Понятие бюджетного процесса, его принципы и структура

АННООСПО

Санкт-Петербургский  полицейский юридический колледж

“ИнтерПолисКолледж”

Реферат.

По  предмету “Финансовое право”

По  Теме “ Понятие бюджетного процесса, его принципы и структура”

Слушателя 15/1 группы

Заочного обучения

Бурова А.Г.

Преподаватель

Г.М.Погорелова

Санкт-Петербург

2009

Содержание

Введение

Финансовое право Российской Федерации  – наука и отрасль права  в современных условиях рыночной экономики, замены прежнего механизма  управления экономическими процессами новыми методами хозяйствования – выдвигается в число ведущих отраслей отечественного права, играя всё более значительную роль в реализации экономической, социальной, национальной политики государства.

Финансовые отношения выступают  неотъемлемой частью рыночных отношений и одновременно являются важным инструментом в механизме их регулирования государством. Их развитие сопровождается расширением сферы финансовой деятельности государства: формируются новые специализированные государственные органы и государственно-кредитные учреждения с отдельными властными полномочиями( Министерство РФ по налогам и сборам, Федеральное казначейство РФ, Пенсионные фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и др.), обновляются методы финансовой деятельности, появляются новые виды финансовых отношений; растет массив финансового законодательства и потребность в специалистах с высоким уровнем компетентности в этой сфере. Этим определяется значения изучения дисциплины финансового права.

При этом данный учебный курс занимает особое место учебном процессе на юридических факультетах, изучение его сопряжено с рядом трудностей. Во первых финансовое право, как никакая другая юридическая дисциплина, самым тесным образом связана с юридической наукой. Для успешного усвоения этого учебного курса требуется владение как финансово правовыми категориями, таки и основами экономических знаний.

Во вторых, чрезвычайно обширным становится сегодня сам предмет финансового права – российское законодательство, регулирующее публичные финансы, и складывающаяся на его базе правоприменительная практика. Разрастание предмета финансового права порождает новые требования к его изучению.

В третьих, финансовое законодательство отличается динамизмом, очень нестабильно  и периодически изменяется. Реформы  налогового и бюджетного регулирования. Административная реформа заставляют изучать многие вопросы финансового права с нуля, используя в качестве источника только нормативный правовой акт,  и фактически отсутствует возможность использовать какие либо учебно-методические пособия, поскольку стремительные изменения финансового законодательства приводит к быстрому устареванию учебников и иной учебно методической литературы.

Данная работа будет посвящена  теме Бюджетного процесса, его принципам  и структуре, надо сказать, что бюджетный  процесс являясь частью бюджетного права которое регулирует такие моменты как бюджетное устройство РФ, структуру доходов и расходов бюджетной системы, компетенцию РФ, субъектов РФ и МО в области бюджета ну и конкретно сам бюджетный процесс, то есть порядок формирования и реализации бюджета, а так же отчетности об его исполнении.

 Целью работы является изучение  вопроса бюджетного процесса, на  основе действующих Законов и  иных нормативно- правовых актов,  раскрытие его принципов и  структуры

 1.Понятие Бюджетного процесса и основные полномочия его участников

Бюджетный процесс – составная  часть бюджетного права, а точнее один из правовых институтов, входящих в подотрасль «Бюджетное право». Бюджетный  процесс как правовой механизм направлен на принятие реального бюджета, законов о бюджете и государственных внебюджетных фондов, а также на эффективное их исполнение. В настоящее время основным правовым актом, регулирующим бюджетный процесс, является Бюджетный кодекс РФ. Однако учитывая федеративное устройство России, бюджетный процесс существует как на уровне федерации, так и на уровне её субъектов. Кроме того, бюджетный процесс имеет место и на уровне муниципальных образований. В связи с этим правовым источником бюджетного процесса является не только БК РФ, но также законы субъектов РФ о бюджетном процессе и постановления представительных органов местного самоуправления.

Понятие бюджетного процесса в РФ раскрыто в ст. 6 БК Ф. здесь он определен как регламентируемая нормами права деятельность органов  государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджета, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также по контролю за их исполнением. Данное понятие бюджетного процесса имеет ряд недостатков. Самый главный состоит в том, что это понятие не охватывает всего содержания бюджетного процесса, а описывает лишь его часть. В связи с этим представляется более полезным исходить из научного понятия бюджетного процесса, устоявшегося в финансово-правовой и экономической науке на протяжении многих лет. Учитывая, что сегодня бюджетный процесс обеспечивает не только формирование и реализацию бюжета, но и государственных внебюджетных фондов, правильно будет сказать, что бюджетный процесс – это установленный нормами порядок составления, рассмотрения и утверждения проектов бюджетов и государственных внебюджетных фондов, исполнения этих бюджетов, а так же составления, рассмотрения и утверждения отчетов об их исполнении.

