Понятие автономии и принципы ее образования

Введение 

1.      Понятие автономии и принципы ее образования

2.      Виды автономии

2.1.           Персональная автономия

2.2.           Корпоративная автономия

2.3.           Территориальная автономия

2.4.           Национально-территориальная автономия

3.      Распределение компетенции между государством и автономным образованием 

Заключение 

Библиография 

Введение 

     В современном мире существует  более двухсот государств, каждое  из которых имеет свою индивидуальность. Однако всем им присуще такое понятие как политико-территориальное устройство, которое определяется исходя из национальных, географических, экономических и политических особенностей государства. Одной из форм политико-территориального устройства государства является автономия, образование которой зависит от  многих причин.      Несмотря на то, что автономные образования существуют во многих странах мира, их правовое положение неодинаково, поскольку определяется спецификой национального законодательства.

В европейских странах  понятие автономии не связывается только с решением национального вопроса, поскольку институт автономии рассматривается как форма демократизации, как форма децентрализации, как форма реализации принципа права на внутреннее самоопределение, как норма урегулирования межэтнических отношений, как административно - территориальная единица.

Существуют предпосылки  исторического, политического, экономического характера, обусловливающие появление  автономных образований в различных  странах.

Автономные образования  не подпадают под традиционное понимание международной правосубъектности, однако многие из них, например, автономные образования Дании, Норвегии или Финляндии пользуются элементами статуса субъектов международного права, участвуя в работе международных организаций и конференций. Поэтому возникает объективная необходимость законодательного и международно-правового урегулирования вопроса об участии автономных образований этих стран в международной деятельности в соответствии с их реальными потребностями для культурного, экономического и социального развития.

В данной работе будет  дано понятие автономии, принципы ее образования, а также рассмотрены  виды автономного образования. Кроме  этого будет изучено распределение  компетенции между государством и автономным образованием на примере Испании.

1.     Понятие автономии и принципы ее образования 

     Автономия известна с глубокой  древности. Например, к автономии  как к политическому лозунгу  обращались примерно с середины V века до нашей эры все греческие  города-государства. Однако следует отметить, что в то время понятие автономии включало полную государственную самостоятельность, а при заключении союзов оно ограничивалось и получало различную интерпретацию. Ограниченная автономия предоставлялась греческим полисам в Римской империи. Основными условиями автономии на тот момент считались территориальная неприкосновенность, право определения статуса, заключение союзов, участие в решении общих вопросов, таких как мир и война.        

 Сегодня в конституционном  праве понятие «автономия» характеризуется в нескольких аспектах. Во-первых, для обозначения так называемой государственной автономии, то есть форм национально-государственного устройства, при которых территория, имеющая определенный компактный национальный состав населения, его хозяйственные и бытовые особенности, провозглашается автономным государством или автономным национально-государственным образованием, такую автономию называют также национально-территориальной. Во-вторых, применительно к возможностям групп граждан, принадлежащих к определенной национальности, - право самоорганизовываться и совместно действовать для осуществления своих национальных, духовных, культурных, образовательных и иных интересов, такую автономию называют национально-культурной. В-третьих, чтобы подчеркнуть, что  участник конституционно-правовых отношений обладает самостоятельностью в осуществлении своей компетенции. Следует заметить, что в данном аспекте термин «автономия» применяется скорее не в строго конституционно-правовом, а в общем смысле, и лишь подчеркивает самостоятельность соответственно части или частей государства, административно-территориальных единиц. В конституционном праве применительно к национально-территориальной автономии распространены понятия «политическая» и «административная» автономия. Если автономная единица образуется в форме автономной республики, то есть государства, эту форму автономии принято называть политической автономией, подчеркивая тем самым более высокий ее ранг и права, характерные для государства. Если автономная единица образуется в форме автономной области, автономного округа, это не государство, а так называемое государственное образование. Его статус ниже, чем статус автономной республики, и ближе к статусу административно-территориальной единицы. Поэтому данная автономия в литературе нередко называется административной автономией. Хотя нельзя не отметить того, что у нее есть ряд особенностей и специфических черт по сравнению с административно-территориальной единицей, например, представительство в центральных органах государства, специальные формы защиты прав и интересов, в том числе при принятии своих нормативных правовых актов.   

