Понятие бюджета муниципального образования (местного бюджета)

1. Понятие бюджета муниципального образования (местного бюджета)

Местные бюджеты (бюджеты муниципальных образований) составляют третий уровень бюджетной  системы Российской Федерации.

Наличие бюджета  укрепляет экономическую самостоятельность  органов местного самоуправления, способствует активизации хозяйственной деятельности и развитию инфраструктуры соответствующих  территорий.

С точки зрения экономической теории местный бюджет следует рассматривать как «совокупность  экономических отношений, способствующих территориальному перераспределению  национального дохода страны, обеспечивающих создание финансовой базы местных органов  власти». Рубан В.А. Финансовые проблемы местного самоуправления / Государственная  власть и местное самоуправление в России. - М., 2004. - С.134.

Как правовая категория  местный бюджет представляет собой  форму образования и расходования денежных средств, предназначенных  для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения  местного самоуправления.

Местные бюджеты  характеризуются:

-широкой сферой влияния, так как бюджетные отношения пронизывают все стороны территориального воспроизводственного процесса;

-высокой степенью действенности, обусловленной перераспределительной природой данной экономической категории;

-гибкостью, поскольку система бюджетных методов управления формируется не как заданная раз и навсегда, а как динамичная, постоянно развивающаяся в зависимости от целей и задач территориального развития.

Согласно ст. 6 БК РФ бюджетный процесс - это регламентированная нормами права деятельность органов  местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению  и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, а также по контролю за их исполнением.

Бюджетный процесс  представляет собой сложную систему  связей и отношений, направленных на изъятие части доходов у населения  и предоставление средств из бюджета  с целью решения комплекса  социально-экономических задач.

В советский период развития нашего государства все  действующие на территории Российской Федерации бюджеты, включая и  местные бюджеты, объединялись в  рамках единого государственного бюджета. В настоящее время местные  бюджеты, являясь частью финансовой системы Российской Федерации, существуют как самостоятельные денежные фонды, предназначенные для решения  вопросов местного значения, выполнения функций органов местного самоуправления.

Вместе с тем  для расчетов и анализа при  формировании и использовании бюджетных  средств на различных территориальных  уровнях управления законодательством  было введено понятие «консолидированный бюджет» - свод бюджетов нижестоящих  территориальных уровней и бюджета  соответствующего национально-государственного или административно-территориального образования. Данные консолидированные  бюджеты в отличие от самостоятельных  бюджетов утверждению не подлежат и  правовыми актами не являются.

Каждое муниципальное  образование в соответствии с  законом имеет собственный бюджет. Таким образом, к бюджетам муниципальных  образований относятся городские, районные, поселковые бюджеты, а также районные бюджеты в районах городов и бюджеты сельских населенных пунктов.

Статья 132 Конституции  Российской Федерации закрепляет право  органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять  местный бюджет.

Самостоятельность местного бюджета обеспечивается:

- наличием собственных источников доходов;

- правом определять направления использования и расходования бюджетных средств;

- правом использовать по своему усмотрению доходы местного бюджета, полученные дополнительно в ходе его исполнения (данные средства не подлежат изъятию органами государственной власти);

- правом на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти:

- ответственностью органов местного самоуправления за исполнение местного бюджета.

Местный бюджет имеет доходную и расходную части.

1.1 Доходная часть местных бюджетов

Согласно ст. 6 Федерального закона «О финансовых основах  местного самоуправления в Российской Федерации» доходная часть состоит  из собственных доходов и поступлений  от регулирующих доходов, она также  может включать в себя финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.

В Бюджетном кодексе  РФ доходы муниципальных бюджетов подразделяются на собственные и регулирующие (ст. 60), налоговые и неналоговые (ст. 61, 62).

К собственным  доходам бюджетов относятся:

-налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами законодательством РФ;

-неналоговые доходы, предусмотренные в абз.2-5 п.4 ст. 41 БК РФ, а также иные неналоговые доходы;

-безвозмездные перечисления (ст. 45 БК РФ).

Регулирующие  доходы бюджетов - это федеральные  и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы  отчислений (в процентах) в местные  бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов.

