Содержание 

Введение

    Выполнение  государством возложенных на него функций  связано с наличием у него необходимых финансовых ресурсов, а это, в свою очередь требует концентрации в бюджете части денежных средств, создаваемых в государстве. В ходе мобилизации в бюджет этих средств и их использования возникают финансовые отношения между государством, налогоплательщиками и получателями бюджетных ассигнований. Эти отношения строятся в соответствии с финансово-бюджетной политикой, разрабатываемой и осуществляемой органами власти. Финансово-бюджетная политика включает действия государственных и территориальных органов власти в налоговой, денежно-кредитной, ценовой и других областях финансов.

    Совокупность  действий исполнительных и представительных органов власти по разработке и осуществлению финансово-бюджетной политики и управлению бюджетной системой представляет собой бюджетный процесс.

    Целью данной работы является изучение сущности бюджетного процесса в Российской Федерации.

    Для достижения цели поставлены следующие задачи:

• Изучить порядок организации бюджетных процедур;
• Показать роль Федерального казначейства и его территориальных органов в организации исполнения бюджета;
• Изучить организацию бюджетного контроля.

1. Организация составления проектов бюджетов, их утверждение

    В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 6):

    Бюджетный процесс — регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, по утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением¹.

    Бюджетный процесс включает четыре стадии (этапа) бюджетной деятельности²:

• Составление проекта бюджета.
• Рассмотрение и утверждение бюджета.
• Исполнение бюджета.
• Составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение.

    Важнейшими  составными частями бюджетного процесса является бюджетное регулирование, представляющее собой частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней, контроль и анализ бюджетных показателей, осуществляемые на всех стадиях бюджетной деятельности.

    Продолжительность бюджетного процесса длится около трех лет: составление проекта бюджета, его рассмотрение и утверждение занимают около года, исполнение, или бюджетный период,— с 1 января по 31 декабря (календарный год), составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение — восемь месяцев.

1.1. Составление проектов бюджетов

    Базовые макроэкономические показатели, или  параметры прогноза (сценарные условия) социально-экономического развития РФ, на следующий год Правительство РФ доводит до законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Федерации до начала финансового года³:

• объем валового внутреннего продукта на очередной финансовый год и темп роста валового внутреннего продукта в очередном финансовом году;
• уровень инфляции (темп роста цен) (декабрь очередного финансового года к декабрю текущего года);
• нормативы отчислений от регулирующих налогов — единые для всех территорий;
• объемы финансовой помощи (дотации и субвенции).

    Составление бюджета основывается на положениях Бюджетного послания Президента РФ, основных направлениях бюджетной и налоговой политики страны в целом и соответствующей территории на очередной финансовый год.

    Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации в целом, субъектов РФ, муниципальных образований, отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на базе показателей которых органы исполнительной власти и осуществляют формирование проектов бюджетов.

    К сведениям, необходимым для составления  проектов бюджетов, относятся:

• действующее на момент разработки показателей бюджета налоговое законодательство;
• нормативы отчислений от регулирующих доходов вышестоящих бюджетов в нижестоящие;
• предполагаемые объемы финансовой помощи из бюджетов вышестоящих уровней власти нижестоящим;
• объемы и виды расходов, передаваемых в планируемом году с одного уровня бюджетной системы на другой;
• нормативы финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг;
• объемы финансирования долгосрочных целевых программ за счет средств бюджета;
• другие сведения, материалы и расчеты, обосновывающие контингент и доли поступающих в бюджет доходов или суммы бюджетного финансирования.

    Формирование  перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органом исполнительной власти (органом местного самоуправления) в соответствии с прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами.

    Одновременно  с проектом бюджета на очередной  финансовый год составляются⁴:

• прогноз консолидированного бюджета соответствующей территории;
• адресная инвестиционная программа;
• план развития государственного или муниципального сектора экономики;
• расчет объема и структуры государственного или муниципального долга и программа внутренних и внешних заимствований для покрытия дефицита бюджета;
• программа предоставления государственных или муниципальных гарантий;
• оценка результатов ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год;
• другие документы, материалы, расчеты по анализу и обоснованию доходов и расходов бюджета, их структуры и динамики.

    Исполнительные  органы власти субъектов Федерации  доводят до представительных и исполнительных органов власти нижестоящего уровня соответствующие указания по разработке проектов бюджетов. В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов Федерации представляют федеральным исполнительным органам власти отчеты об исполнении бюджетов за прошлый финансовый год, а также утвержденные бюджеты на текущий финансовый год. Местные администрации представляют подробную информацию исполнительным органам власти субъектов Федерации.