Таким образом  получается что бюджетный процесс  это сложный правовой механизм, в  котором выделяются следующие стадии:

• Составление проектов бюджетов и государственных внебюджетных фондов;
• Рассмотрение и утверждение проектов бюджетов и государственных внебюджетных фондов;
• Исполнение бюджетов и государственных внебюджетных фондов;
• Составление, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении бюджетов и государственных внебюджетных фондов.

При этом на всех стадия бюджетного процесса имеет место государственный финансовый контроль.

Характерной особенностью бюджетного процесса является его непрерывность  во времени. В целом, бюджетный процесс  по бюджету и государственным  внебюджетным фондам на предстоящий  финансовый год начинается не позднее десяти месяцев до начала очередного  финансового года, а заканчивается к концу года, следующего за годом исполнения бюджетов. В частности, в соответствии со ст. 275, 279 БК РФ бюджетный процесс по федеральному бюджету заканчивается в последних числах ноября месяца, следующего за годом исполнения ежегодного федерального бюджета. Таким образом, весь цикл бюджетного процесса длится более двух лет. При этом, непрерывность бюджетного  процесса выражается в том, что бюджетный процесс по бюджету и государственным внебюджетным фондам на новый финансовый года начинается тогда, когда еще не закончен бюджетный процесс по бюджету и государственным внебюджетным фондам на текущий финансовый год.

В бюджетном процессе принимает участие значительный круг субъектов. В соответствии со ст. 152 БК РФ участниками бюджетного процесса являются: 1) Президент РФ; 2) органы законодательной власти; 3) органы исполнительной власти 4) органы денежно-кредитного регулирования; 5) органы государственного и муниципального финансового контроля; 6) государственные внебюджетные фонды; 7) главные распорядители и распорядители бюджетных средств; 8) бюджетные учреждения; 9) государственные и муниципальные унитарные предприятия; 10) другие получатели бюджетных средств, кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджета. Законодательством РФ и субъектов РФ бюджетные  полномочия могут быть возложены и на иные органы.

Полномочия Президента РФ в бюджетном процессе вытекают из Конституции РФ, согласно которой Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, включая финансово-экономическую политику, обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства и, соответственно, с бюджетным посланием, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти и уполномочен использовать в этих целях согласительные процедуры, в том числе в бюджетном процессе.

Бюджетные полномочия законодательных органов государственной власти  и представительных органов местного самоуправления сводятся в основном к рассмотрению и утверждению соответствующих бюджетов и бюджетов внебюджетных фондов, а также отчетов об их исполнении. Кроме того, они осуществляют парламентский контроль на различных стадиях бюджетного процесса( ст.153 БК РФ).

Органы исполнительной власти и органы местного самоуправления в свою очередь осуществляют составление  проекта бюджета, внесение его с  необходимыми документами и материалами на утверждение законодательного(представительного) органа, исполнение бюджета, включая сбор доходов бюджета, управление государственным или муниципальным долгом, ведомственный контроль за исполнением бюджета, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение законодательных( представительных) органов. Аналогичные полномочия органы исполнительной власти осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам.

Органом денежно-кредитного регулирования, обладающим бюджетными полномочиями, является Банк России, который совместно с Правительством РФ разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы основные направления денежно- кредитной политики, обслуживает счета бюджетов, осуществляет функции генерального агента по государственным ценным бумагам РФ. К работе с бюджетными средствами могут также привлекаться иные кредитные организации для осуществления операций по представлению бюджетных средств на возвратной основе, а также в целом для обслуживания бюджетных счетов, если на соответствующей территории Банк России не может выполнить эту функцию( ст.155-156 БК РФ).

Органы государственного и муниципального финансового контроля осуществляют в ходе бюджетного процесса финансовый контроль за исполнением  бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, проводят экспертизы проектов бюджетов, федеральных и региональных целевых программ, нормативных правовых актов в области бюджета(ст. 157 БК РФ). К числу этих органов относятся: счетная палата РФ, счетные палаты в субъектах РФ и другие органы.

Главным распорядителем средств бюджета как участником бюджетного процесса является орган  государственной власти РФ, субъекта РФ, орган местного самоуправления, определенные ведомственной классификацией расходов бюджета и имеющие право распределять средства соответствующего бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств.

Перечень главных  распорядителей и распорядителей бюджетных  средств определяется органом исполнительной власти соответствующего уровня в зависимости от структуры органов власти и способов организации финансовых потоков( ст. 25 БК РФ).

Главными распорядителями  средств федерального бюджета являются, как правило, министерства и ведомства, а средств бюджетов субъектов  РФ министерства, управления и отделы исполнительных органов власти субъектов РФ. Приведем пример: Министерство внутренних дел РФ является главным распорядителем средств федерального бюджета, а управление здравоохранения администрации субъекта РФ главным распорядителем соответствующих средств областного бюджета. На уровне муниципальных образований главного распорядителя средств по муниципальному образованию может и не быть. Однако в крупных городах в качестве главного распорядителя средств городского бюджета выступает глава исполнительного органа местного управления.