 Таким образом,  автономия включает в себя  предоставление какой-либо части  государства, например, Аландским  островам в Финляндии или Крыму на Украине, нескольким частям, например, двум округам, населенным индейскими племенами в Никарагуа или двум округам, населенным в основном гагаузами в Молдавии, всем однопорядковым единицам, например, областям в Италии, а также всем разнопорядковым административно-территориальным единицам, например, в Японии внутреннего самоуправления, самостоятельности в решении местных вопросов. Иногда такую автономию называют областной, имея в виду не только единицы областного уровня, но и другие. Однако, в большинстве случаев, под автономией понимаются особые политико-территориальные единицы, созданные с учетом национального состава, культуры, традиций, быта проживающего в них населения, например, Корсика во Франции, Северная Ирландия в Великобритании или Иракский Курдистан.

Мировая практика показывает, что автономные образования могут  создаваться законом сверху, как  например, в Ираке, а также по результатам  референдума, проводимого в районах  предполагаемой автономии, после чего издается соответствующий закон, например, как на Филиппинах. Нередко создание автономии является результатом длительной и упорной борьбы населения данной территории, особенно если это население характеризуется этническими особенностями.

Таким образом, формирование автономий в своей основе представляет только определенное распределение властных функций между центром и регионами. Но автономия становится относительно замкнутым правовым пространством в составе государства. Целесообразность и особенности образования автономии носят всегда исключительно конкретный характер и связаны с исторической, религиозной, этнической, культурной, бытовой спецификой определенной части населения.    

 Создание автономных  образований необходимо для рациональной  организации жизни людей, производства  и управления. В его основу положено несколько принципов,

Экономический принцип  предполагает учет естественно-географических и производственных особенностей автономной территории, численности и плотности  населения, его тяготение к определенным экономическим центрам, направление и характер путей сообщения, размещение производительных сил.

Национальный принцип  немаловажен в многонациональных  государствах. Его суть в том, чтобы  одноименные народы не были искусственно, вопреки их желанию разделены  по различным административно-территориальным единицам.

Политический принцип  предполагает так установить образование  автономии, чтобы приблизить органы власти и управления к населению, создать систему местного самоуправления.  

Комплексное применение экономического, национального и политического принципов, с учетом сложившихся традиций и иных факторов позволяет осуществить рациональное выделение отдельных территорий в автономии. Их характерными признаками являются: компактность, право населения формировать органы государственной власти и местного самоуправления. Именно в силу этого права определенная территория обретает черты, присущие социально-политической организации и получает статус автономного образования.

Компетенция автономных образований определяется конституцией, как например, в Италии или специальными законами о конкретной автономии как в Великобритании.

Итак, автономия представляет собой право самостоятельного осуществления  определенных функций государственной  власти или управления, предоставленное  конституцией или законом какой-либо части государства. Таким образом, формирование автономий в своей основе представляет определенное распределение властных функций между центром и регионами. При этом автономия становится относительно замкнутым правовым пространством в составе государства. Целесообразность и особенности образования автономии носят всегда исключительно конкретный характер и связаны с исторической, религиозной, этнической, культурной и бытовой спецификой определенной части населения.

2. Виды автономии 

Можно сказать, что существует две классификации видов автономии. В зависимости от того, компактно или разрозненно проживают этнические и иные общности, а также от других обстоятельств в зарубежной литературе используются три характеристики автономии: персональная, корпоративная и территориальная. В отечественной же литературе принято различать две главные формы автономии: национально-территориальную и культурно-национальную. Данное деление связано с этническим фактором.  

2.1. Персональная автономия  

Персональная автономия - один из двух видов экстерриториальной или культурно-национальной автономии, способ решения национального вопроса. Представляет законодательно закрепленную возможность национальных меньшинств, в том  числе не составляющих компактной общины на территории данного государства, сохранять самобытность: исповедовать свою религию, использовать родной язык в частной и публичной жизни, создавать ассоциации, поддерживать контакты с другими представителями своей национальности как в той же стране, так и за рубежом, изучать родной язык, историю, традиции и культуру своей этнической группы. В некоторых странах персональная автономия включает участие представителей разрозненных национальных меньшинств в деятельности центральных органов государства, например, через советы при правительствах в Австрии или Венгрии.    