Налоговые доходы бюджетов муниципальных образований  составляют:

-собственные доходы от местных налогов и сборов, определенные налоговым законодательством РФ;

-отчисления от федеральных и региональных регулирующих налогов и сборов, передаваемые местным бюджетам Российской Федерацией и субъектом РФ в порядке, установленном ст. 52, 58 и 63 БК РФ;

-государственная пошлина, за исключением зачисляемой в соответствии со ст. 50 БК РФ в доходы федерального бюджета, - по нормативу 100% по месту нахождения кредитной организации, принявшей платеж.

К местным налогам  и сборам относятся налоги и сборы, установленные в соответствии с  федеральными законами.

В статье 21 Закона РФ от 27 декабря 1991 года N 2118-1 "Об основах  налоговой системы в Российской Федерации" было предусмотрено 23 вида местных налогов и сборов (сейчас исключен налог на содержание жилищного  фонда и объектов социально-культурной сферы).

Согласно ст. 15 части первой НК РФ перечень местных  налогов и сборов ограничен пятью  видами: земельный налог, налог на имущество физических лиц, налог  на рекламу, налог на наследование или  дарение, местные лицензионные сборы.

Доли федеральных  и региональных налогов (сборов) закрепляются за бюджетами муниципальных образований  на постоянной основе в порядке, предусмотренном  п.5 ст. 7 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуправления в  Российской Федерации».

Указанные доходы включают в себя:

• часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту РФ;
• часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ;
• часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ;
• часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту РФ;
• часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту РФ;

не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций).

Неналоговые доходы местных бюджетов учитываются и  формируются в соответствии со ст. 41-46 БК РФ, в том числе за счет части  прибыли муниципальных унитарных  предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, - в размерах, устанавливаемых правовыми  актами органов местного самоуправления.

К другим собственным  доходам местных бюджетов относятся:

- доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

- не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с государственной программой приватизации;

- доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель;

- платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством РФ;

- доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;

- штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ;

- государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством РФ.

Федеральным законом  «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено право  органов местного самоуправления на получение платежей за пользование природными ресурсами и участие органов местного самоуправления в кредитных отношениях (ст. 40, 42).

Муниципальные бюджеты  также пополняются за счет доходов  от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и от платных услуг, оказываемых  органами местного самоуправления и  бюджетными учреждениями, находящимися в ведении местного самоуправления.

Финансовая помощь муниципальному образованию от бюджета  другого уровня бюджетной системы  Российской Федерации оказывается  в форме дотаций и субвенций  и подлежит учету в доходах  местного бюджета, который является получателем этих средств.

Дотации - это  средства, предоставляемые местным  бюджетам из федерального бюджета и  бюджетов субъектов Федерации на безвозмездной и безвозвратной  основе в целях покрытия текущих  расходов. Дотации не имеют целевого назначения и могут быть использованы по усмотрению органов местного самоуправления.

Субвенции - это  средства, выделяемые из федерального бюджета, бюджета субъекта РФ на безвозмездной  и безвозвратной основе на осуществление  определенных целевых расходов. Эти  средства предоставляются для реализации программ, обеспечивающих социально-экономическое  развитие соответствующих территорий, для ликвидации последствий стихийных  бедствий и т.п.

Дотации, субвенции, а также заемные средства играют роль вспомогательных источников доходов  местных бюджетов. В то же время  на практике дотации служат средством  покрытия дефицита местного бюджета, а  субвенции влияют и на объем, и  на структуру расходов местного бюджета.

Заемные средства могут быть предназначены для  покрытия расходов, превышающих минимальный  бюджет, или устранения финансовых трудностей в процессе исполнения утвержденного  бюджета.

Исполнительные  органы местного самоуправления по решению  представительных органов вправе выпускать  муниципальные займы на инвестиционные цели и получать ссуды - бюджетные  средства, предоставляемые из иных бюджетов на возвратной, безвозмездной  или возмездной основе на срок не более  шести месяцев в пределах финансового  года.