Бюджетное законодательство определяет понятие «ГЛАВНЫЙ РАСПОРЯДИТЕЛЬ  БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ» в первую очередь по наличию учтено распорядительной функции, в соответствии с которой главный распорядитель бюджетных средств утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных учреждений, составляет бюджетную роспись, распределяет лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняет соответствующую часть бюджета. Главный распорядитель бюджетных средств имеет при этом право на основании мотивированного представления бюджетного учреждения вносить изменения в утвержденную смету доходов и расходов бюджетного учреждения в части распределения средств между ее статьями.

Важное место отводится главному распорядителю бюджетных средств  в заемно-инвестиционном процессе. Он может быть уполномочен представлять сторону государства, субъекта РФ или  органа местного самоуправления в договорах  о предоставлении бюджетных средств  на возвратной основе, государственных или муниципальных гарантий, бюджетных инвестиций. С другой стороны, главный распорядитель бюджетных или муниципальных услуг для подведомственных распорядителей и получателей бюджетных средств с учетом нормативов финансовых затрат( ст. 158 БК РФ)

Не менее значимы контрольные  полномочия главного распорядителя  бюджетных средств. Он осуществляет контроль получателей бюджетных  средств в части обеспечения  целевого использования бюджетных  средств, своевременного их возврата, предоставления отчетности, выполнения заданий по предоставлению государственных или муниципальных услуг.

Главный распорядитель бюджетных  средств осуществляет также контроль за использование бюджетных средств  распорядителями бюджетных средств, бюджетными учреждениями и другими получателями бюджетных средств, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, которым передана на праве хозяйственного ведения или в оперативное управление собственность соответственно Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований. Непосредственное проведение контроля за использованием бюджетных средств унитарными предприятиями осуществляется по инициативе главного распорядителя бюджетных средств органами государственного финансового контроля ( ст. 160 БК РФ).

 Главный распорядитель бюджетных  средств готовит и представляет  органу, ответственному за контроль  исполнения соответствующего бюджета,  сводный отчет об исполнении  бюджета по выделенным средствам,  сводную смету доходов и расходов, а также отчет о выполнении задания по представлению государственных или муниципальных услуг.

Главный распорядитель средств  федерального бюджета в пределах своей компетенции осуществляет представительство государства  в судебных органах. Он уполномочен  выступать в суде от имени  российской казны по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными решениями и действиями соответствующих должностных лиц и органов, по ведомственной принадлежности, а также по искам подведомственных предприятий и учреждений, предъявленным в порядке субсидиарной ответственности. Выплата средств по исполнительным листам производится за счет федеральной казны из средств федерального бюджета, выделенных федеральными органами исполнительной власти как главным распорядителям средств федерального бюджета( п. 10 ст. 158 БК РФ).

Распорядители бюджетных средств  как участники бюджетного процесса это органы государственной власти и местного самоуправления, имеющие  право распределять бюджетные средства по подведомственным получателям бюджетных  средств. Права распорядителей бюджетных средств определены в ст. 159 и 160 БК РФ и почти аналогичны правам главных распорядителей бюджетных средств. Однако распорядители бюджетных средств реализуют эти права в бюджетном процессе непосредственно относительно получателей бюджетных средств.

Непосредственное расходование бюджетных  средства осуществляется получателями бюджетных средств, которыми являются бюджетные учреждения или иные организации, имеющие право на получение бюджетных  средств в соответствии с бюджетной  росписью на следующий год. К числу получателей бюджетных средств относятся школы, больницы, поликлиники и так далее.

Получатели бюджетных средств  имеют право на своевременное  получение и использование бюджетных  средств в соответствии с утвержденной бюджетной росписью, право на своевременное  доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях и лимитах бюджетных обязательств, а также на компенсацию в размере недофинансирования. Получатели бюджетных средств обязаны своевременно подавать бюджетные заявки или иные документы, подтверждающие право на получение бюджетных средств; эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением; своевременно и в полном объеме возвращать бюджетные средства, предоставленные на возвратной основе; своевременно и в полном объеме вносить плату за пользование бюджетными средствами, предоставленными на возмездной основе; своевременно представлять отчет и иные сведения об использовании бюджетных средств (ст. 163 БК РФ).

