов, городов и  сельских округов (волостей, сельсоветов).

 

Подобная ситуация обусловлена  еще и тем, что регламентация  данных правоотношений отнесена к компетенции  именно субъектов Федерации (без  установления при этом каких-либо критериев  территориальной организации). Сегодня  абсолютно ясно, что на федеральном  уровне необходимо более четко определить общие принципы территориальной  организации местного самоуправления, сохранив в компетенции регионов наделение конкретных поселений  и территорий статусом муниципального образования и установление границ между муниципальными образованиями. Тем более, что выбор территориальной модели местного самоуправления в значительной мере предопределяет и форму отношений местного самоуправления с региональным уровнем государственной власти.

 

Действующий Федеральный  закон не смог также исчерпывающим  образом определить вопросы местного значения и полномочия по их реализации, соотнести их с полномочиями государственных  органов, что зачастую приводит к  их дублированию.

 

Развернулась практика передачи функций или полномочий органов  государственной власти (под видом  вопросов местного значения) на исполнение органам местного самоуправления без  обеспечения их ресурсной базой. Это тормозит решение острейших  социальных проблем и затрудняет выполнение собственных задач местного самоуправления.

 

Отметим, что надежды на то, что в рамках сформулированных общих принципов субъекты Российской Федерации своим законодательством  уточнят контуры местной власти и создадут необходимые предпосылки  для ее эффективной деятельности, не оправдались, да и не могли оправдаться  в связи с развернувшейся на местах серьезной борьбой за ресурсы  и полномочия.

 

Итак, было определено, что  полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным федеральным законодательством  к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

 

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации  осуществляется федеральными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение  органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными  нормативными правовыми актами не допускается.

 

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного  ведения Российской Федерации и  субъектов Российской Федерации  законами субъектов Российской Федерации  допускается, если это не противоречит федеральным законам.

 

Отдельные государственные  полномочия, передаваемые для осуществления  органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных  районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено  федеральным законом или законом  субъекта Российской Федерации.

 

Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют  определенный срок действия, на срок действия этих полномочий.

 

Финансовое обеспечение  отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых  местным бюджетам субвенций из соответствующих  бюджетов.

 

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы  и финансовые средства для осуществления  переданных им отдельных государственных  полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

 

Федеральный закон, закон  субъекта Российской Федерации, предусматривающие  наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать:

 

1) вид или наименование  муниципального образования, органы  местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

 

2) перечень прав и обязанностей  органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей  органов государственной власти  при осуществлении соответствующих  полномочий;

 

3) способ (методику) расчета  нормативов для определения общего  объема субвенций, предоставляемых  местным бюджетам из федерального  бюджета, бюджета субъекта Российской  Федерации для осуществления  соответствующих полномочий, включая  федеральные или региональные  государственные минимальные социальные  стандарты;

 

4) перечень подлежащих  передаче в пользование и (или)  управление либо в муниципальную  собственность материальных средств,  необходимых для осуществления  отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного  самоуправления, или порядок определения  данного перечня;

 

5) порядок отчетности  органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

 

6) порядок осуществления  органами государственной власти  контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

 

7) условия и порядок  прекращения осуществления органами  местного самоуправления переданных  им отдельных государственных  полномочий.

 

Положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов  местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным  законом о федеральном бюджете  на очередной финансовый год, законом  субъекта Российской Федерации о  бюджете субъекта Российской Федерации  на очередной финансовый год при  условии, если федеральным законом  о федеральном бюджете на соответствующий  финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.

 

Для осуществления анализа  правовых основ передачи отдельных  государственных полномочий органам  местного самоуправления необходимо исследование в этом направлении регионального  законодательства.

 

Так, в Саратовской области  был принят закон "О местном  самоуправлении в Саратовской области" 21 ноября 1995 года. Основой для принятия этого Закона послужила Конституция  Российской Федерации (глава 8) и Федеральный  закон "Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации". В Закон несколько  раз вносились изменения и  дополнения. В настоящее время  Закон действует в редакции от 9 июля 2002 года.

 

Закон закрепляет правовые основы осуществления местного самоуправления в регионе. Так, в Саратовской  области местное самоуправление осуществляется:

 

- в объединенных муниципальных  образованьях (Энгельское, Петровское, Перелюбское, Балаковское и т.д.);

 

- в муниципальном образовании  города Саратова;

 

- в закрытых административно  - территориальных образованиях (Шиханы).

 

В связи с поднятой проблемой  осуществления отдельных государственных  полномочий нужно отметить, что в  Саратовской области принят закон "Об условиях контракта для главы  местной администрации муниципального образования Саратовской области  в части, касающейся осуществления  отдельных государственных полномочий".

 

Так, в части, касающейся осуществления отдельных государственных  полномочий, глава местной администрации  имеет право:

 

1) издавать правовые акты  по вопросам, связанным с осуществлением  отдельных государственных полномочий, на основании и во исполнение  положений, установленных соответствующими  федеральными законами и (или)  законами области;

 

2) использовать материальные  ресурсы и расходовать финансовые  средства, переданные для осуществления  отдельных государственных полномочий, по целевому назначению;

 

3) обжаловать в соответствии  с федеральным законодательством  в судебном порядке предписания  уполномоченных государственных  органов об устранении нарушений  требований законов по вопросам  осуществления отдельных государственных  полномочий.

 

В части, касающейся осуществления  отдельных государственных полномочий, глава местной администрации  обязан:

 

1) организовывать работу  местной администрации муниципального  образования области по осуществлению  отдельных государственных полномочий;

 

2) обеспечивать сохранность  материальных ресурсов и расходование  финансовых средств, переданных  для осуществления отдельных  государственных полномочий, по  целевому назначению;

 

3) предоставлять уполномоченным государственным органам документы и информацию, касающиеся осуществления отдельных государственных полномочий;

 

4) обеспечивать предоставление  отчетности по осуществлению  отдельных государственных полномочий  в порядке, установленном законодательством;

 

5) исполнять предписания  уполномоченных государственных  органов об устранении нарушений  требований законов по вопросам  осуществления отдельных государственных  полномочий;

 

6) обеспечивать возвращение  материальных ресурсов и неиспользованных  финансовых средств в сроки, установленные федеральными законами и (или) законами области о прекращении осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

 

Итак, в качестве заключения отметим, что Конституция Российской Федерации законодательно закрепила  самостоятельность местного самоуправления в качестве основополагающего принципа организации власти и управления на местах.