Органы местного самоуправления самостоятельно распоряжаются  средствами местных бюджетов. Сумма  превышения доходов над расходами  местных бюджетов по результатам  отчетного года не подлежит изъятию  федеральными органами государственной  власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Доходы местных  бюджетов могут быть переданы бюджетам других уровней по ставкам (нормативам), определяемым правовыми актами органов  местного самоуправления (ст. 63 БК РФ). Вместе с тем в доходной и расходной  частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование мероприятий по решению вопросов местного значения и осуществление органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Российской Федерации.

Население муниципального образования может непосредственно  принимать решения о разовых  добровольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муниципального образования. Средства самообложения используются исключительно по целевому назначению. Органы местного самоуправления информируют население муниципального образования об их использовании (ст. 39 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и п.3 ст. 8 ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации").

Финансовые средства, необходимые для осуществления  органами местного самоуправления отдельных  государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов РФ.

Увеличение расходов или уменьшение доходов органов  местного самоуправления, возникшие  в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти или  органами государственной власти субъектов  РФ, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной  власти, влекущие за собой дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств.

Таким образом, можно  сказать, что местные бюджеты  не формировались и не будут формироваться исключительно за счет собственных налоговых поступлений и других собственных источников доходов. Федеральные средства, передаваемые органам местного самоуправления, порождают зависимость от органов государственной власти субъекта РФ или кредитных учреждений, ограничивая тем самым целевое использование средств на нужды населения и самого муниципального образования. Органы местного самоуправления должны стремиться к увеличению собственных источников доходов.

Если исходить из того, что финансовая самостоятельность, а фактически и самостоятельность  местного самоуправления может быть обеспечена только в случае наличия  достаточных средств для покрытия как минимум обязательных расходов местного бюджета, то муниципалитеты вынуждены  и должны изыскивать дополнительные средства и возможности их получения  для укрепления своей финансовой базы, чтобы обеспечить тем самым  себе самостоятельность в действиях. Из этого следует, что самостоятельность местных финансов, а значит и муниципального образования в целом зависит в значительной степени от эффективности собственной организационно-финансовой деятельности органов местного самоуправления, а также от степени профессионализма специалистов муниципалитетов.

1.2 Расходная часть местных бюджетов

В Бюджетном кодексе  выделены две группы расходов бюджетов муниципальных образований:

- расходы, совместно финансируемые из бюджета Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований (ст. 85);

- расходы, финансируемые исключительно из местных бюджетов (ст. 87).

Следует отметить, что расходы местных бюджетов также разделяются на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и бюджет развития (капитальные расходы).

Бюджет развития формируется за счет ассигнований на финансирование инвестиционной и инновационной  деятельности, а также затрат, связанных  с воспроизводством, расходов, при  осуществлении которых увеличивается  или создается имущество, находящееся  в собственности муниципальных  образований, и иных расходов бюджета, включенных в капитальные расходы  в соответствии с экономической  классификацией расходов бюджетов РФ. Все другие расходы, не вошедшие в  бюджет развития, включаются в бюджет текущих расходов.

Различаются обязательные, добровольные (факультативные) и запрещенные  расходы местных бюджетов.

В соответствии с законодательством обязательными  для местных сообществ являются только расходы, которые определены в таком качестве законом, и расходы, необходимые для оплаты невостребованных долгов. Также обязательны и задолженности, появляющиеся из договорных обязательств и судебных решений.

Добровольными являются расходы, которые местное сообщество может самостоятельно определять при  условии, что они не входят в перечень запрещенных, а все обязательные расходы предварительно были покрыты  необходимым объемом поступлений. К числу добровольных расходов относятся, например, связанные с деятельностью  в экономической сфере (прямая и  косвенная помощь частным лицам), дополнительная деятельность в гуманитарной и информационной сферах, расходы  по строительству.

Запрещаются расходы, противоречащие бюджетным принципам. Если произведенный расход является запрещенным, он аннулируется по решению  суда на основании протеста прокурора  или жалобы граждан (контроль внутренней легальности бюджета).