 Впервые  идея национально-персональной автономии получила детальную  разработку  в  трудах австрийских социал-демократов К.Реннера  и  О.Бауэра.  В  основе их концепции лежала мысль о том,  что источником и носителем национальных прав должны служить не территории, борьба за которые лежит в основе всех межнациональных  распрей, а сами нации, точнее - национальные союзы, конструируемые на основе добровольного личного волеизъявления.  «Чистый  территориальный принцип, - писал О.Бауэр, - повсюду  выдает  меньшинство в руки большинства... Осуществление территориального принципа в чистом его виде означает, что каждая  нация  поглощает вкрапленные в ее тело меньшинства других наций,  но  зато  жертвует  своими собственными меньшинствами, рассеянными в чужих национальных областях...»[1].    

 Австро-марксисты  рассматривали нацию не как  территориальную корпорацию, а как  личный, персональный союз. Разработанная  австро-марксистами программа предусматривала двойную организацию  многонационального государства: одну - для целей национальной  культуры, по нациям и на основе персонального принципа, и  другую, основанную на территориальном принципе, - для ведения  остальных дел, не носящих национального характера. Персональную  принадлежность граждан к тому или иному национальному коллективу  должен был определять институт так называемого национального  кадастра (переписи), составляемого на основе личных  заявлений  совершеннолетних граждан. В системе национально-персональной  автономии  кадастр получал не меньшее публично-правовое    значение,   чем   территория   для   национально-территориальной  области.  Создаваемые  на основе кадастров национальные  союзы, имеющие статус коллективного юридического лица,  обязывались заботиться об удовлетворении культурных потребностей  нации,  пользуясь  при этом полной свободой, через свой  национальный  парламент, издавая законы в рамках действующей  конституции  и  проводя  их через свое министерство, без влияния государства.    

 Первая практическая  реализация предложений Бауэра-Реннера  была предпринята в Эстонии  в 1925 году. Закон о культурной  автономии национальных меньшинств, изданный в феврале 1925 года  в осуществлении статьи 21 Эстонской  конституции 1920 года, признал за меньшинствами: русских - 8,2% всего населения Эстонии, немцев - 1,7%, шведов  - 0,7%, евреев и всех других, численность которых не менее трёх тысяч человек, - право юридического лица, аналогичные, в области организации, управления и надзора за деятельностью учебных заведений и других обслуживающих культурные нужды учреждений. Культурные меньшинства определенного  минимального  размера  получили право создавать собственные школы и учреждения культуры, управляемые выборными советами  с законодательными правами и правом взимания налогов на эти цели. Юрисдикция этих культурных советов определялась в терминах членства в культурном сообществе вне постоянного географического  места жительства. Русское и шведское меньшинства не  создали  таких культурных советов, главным образом потому, что  они были сконцентрированы географически и могли использовать  обычные  институты местного самоуправления. Однако более разбросанные  немецкое  и  еврейское  меньшинства использовали возможности нового закона, и их культурные советы быстро доказали  свою  жизнеспособность.  Эстонское правительство могло с полным основанием утверждать, что оно нашло образцовое решение проблем своих меньшинств. В тех местностях Эстонии, где граждане эстонской национальности составляли меньшинство, они на общем основании имели право создавать свои органы культурного самоуправления. Культурные автономии немцев, евреев в Эстонии реализовались быстро, получив правовое оформление. У русских, селившихся компактно на окраинах и живших несколько беднее других, оформление культурного самоуправления затянулось.     

 Аналогичный вариант  национально-культурной автономии можно обнаружить и в кипрской конституции 1960 года. Поскольку в  тот период времени, в отличие от современной ситуации, греческое большинство турецкое меньшинство  были  в  значительной степени перемешаны, отсутствовала возможность создания классического территориального федерализма.  Вместо этого двум этническим сегментам была предоставлена значительная степень автономии путем создания двух  раздельно  избираемых  коммунальных палат, обладавших исключительно законодательной властью в сфере религии,  образования, культуры и прав личности, и раздельных муниципальных советов в пяти крупнейших городах острова.    