В бюджетном процессе главный распорядитель  бюджетных средств, распорядитель бюджетных средств и получатель бюджетных средств взаимосвязаны. Сначала главный распорядитель средств по соответствующему бюджету распределяет их по подведомственным распорядителям бюджетных средств, а последние, в свою очередь , по получателям бюджетных средств. Например, Министерство внутренних дел РФ является главным распорядителем средств федерального бюджета, его управления в субъектах РФ-распорядителями бюджетных средств, а районные отделения-бюджетополучателями. Аналогичным образом существует взаимосвязь вышеназванных участников бюджетного процесса на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Например, отраслевое, областное управление является главным распорядителем соответствующих средств областного бюджета, его районные отделы – распорядителями бюджетных средств, а бюджетные учреждения – получателями средств. В муниципальных образованиях эта схема может быть двухступенчатой( распорядитель – бюджетополучатель), как в большинстве сельских районов. Однако в крупных городах она, как правило, сохраняет три уровня, где главными распорядителями являются глава исполнительного органа местного управления и главы административно – территориальных единиц( городских районов), распорядителями средств городского бюджета – как правило, отраслевые управления и отделы, а бюджетополучателями – конкретные бюджетные учреждения и иные организации по периодически утверждаемому перечню.

Помимо названных участников бюджетного процесса к их числу относятся  и некоторые другие, перечисленные  в ст. 152 БК РФ. Это государственные и муниципальные унитарные предприятия, имеющие право на получение бюджетных ассигнований, иные органы, на которые законодательством РФ и субъектами РФ возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия. Но их роль в бюдетном процессе весьма фрагментарна.

2.Принципы бюджетного процесса

В соответствии с бюджетным законодательством  до принятия БК РФ важнейшими принципами бюджетной системы являлись единство, самостоятельность, полнота, реальность и гласность всех бюджетов, входящих в бюджетную систему РФ.

БК РФ закрепляет вышеназванные  принципы бюджетной системы, раскрывая  их содержание, а также включает в перечень принципов бюджетной  системы принципы, ранее не предусмотренные  бюджетным законодательством России.

В соответствии со ст. 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации основана на десяти принципах. Перечислим их:

1. единства бюджетной системы Российской Федерации;
2. разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской федерации;
3. самостоятельности бюджетов;
4. полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;
5. сбалансированности бюджета;
6. эффективности и экономности использования бюджетных средств;
7. общего(совокупного) покрытия расходов бюджетов;
8. гласности;
9. достоверности бюджета;
10. адресности и целевого характера бюджетных средств.

Принцип единства бюджетной системы означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в Российской Федерации, санкции за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов все уровней бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации проявляется в закреплении видов доходов(полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов представляет собой:

• право законодательных(представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы Российской Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
• наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы Российской Федерации, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с Бюджетным кодексом и налоговым законодательством Российской Федерации;
• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;
• право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;
• недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов(решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;
• недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов(решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов проявляется в том, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством Российской Федерации, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Российской Федерации.

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки  по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются  отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

Принцип сбалансированности бюджета выражается в том, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарного объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

При составлении, утверждении и  исполнения бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости  минимизации размера дефицита бюджета

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего(совокупного) покрытия расходов означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Доходы бюджета и поступления  от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными  расходами бюджета, за исключение доходов  целевых бюджетных фондов, а также  в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип гласности предусматривает следующее:

- обязательное опубликование в  открытой печати утвержденных  бюжетов и отчетов об их  исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов,  а также доступность иных сведений по решению законодательных(представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;

- обязательную открытость для  общества и средств массовой  информации процедур рассмотрения и  принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного(представительного) органа государственной власти, либо законодательным(представительным) и исполнительным органами государственной власти;

- секретные статьи могут утверждаться  только в составе федерального  бюджета.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресного и целевого характера бюджетных средств закрепляет требование о том, что бы бюджетные средства выделялись в распоряжение конкретных получателей бюджетных средства с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

Любые действия, приводящие к нарушению  адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете  при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства Российской Федерации.

4. Стадии бюджетного процесса

Деятельность государства от начала разработки проекта бюджета до утверждения  отчета о его исполнении называется бюджетным циклом, продолжительность  которого составляет от трех до пяти лет. Бюджетный цикл делится на стадии бюджетного процесса.

К стадиям бюджетного процесса относится:

1) стадия составления проекта  бюджета;

2) стадия рассмотрения и утверждения  бюджета;

3) стадия исполнения бюджета;

4) стадия составления, внешней  проверки, рассмотрения и утверждения  бюджетной отчетности.

На каждой стадии бюджетного процесса решается строго определенный перечень вопросов, которые не могут быть рассмотрены на иной стадии. При  изменении экономических и социальных задач государства стадии бюджетного процесса и их последовательность изменению не подлежат.

   Рассмотрим их подробней:

Первая стадия - составление  проекта бюджета, чему предшествует разработка планов и прогнозов развития территории и целевых программ РФ, субъектов РФ, муниципальных образований и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых органы исполнительной власти осуществляют разработку проектов бюджетов.

Бюджетная политика государства  на очередной финансовый год содержится в Бюджетном послании Президента РФ, которое должно быть представлено Федеральному Собранию РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году.