Федеральные органы государственной власти, органы государственной  власти субъектов РФ в соответствии с законом обеспечивают муниципальным  органам минимальные местные  бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

Минимально необходимые  расходы местных бюджетов устанавливаются  законами субъектов РФ на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 37 ФЗ «Об общих принципах организации  местного самоуправления в Российской Федерации»).

Нарушение принципа сбалансированности местного бюджета  порождает его дефицит. Источниками  финансирования дефицита местного бюджета  могут быть внутренние источники  в двух основных формах:

муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени соответствующего муниципального образования;

кредиты, полученные от кредитных организаций (ст. 96 БК РФ).

Совокупность  долговых обязательств муниципального образования может существовать в форме:

- кредитных соглашений и договоров, заключенных муниципальным образованием;

- займов муниципального образования (муниципальных займов), осуществляемых путем выпуска ценных бумаг от имени муниципального образования;

- договоров о предоставлении муниципальных гарантий, договоров поручительства муниципального образования по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

- долговых обязательств юридических лиц, переоформленных в муниципальный долг на основе правовых актов органов местного самоуправления.

Долговые обязательства  муниципального образования погашаются в сроки, которые определяются условиями  заимствований и не могут превышать 10 лет (ст. 110 БК РФ).

Правовые основы участия муниципального образования  в отношениях, возникающих в результате осуществления эмиссии государственных  и муниципальных ценных бумаг, устанавливаются  положением ст. 114 БК РФ и Федеральным  законом от 29 июля 1998 года N 136-ФЗ «Об  особенностях эмиссии и обращения  государственных и муниципальных  ценных бумаг» (в редакции от 18.07.2005 г.).

Договорные отношения, возникающие в связи с предоставлением  муниципальных гарантий, регулируются нормами ст. 115 и 117 Бюджетного Кодекса  РФ.

Процесс формирования местных финансов неразрывно связан с особенностями организации  бюджетного процесса на муниципальном  уровне.

Представительные  органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном  процессе в данном муниципальном  образовании в соответствии с  общими принципами бюджетного процесса, установленными законами Российской Федерации  и законами ее субъектов (п.1 ст. 11 ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»).

Исполнительные  органы муниципальной власти составляют проект бюджета, вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение представительных органов  местного самоуправления, осуществляют исполнение бюджета, в том числе  сбор доходов бюджета, управление муниципальным  долгом, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение представительных органов местного самоуправления, осуществляют иные полномочия (ст. 154 БК РФ).

Исполнительные  органы местного самоуправления составляют проект бюджета, направляют в представительные органы местного самоуправления его  и одновременно такие документы:

• прогноз социально-экономического развития муниципального образования на очередной финансовый год;
• основные направления бюджетной и налоговой политики муниципального образования на следующий финансовый год;
• прогноз сводного финансового баланса по территории муниципального образования на очередной финансовый год;
• программу приватизации муниципальных предприятий на очередной финансовый год.

Составление проектов местных бюджетов, утверждение и  исполнение местных бюджетов осуществляется в соответствии с бюджетной классификацией. Решение о целях, формах и суммах долгосрочных (на срок свыше одного года) заимствований принимает представительный орган местного самоуправления в  порядке, установленном уставом  муниципального образования.

Если местный  бюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового года, расходование средств  муниципального образования до утверждения  бюджета производится по соответствующим  статьям бюджета истекшего финансового  года ежемесячно в размере одной  двенадцатой суммы фактически произведенных  расходов с учетом индекса потребительских  цен.

Как правило, рассмотрение предложений по расходам в представительном органе местного самоуправления включает в себя как обязательный этап их изучение в депутатских комиссиях  на предмет актуальности, целесообразности, финансовой и материальной возможности  реализации.

При постатейном  рассмотрении и утверждении расходной  части бюджета выделяются расходы  текущего и капитального характера. Каждая из статей расходной части  утверждается отдельно.

Контроль за исполнением местных бюджетов осуществляется представительными органами местного самоуправления. Они вправе привлекать для этой цели аудиторов.