    Составлению проектов бюджетов предшествует разработка прогнозов и планов развития регионов, а также целевых программ. На основании  этих расчетов исполнительный орган власти вносит предложения о доходах и расходах бюджета (проект бюджета) соответствующему законодательному (представительному) органу власти. Одновременно представляется информация о прогнозируемом бюджете и минимальных бюджетах нижестоящего уровня. Сроки внесения документов в законодательный (представительный) орган власти устанавливаются этим законодательным (представительным) органом власти. Для полного учета всех финансовых ресурсов, а также определения средней финансовой обеспеченности по бюджетам территории исполнительный орган вправе составить сводный финансовый баланс. По запросам исполнительных органов власти, включая налоговые службы и органы статистики, все предприятия обязаны безвозмездно представлять им сведения, необходимые для составления этих балансов⁵.

1.2. Рассмотрение и утверждение проектов бюджетов

    Рассмотрение  и утверждение бюджетов осуществляется в законодательных органах: в Федеральном Собрании (парламенте) РФ, законодательных (представительных) органах субъектов РФ и органах местного самоуправления.

    Правительство РФ выносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год не позднее 15 августа текущего года одновременно с указанными ранее документами. Этот проект федерального закона представляется Президенту РФ. Совет Государственной Думы в течение суток после его получения направляет все материалы в Комитет по бюджету для подготовки заключения. На основании заключения данного Комитета решается вопрос о принятии проекта федерального закона о бюджете к рассмотрению в Государственной Думе либо к возвращению в Правительство РФ на доработку.

    Доработанный  законопроект со всеми необходимыми документами должен быть вновь представлен в Государственную Думу в десятидневный срок и рассмотрен Советом Государственной Думы, после чего направлен в Совет Федерации и комитеты Думы, ответственные за отдельные разделы и подразделы федерального бюджета для внесения замечаний и предложений. Результаты анализа с точки зрения целесообразности, актуальности, финансовой и материальной возможности соответствующих статей федерального бюджета и заключения по каждому комитету направляются в Комитет по бюджету, который составляет сводное заключение по законопроекту федерального бюджета и представляет его на рассмотрение в Государственную Думу⁶.

    Государственная Дума рассматривает проект федерального бюджета на очередной финансовый год в четырех чтениях.

    При рассмотрении законопроекта о федеральном  бюджете в первом чтении, которое длится 30 дней со дня его вынесения на обсуждение в Государственную Думу, обсуждаются концепция и прогноз социально-экономического развития РФ на очередной финансовый год, основные направления бюджетной и налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, проект программы государственных внешних заимствований в части источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета. Кроме того, рассматриваются основные характеристики федерального бюджета на предстоящий год, к которым относятся (ст. 199 Бюджетного кодекса РФ):

• доходы федерального бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов РФ;
• распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ;
• дефицит федерального бюджета в абсолютных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета и источники его покрытия;
• общий объем расходов федерального бюджета на предстоящий год.

    При рассмотрении в первом чтении проекта  федерального бюджета Госдума заслушивает доклад Правительства РФ и содоклады Комитета по бюджету и профильных комитетов, а также доклад Счетной палаты РФ и выносит решение о принятии указанного законопроекта.

    В случае отклонения проекта федерального бюджета в первом чтении Государственная Дума может⁷:

• передать указанный законопроект в согласительную комиссию по уточнению основных характеристик федерального бюджета, состоящую из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета;
• вернуть указанный законопроект в Правительство РФ на доработку;
• поставить вопрос о доверии Правительству РФ.

    Согласительная  комиссия в течение десяти дней разрабатывает  новый вариант федерального бюджета и выносит его на рассмотрение в Государственную Думу в первом чтении. Прежняя процедура повторяется и заканчивается принятием решения о федеральном бюджете в первом чтении.

    Во  втором чтении Государственная Дума утверждает расходы федерального бюджета по разделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ в пределах общего объема федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ. Второе чтение длится 15 дней со дня его принятия в первом чтении.

    В целях нормализации бюджетного процесса в субъектах РФ Государственная Дума направляет в органы исполнительной власти субъектов РФ сведения о распределении доходов от федеральных налогов и сборов между бюджетами субъектов РФ, а также о размере Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ и распределении его между бюджетами субъектов.

    Государственная Дума в третьем чтении утверждает расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации расходов бюджетов РФ и главным распорядителям средств федерального бюджета по всем уровням функциональной классификации расходов бюджетов РФ, а также расходы федерального бюджета на финансирование федеральных целевых программ, федеральной адресной инвестиционной программы в пределах расходов, утвержденных во втором чтении по разделам федерального бюджета. Рассмотрение в третьем чтении продолжается 25 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении.