 Таким образом,  персональная автономия обычно создается, когда какие-либо этнические группы, национальные меньшинства проживают разрозненно и создают свои объединения, которые в основном занимаются вопросами культуры, быта, но могут участвовать в политической жизни путем представительства с правом совещательного голоса при некоторых центральных органах государства. 

2.2. Корпоративная автономия  

Готовность и желание  страны защитить и обеспечить интересы всех этнических общностей является показателем уровня цивилизованности общества.      

Корпоративная автономия  является разновидностью экстратерриториальной  автономии. Она представляет собой  относительно новый способ разрешения национального вопроса и защиты интересов коренных малочисленных  народов, то есть она представляет интересы юридически признанной этнической группы на общегосударственном уровне. В порядке корпоративной автономии этнические меньшинства вправе создавать свои органы, представляющие их интересы на общегосударственном уровне. Так, в Финляндии существует Шведская народная ассамблея, состоящая из 75 членов и Саамский парламент, состоящий из 25 членов. Саамские парламенты существуют также в Швеции и Норвегии. Таким образом, все граждане, проживающие на территории этих стран и принадлежащие к юридически признанной этнической группе, получают право на образование органов, представляющих их интересы на общегосударственном уровне. У саамов такими органами являются так называемые «саамские парламенты», которые являются органами этнического представительства с консультационными функциями. Первый такой парламент появился в 1973году в Финляндии - The Delegation for Saami Matters, в 1989 году подобный же орган появился в Норвегии - The Saami Assembly. Последними свой парламент или саметинг создали шведские саамы, став «субъектами шведского королевства», хотя национальные организации саамов появились в Швеции еще в начале XX века. Есть советы различных национальных меньшинств и при правительстве Австрии.

Корпоративная автономия  связана, прежде всего, с языковым пространством  и проведением охранительной языковой политики. Как правило, при этом закрепляется представительство языковой общности в органах власти, привилегированное положение данного языка на территории автономии, например, через гарантии двуязычного культурного, информационного пространства, обязанность чиновников, представляющих центральную власть в регионе, знать оба языка. Так, например, саамы Скандинавии имеют свою письменность и национальную школу, в которой, однако, обучается лишь часть детей школьного возраста. Саамы Скандинавии регулярно собираются на общие форумы - Саамские парламенты, где обсуждают проблемы сохранения своей самобытности. У них есть общая символика и свой гимн, который написал поэт Исак Сабо. В результате тесного сотрудничества саамов была разработана «Общая культурно-политическая программа саамов северных стран», где заявляется, что саамы - это единый народ, у которого «общий язык, общая история и культура и крепкое чувство единства»[2].

Ярким примером охранительной  языковой политики в Венгрии является, принятый в 1993 году закон «О правах национальных и этнических меньшинств». Государство считает родной язык меньшинств в Венгрии фактором сплочения их сообщества, поддерживает, по их желанию, его преподавание в учебных заведениях. Статья 51 в VII главе закона определяет, что каждый гражданин Венгрии может свободно пользоваться своим родным языком повсеместно и в любое время. Депутат от национальных меньшинств может пользоваться своим родным языком, выступая в Государственном Собрании, а также выступление прилагать к протоколу заседания. Протоколы заседаний органов местного самоуправления ведутся на двух языках - венгерском и языке национального меньшинства. Этот закон основан на международных актах, его основные положения гарантируют перспективы политического и культурного развития меньшинств в настоящем и будущем.

Кроме того, судебный процесс, преподавание в школе могут осуществляться на местном языке. Так, языки национальных меньшинств имеют официальный статус в судах Швеции, Швейцарии, Шри-Ланки, Австрии, Индии (кроме высших судов), Италии, Перу, США.

Таким образом, корпоративная  автономия обычно связывается с  существованием лингвистических общностей, которым законодательно предоставляются  определенные льготы, способствующие сохранению самобытного языка и  культуры национальных меньшинств. 

2.3. Территориальная автономия

Территория государства  представляет собой пространство, на которое распространяется его власть. Территориальная организация государства - это система взаимоотношений  между государством в целом, то есть его центральной властью, и территориальными составными частями, точнее говоря их населением и действующими там органами публичной власти.