Органы местного самоуправления публикуют сведения об исполнении местного бюджета за истекший финансовый год. Муниципальные  образования представляют в установленном  порядке сведения об исполнении местных  бюджетов в Государственный комитет  РФ по статистике.

Местные бюджеты  тесно взаимосвязаны с бюджетами  субъектов РФ и федеральным бюджетом. Основные принципы межбюджетных отношений, средства и порядок бюджетного регулирования  закреплены в ст. 129 БК РФ. Исходя из указанных общих принципов следует выделить некоторые особенности участия муниципальных образований в межбюджетных отношениях, к числу которых относятся:

• взаимная ответственность;
• применение единой для всех муниципальных образований методологии, * учитывающей в то же время их индивидуальные особенности;
• выравнивание доходов муниципальных образований;
• максимально возможное сокращение встречных финансовых потоков;
• компенсация местным бюджетам в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, возникающих в связи с решениями, принимаемыми органами государственной власти;
• повышение заинтересованности органов местного самоуправления в увеличении собственных доходов местных бюджетов;
• гласность межбюджетных отношений.

Подытоживая, можно  сделать вывод, что данная структура  расходов местных бюджетов свойственна  для большинства муниципальных  образований и она будет продолжать оставаться такой до тех пор, пока не будет воплощена и реализована до конца жилищно-коммунальная реформа и пока у муниципалитетов не появятся средства для инвестиционной политики торгово-промышленной сфере на местном уровне. И даже тогда основные расходы будут приходиться на социально-культурные мероприятия, так как это предопределено самой сущностью местного самоуправления.

2. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности

Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций, из образуемого в составе расходов бюджета субъекта РФ регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений.

Региональный  фонд финансовой поддержки поселений  образуется, дотации из него предоставляются  в целях выравнивания бюджетной  обеспеченности исходя из численности  жителей поселений, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений  осуществлять свои полномочия по решению  вопросов местного значения. Размеры  дотаций из регионального фонда  финансовой поддержки поселений  определяются в расчете на одного жителя городского, сельского поселения. Дотации могут быть полностью/частично заменены нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов  и сборов, установленными для бюджетов поселений.

Распределение дотаций из регионального фонда  финансовой поддержки поселений  и (или) заменяющие данные дотации дополнительные нормативы отчислений от федеральных  и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты  поселений, утверждаются законом субъекта РФ о его бюджете на очередной  финансовый год.

В случае наделения органов местного самоуправления муниципальных районов  государственными полномочиями субъекта РФ по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений дотации из регионального  фонда финансовой поддержки поселений  предоставляются из бюджета муниципального района за счет субвенций, предоставляемых  из бюджета субъекта РФ, и (или) путем  установления представительным органом  муниципального района для поселений, входящих в состав данного муниципального района, дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов.

Районные  фонды финансовой поддержки поселений  образуются, дотации из них предоставляются  также исходя из уровня бюджетной  обеспеченности поселений, финансовых возможностей органов местного самоуправления поселений, входящих в состав муниципального района, осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения. Дотации из районных фондов финансовой поддержки поселений распределяются между поселениями, которые входят в состав соответствующего муниципального района и уровень расчетной бюджетной  обеспеченности которых не превышает  уровень расчетной бюджетной  обеспеченности поселений, определенный в качестве критерия для предоставления указанных дотаций бюджетам поселений. Распределение дотаций из районного  фонда финансовой поддержки поселений  утверждается решением органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год.

В случае, если уровень расчетной бюджетной обеспеченности поселения до выравнивания уровня расчетной бюджетной обеспеченности поселений в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в два и более раза превышал средний уровень по данному субъекту Федерации, законом субъекта об его бюджете на очередной год предусмотрены:

- перечисление субвенций из бюджета данного поселения в региональный фонд финансовой поддержки поселений;

- при  невыполнении муниципальным образованием  требований указанного закона  о перечислении субвенций централизация  части доходов от местных налогов  и сборов и (или) снижение  для данного поселения нормативов  отчислений от федеральных и  региональных налогов и сборов  до уровня, обеспечивающего поступление  средств в региональный фонд финансовой поддержки поселений в размере указанных субвенций.