    Заключительное, четвертое чтение федерального закона о федеральном бюджете заканчивается принятием закона в федеральном бюджете в целом. Внесение в него поправок не допускается. Вся процедура длится 15 дней.

    Принятый  Государственной Думой закон  о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение пяти дней со дня принятия передается на рассмотрение Совета Федерации, который обсуждает федеральный бюджет в течение 14 дней и одобряет его (или нет) в целом. После одобрения Советом Федерации закон направляется на подпись Президенту РФ и обнародование.

    Отклоненный Советом Федерации федеральный  закон о федеральном бюджете передается в согласительную комиссию, которая в течение десяти дней выносит согласованный бюджет на повторное рассмотрение в Государственную Думу. Новый вариант федерального бюджета Государственная Дума второй раз рассматривает в одном чтении. Если Дума принимает бюджет, то он передается вновь в Совет Федерации. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный бюджет считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов Думы⁸.

    При отклонении Президентом РФ федерального закона о федеральном бюджете  на очередной финансовый год он передается в согласительную комиссию. Дальнейшее рассмотрение бюджета происходит в установленном порядке.

    В случае непринятия федерального бюджета до начала финансового года Государственная Дума принимает федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета в первом квартале очередного финансового года.

    Порядок и условия представления проекта  региональных и местных бюджетов соответствующему законодательному (представительному) органу власти субъектов Федерации и органу местного самоуправления, рассмотрение проектов бюджетов, утверждение их устанавливаются Положением о бюджетном процессе на территории данного субъекта РФ и местного органа самостоятельно в соответствии с Законом РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ и других субъектов РФ; местных органов самоуправления» (от 15 апреля 1993 г.).

2. Организация исполнения бюджетов, функции Министерства по налогам  и сборам, Федерального казначейства, их территориальные подразделения

2.1 Исполнение бюджетов

    Исполнение  бюджета начинается после утверждения федерального бюджета Парламентом и подписи его Президентом РФ. Правительство РФ по согласованию с нижестоящими исполнительными органами субъектов РФ и местного самоуправления организует порядок исполнения бюджетов. Эта стадия бюджетного процесса включает выполнение доходной и расходной частей бюджета.

    Важнейшая задача исполнения бюджета — обеспечение  полного и своевременного поступления налогов и других платежей в целом и по каждому источнику, а также финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм и в течение того финансового года, на который утвержден бюджет⁹.

    Государство заинтересовано в увеличении ресурсов за счет повышения эффективности  и интенсификации народного хозяйства, в соблюдении режима экономии в расходовании средств, а также более полного привлечения налоговых доходов.

    Сумма превышения доходов над расходами  при исполнении бюджета, образующаяся в результате дополнительных доходов или экономии в расходах, зачисляется в соответствующий бюджет и изъятию не подлежит. Она используется по усмотрению соответствующего органа власти. Потери в доходах и излишние расходы не компенсируются из вышестоящего бюджета за исключением случаев, когда они вызваны изменением действующего законодательства.

    В процессе исполнения бюджета возможно снижение объема поступлений доходов бюджета, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов.

    Если  снижение объема поступлений доходов  произошло¹⁰:

    1) не более чем на 5% годовых назначений, то руководитель финансового  органа вправе самостоятельно принять решение о введении режима сокращения расходов бюджета;

    2) более чем на 5%, но не более  чем на 10% годовых назначений, то  Правительство РФ, орган исполнительной власти субъектов РФ или орган местного самоуправления вправе принять решение о введении режима сокращения расходов;

    3) более чем на 10% годовых назначений, то орган исполнительной власти  направляет представительному органу  проект закона о внесении изменений  и дополнений в закон о бюджете.  Если такой закон не принимается, то орган исполнительной власти имеет право на пропорциональное сокращение расходов бюджета впредь до принятия законодательного решения по данному вопросу.

    Непосредственная  работа по исполнению федерального бюджета  РФ проводится Министерством финансов РФ, его подразделениями и органами, а также Министерством РФ по налогам и сборам и Государственным таможенным комитетом РФ и их органами на местах.

    При исполнении бюджета важное значение имеет правильное и экономически обоснованное распределение всех видов платежей и ассигнований утвержденного бюджета, которое осуществляется по бюджетной росписи.

    Бюджетная роспись — документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией РФ¹¹.

    Сводная бюджетная роспись федерального бюджета составляется Минфином РФ и утверждается министром финансов в течение 15 дней со дня принятия закона о федеральном бюджете. Утвержденная сводная бюджетная роспись федерального бюджета передается на исполнение федеральному казначейству и направляется для сведения в Федеральное Собрание и Счетную палату РФ.