Территориальная автономия  является одним из способов решения  национального вопроса в многонациональном  государстве. Она означает предоставление отдельной части или частям государства, населенной преимущественно представителями какого-либо национального меньшинства, определенной самостоятельности в решении вопросов внутренней жизни. Территориальная автономия обычно бывает национально-территориальной или этнотерриториальной, но бывает и основанной не на этнических признаках, а на учете особенностей культуры, традиций, быта населения данной территории. Территориальная автономия образуется только в случае компактного расселения этнических групп или иных групп, отличающихся другими особенностями. Создаются автономные области, округа, районы, иные автономии, часто имеющие официально лишь географические названия, например, Азорские острова в Португалии, иногда включающие в название наименование национальности, например, Иракский Курдистан, а в отдельных случаях — и определение автономии, например, Автономная Республика Крым.

Система территориальных  составных частей образует территориальное  деление государства. Оно представляет собой географическую основу территориального устройства.

Проблема территориального устройства возникла после того, как  увеличившиеся размеры территории государства, далеко вышедшей за рамки  города с окрестностями, потребовали  создания специальных органов и учреждений для управления периферией. Еще в период абсолютизма центральная власть в лице монарха определяла административно-территориальное деление страны — систему единиц, на которые делилась ее территория и в которых действовали назначенные из центра должностные лица или органы власти. При этом деление в большинстве случаев не было чисто искусственным, не определялось произвольно проведенными на карте линиями. Обычно оно строилось с учетом фактического расселения людей, реальных связей между поселениями. Учитывались при этом и административные задачи - интересы обороны, полицейского контроля, удобство сбора налогов и другие факторы. В более крупных государствах административно-территориальное деление становилось ступенчатым: мелкие единицы, сохраняя свою обособленность, включались в крупные, и чиновники, управлявшие мелкими единицами, ставились в подчинение чиновникам, которым вверялось управление соответствующими крупными единицами. Объединение мелких феодальных государств приводило к тому, что прежние государства превращались в территориальные единицы нового крупного государства, носящие исторический характер. В дальнейшем многие из них перестали быть государственными единицами, как Пьемонт в Италии, Валахия в Румынии, Уэльс в Великобритании, тогда как другие сохранили определенные государственные признаки, например, Бавария в Германии, Сицилия в Италии.

По мере разложения абсолютизма  и перехода к индустриальному  строю в низовых территориальных  единицах — городских и сельских общинах — начало формироваться местное самоуправление, а затем оно стало распространяться и на более крупные территориальные единицы. Происходил, кроме того, процесс объединения государств, а также, что чаще, аннексия, то есть насильственное присоединение слабых государств к сильным с сохранением иногда признаков государственности у присоединенных. Административно-территориальное деление стало таким образом превращаться в политико-территориальное, и соответственно административно-территориальное устройство стало в преобладающей мере политико-территориальным.

В современном мире практически  все государства в той или  иной степени являются многонациональными и при этом состоящими из нескольких территориальных единиц. В связи  с этим, территориальные автономии  сегодня - это самоуправляющиеся территориальные единицы, обладающие самостоятельностью в рамках конституции. Решения органов публичной власти или населения этих единиц, принятые в пределах установленных конституцией или законом автономных прав, не могут быть отменены органами государства или органами публичной власти более крупной единицы, в которую входит данная.

Объем территориальной  автономии может быть различным. В этой связи обычно выделяют две  ее формы: политическую или законодательную  и административную. Они будут  описаны ниже в контексте национально-территориальной автономии.

Таким образом, когда  национальные меньшинства компактно  проживают на определенной территории и преобладают на этой территории, тогда может быть реализована  территориальная автономия. Но её отрицательное значение проявляется в том, что на территориальной автономии порождаются новые меньшинства, потому что более крупная этничность на этой территории приобретает статус меньшинства по отношению к местному большинству.  

2.4. Национально-территориальная  автономия 

Территориальным единицам со значительной долей инонационального населения или населения, отличающегося  иными особенностями своего быта, обусловленными, островным положением территории, предоставляется подчас особый автономный статус, характеризуемый в соответствующих случаях как национально-территориальная автономия. Национально-территориальная автономия является разновидностью территориальной автономии. Необходимо отметить, что статус субъектов национально-территориальной автономии, как правило, несколько выше, чем статус субъектов административно-территориальной автономии, и ниже, чем у субъектов национально-государственной автономии. В отличие от административно-территориальной национально-территориальная автономия распространяется не только на административную, но и на культурно-языковую сферу. Субъекты национально-территориальной автономии имеют свою систему самостоятельно формируемых государственных органов - исполнительных и законодательных, действующих, однако, под надзором центральных органов власти, могут издавать по установленному центром кругу вопросов свои законодательные акты. На территории национально-территориальной автономии наряду с общегосударственным официально используется язык национального меньшинства. Ограниченный характер национально-территориальной автономии выражается в том, что ее статут, то есть акт, служащий правовой основой деятельности автономных органов устанавливается или, по крайней мере, утверждается общегосударственным законом, автономные законы могут быть отменены центральными органами, если они противоречат общегосударственным интересам. Примерами национально-территориальных автономий является статус Страны Басков, Каталонии и Галисии в Испании, Аландских островов в Финляндии, Гренландии и Фарерских островов в Дании. В частности, Аландским островам, представляющим собой одну из губерний Финляндии, гарантирована их территориальная целостность, они имеют свой парламент и свое правительство с гарантированной компетенцией, свое гражданство - граждане Аландов имеют автоматически финское гражданство, но не на оборот: прочие финские граждане, даже поселившись на Аландах, гражданства аландского автоматически не приобретают. Впрочем, Президент Финляндии имеет право вето в отношении аландских законов. Закон об автономии Аландов принимается финским парламентом 2/3 голосов и одобряется таким же большинством в аландском парламенте.

Примечательно, что автономная Гренландия в 1985 году вышла из европейского экономического сообщества, в котором  Дания продолжала сохранять свое членство.

Весьма своеобразна  автономия Шотландии в составе  Великобритании. Шотландия не имеет  собственных законодательных и  исполнительных органов, однако, в соответствии с Актом об унии 1707 года за ней  признается право иметь собственную  правовую и судебную систему, свою пресвитерианскую церковь и специальное представительство в Палате лордов.

Таким образом, национально-территориальная  автономия образуется при компактном расселении национальных меньшинств.

Необходимо отметить, национально-территориальные автономии в зависимости от объема своих полномочий могут иметь две формы: политическую или законодательную и административную.

Если автономная единица  образуется в форме автономной республики, то есть государства, эту форму автономии  принято называть политической автономией, подчеркивая тем самым более высокий ее ранг и права, характерные для государства.  Политическая автономия имеет некоторые признаки государственности. Она через законодательные органы обладает правом законодательства по местным вопросам. Перечень этих полномочий указан либо в конституции, как, например, в Италии, или определяется специальным законом. Иногда ей принадлежит также право участия в решении некоторых общегосударственных вопросов, в том числе при переговорах о международных соглашениях, если они затрагивают вопросы автономных образований, как это имеет место в случае Азорских островов в Португалии. В политической автономии создается местный парламент, иногда двухпалатный. Законы, принимаемые им, не должны противоречить интересам государства и его составных частей. Такие законы обычно могут издаваться по вопросам организации административных учреждений, подчиненных данному автономному образованию, административно-территориального деления автономии, местной полиции, рынков, санитарии, ремесленного обучения, дорожной сети, сельского хозяйства. Политическая автономия образует свой орган местной исполнительной власти. Это может быть коллегия, избранная законодательным собранием или советом автономии, а может быть и его председатель, выступающий как глава исполнительных служб. В отличие от субъектов федерации, которые имеют иногда свою судебную систему вплоть до верховных судов, например, в США, автономные образования своих судов не имеют. В государстве существует единая судебная система, и суды, расположенные на территории политической автономии, входят в нее. В очень редких случаях политическое автономное образование имеет свое гражданство и свою конституцию. Гражданин автономии одновременно является гражданином государства, а если автономия входит в состав субъекта федерации - еще и гражданство этого субъекта. Ныне свою конституцию имеет Автономная Республика Крым на Украине, но собственного гражданства она не имеет