    В течение 10 дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи орган, исполняющий бюджет, доводит показатели указанной росписи до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств в виде уведомлений о бюджетных ассигнованиях.

    Бюджетные ассигнования — бюджетные средства, предусмотренные бюджетной росписью получателю или распорядителю бюджетных средств.

    Уведомление о бюджетных ассигнованиях не предоставляет права на осуществление расходов бюджета и платежей. А бюджетные учреждения составляют окончательную смету расходов и направляют ее на утверждение только после получения уведомления о бюджетных ассигнованиях.

    Не  реже чем раз в квартал главные  распорядители и распорядители  бюджетных средств доводят до получателей бюджетных средств лимиты бюджетных обязательств.

    Лимит бюджетных обязательств — объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца.

    Лимит бюджетных обязательств не может  отличаться от объема бюджетных ассигнований в расчете на квартал. Лимит представляет собой бюджетное обязательство главных распорядителей и распорядителей бюджетных средств.

    Бюджетное обязательство — признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью.

    Уведомление о лимите бюджетных обязательств предоставляет право на принятие бюджетных обязательств для распорядителей бюджетных средств или право на осуществление расходов бюджета и платежей для получателей бюджетных средств.

2.2. Казначейская система исполнения  бюджета

    Органы  федерального казначейства представляют собой единую централизованную систему, созданную по территориальному принципу и входящую в состав Министерства финансов Российской Федерации. Структура территориальных органов казначейства является трехуровневой¹².

    I уровень — Главное управление федерального казначейства (ГУФК). Возглавляется начальником в ранге заместителя министра финансов. Осуществляет сводный систематический, полный и стандартизированный учет операций и управление движением средств на счетах казначейства; информирует высшие исполнительные и законодательные органы власти о результатах исполнения федерального бюджета по доходам и расходам. Руководит работой нижестоящих органов казначейства, получает от них оперативную информацию и отчетные данные о доходах и средствах федерального бюджета и обеспечивает исполнение ими бюджета в соответствии с действующим законодательством.

    II уровень — управления федерального казначейства (УФК) по республикам в составе РФ, краям, областям, автономным образованиям, городам Москве и Санкт-Петербургу (руководитель назначается на должность и освобождается от нее начальником ГУФК). Обеспечивают через нижестоящие органы казначейства исполнение всех решений о формировании доходной части и расходованию средств федерального бюджета.

    III уровень — отделения федерального казначейства (ОФК) по городам, районам и районам в городах, кроме городов районного подчинения (руководитель назначается и освобождается от должности начальником УФК). Осуществляют формирование доходной части федерального бюджета на территории и обеспечивают целевое финансирование расходов по бюджетополучателям. Выполняют учет операций по движению средств на счетах казначейства в банках и лицевых счетах бюджетополучателей, открытых в органах казначейства, и представляют вышестоящим органам казначейства информацию об исполнении доходов и расходов федерального бюджета на территории.

    Все органы федерального казначейства являются юридическими лицами, относятся к  органам исполнительной власти и  руководствуются в своей деятельности законодательными и нормативными документами, утвержденными Президентом РФ, Правительством РФ, Министерством финансов РФ (или по согласованию с ним). Документы других министерств и ведомств по вопросам исполнения федерального бюджета руководящими для органов федерального казначейства не являются.

    Федеральное казначейство обеспечивает принцип единства кассы в отношении бюджетных средств. Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех предусмотренных расходов с единого счета бюджета. Бюджеты всех уровней бюджетной системы РФ исполняются на основе принципа единства кассы.

    Исполнение  федерального бюджета осуществляется органами казначейства на счетах, открытых в Центральном банке РФ и его учреждениях (главных управлениях или расчетно-кассовых центрах) или в уполномоченных коммерческих банках по согласованию с Министерством финансов РФ.

    Если  орган федерального казначейства по соглашению с органами исполнительной власти на территории осуществляют функции по исполнению бюджетов других уровней, кроме федерального, им открываются лицевые счета для каждого уровня бюджета по доходам и расходам на соответствующих балансовых счетах.

    Исполнение  бюджетов органами федерального казначейства происходит на основании закона о  федеральном (или иного уровня) бюджете на соответствующий год и представляет собой два параллельно осуществляемых процесса: исполнение бюджета по доходам и исполнение бюджета по расходам.

    Исполнение  бюджетов по доходам предполагает перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета; распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов; возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов; учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах.

    Бюджеты по расходам исполняются в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете бюджета с соблюдением обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования. Основными этапами санкционирования при исполнении расходов являются¹³:

1. составление и утверждение бюджетной росписи;
2. утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;
3. утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;
4. принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств.