Понятие и реализация административно-правовых норм

                                             Введение

Социально-политическую ситуацию в нашем государстве нельзя назвать  простой, а потребность в правовом регулировании и разрешении назревших  проблем требует немедленных, результативных действий. Теоретические споры о  принципах, методах исследования и  преобразования административно-правовой среды, на первый взгляд, не столь важны  и могут быть отложены до лучших времен.

Однако при решении  практических задач субъекты властной управленческой деятельности быстро убеждаются, что успех их действий зависит  от наличия и степени разработанности  методологических предпосылок, при  отсутствии которых их усилия оказываются  бесполезными, а возможно даже противоположными поставленным целям. Реальность системы  реализации норм административного  права во многом зависит от критического переосмысления многих устоявшихся  в юридической науке и правоприменительной  практике стереотипов понимания  форм и методов ее функционирования.

Длительный эффект методологического  монополизма не преминул сказаться  на развитие правовых средств познания административно-правовой среды. Так, наличие жесткого идеологического  контроля просматривается в трудах отечественных ученых, посвященных  реализации норм административного  права. Результатом пренебрежения  к методологическим проблемам явилось  многолетняя интерпретация одних  и тех же научных взглядов, что  фактически вело к отсутствию приращения научного знания.

Административно-правовое регулирование  предполагает воплощение в действиях  физических и юридических лиц  предписаний действующего административного  законодательства. Характер правовых требований в нормативно-правовых актах  позволяет выделить четыре основные формы реализации норм административного  права: соблюдение, использование, исполнение и применение. Понятие реализации норм административного права и  классификация его форм не сопряжены  с преодолением существенных разногласий  во взглядах отечественных административистов.

Цели и задачи работы. Цель данной работы состоит в рассмотрении реализации административно-правовых норм.

Для достижения поставленной цели в работе решаются следующие  частные задачи:

1. дать понятие административно-правовых  норм;

2. рассмотреть способы  реализации административно-правовых  норм.

Объект исследования - реализация административно-правовых норм.

Предметом исследования являются общественные отношения, связанные  с рассмотрением реализации административно-правовых норм.

Основная часть

Глава 1. Понятие  и реализация административно-правовых норм

Сущность и социальное назначение административного права, специфика административно-правового регулирования общественных отношений раскрываются при анализе правовых норм, составляющих содержание данной правовой отрасли, и позволяют определять ее место в правовой системе России.

Норма права по своему юридическому значению есть определенное правило  поведения, соблюдение которого гарантируется  различного рода организационными, разъяснительными и стимулирующими средствами, а также  применением в отношении тех, кто их не соблюдает, мер юридического принуждения (дисциплинарная, административная, материальная, уголовная ответственность). Подобные качества в полной мере присущи  административно-правовым нормам.

Нормы этой отрасли права  несут на себе отпечаток общественных отношений, составляющих ее предмет. Соответственно проявляются определенные особенности, характерные для административно-правовых норм Кривоносов Д.А. Теоретические  аспекты запрещающих норм административного  права в системе государственной  службы // "Административное и муниципальное  право", 2008, № 4..

Изложенные исходные позиции  позволяют определить административно-правовую норму в качестве устанавливаемого государством правила поведения, целью  которого является регулирование общественных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в сфере функционирования механизма исполнительной власти, государственного управления.

В административно-правовых нормах непосредственно выражается регулятивная роль административного  права. Административно-правовые нормы:

а) одним из своих основных назначений имеют обеспечение эффективной  реализации в сфере государственного управления конституционных прав и  свобод граждан и их негосударственных  объединений, а также их правовую защиту;

б) преследуют цель обеспечения  должной упорядоченности организации  и функционирования как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимодействия;

в) определяют тот или  иной вариант должного, т.е. соответствующего интересам правового государства  поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в  сфере государственного управления и выполняющих тот или иной объем его функций (например, администрация  края, области) либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (например, общественные объединения, граждане);

г) действуя в сфере государственного управления, прежде всего и главным  образом предназначены для обеспечения  эффективной реализации конституционного назначения механизма исполнительной власти, т.е. исполнения, проведения в  жизнь требований законов Российской Федерации;

д) определяя границы должного поведения в сфере государственного управления, служат интересам установления и обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности;

е) в отличие от многих других отраслей российского права  имеют свои собственные юридические  средства защиты от посягательств на них (невыполнение, недобросовестное выполнение их требований и т.п.). Имеется в  виду административная ответственность, как правило, наступающая во внесудебном  порядке. В таком же аспекте можно  говорить и о дисциплинарной ответственности, рамки применения которой несравненно уже, чем у административной ответственности (исключительно служебные отношения). Часто административные средства правозащиты не являются чисто административно-правовой прерогативой. С их помощью практически осуществляется защита не только административно-правовых норм и регулируемых ими управленческих отношений, но и норм многих других отраслей права (например, трудового, финансового, земельного);

ж) во многих случаях могут  выступать в роли регулятора иных общественных отношений, а не только выполнять функцию правозащиты. Так, с их помощью обеспечивается урегулированность финансовых, земельных, трудовых и иных отношений; именно на их основе определяется порядок взимания налогов, сборов, осуществляется государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства, устанавливаются основные организационные начала предпринимательской деятельности и т.п.;

з) достаточно часто устанавливаются непосредственно в процессе реализации исполнительной власти и непосредственно ее субъектами.

Общая характеристика административно-правовых норм нуждается в акцентировании внимания на некоторых их особенностях и прежде всего на вопросе о  соотношении правоисполнения (правоприменения) и правоустановления (правотворчества) Мельникова Н.А. Соотношение норм административного и уголовно-исполнительного права в регулировании деятельности органов и учреждений ФСИН России // "Российский следователь", 2007, № 18..

Любая правовая норма есть акт правотворчества, и административно-правовые нормы не представляют собой какого-либо исключения. За соответствующими субъектами исполнительной власти законодательством  закреплены полномочия по самостоятельному установлению правовых норм. Налицо административное нормотворчество.

Для административного права  характерно юридическое опосредование такой деятельности, основным содержанием которой является исполнение или применение к конкретным обстоятельствам требований законов, составляющих основу всей правовой системы Российской Федерации. Поэтому административно-правовые нормы как регулятор общественных отношений управленческого типа могут характеризоваться в качестве одной из важнейших юридических форм правоприменения в сфере государственного управления. Следовательно, данные нормы несут в своем содержании двоякую юридическую "нагрузку": правоустановительную и правоприменительную. Между этими функциями административно-правовых норм теснейшая взаимосвязь, в рамках которой четко выявляется следующая закономерность: правоустановление (правотворчество) по своей сути служит целям правоприменения (исполнения). Об этом, в частности, свидетельствует тот факт, что в соответствии с действующим законодательством нормативные акты субъектов исполнительной власти издаются "во исполнение" законов.

Административно-правовые нормы, устанавливаемые субъектами исполнительной власти, вторичны по сравнению с  аналогичными нормами конституционного или законодательного характера, т.е. производны от них; последние по своему юридическому значению первичны. Отсюда - подзаконность не только деятельности субъектов исполнительной власти, но и устанавливаемых ими административно-правовых норм. В иерархии правовых норм им отводится определенное место, выражаемое следующей юридической формулой: они создаются на основе (основании) и во исполнение Конституции, законов и нормативных указов Президента РФ как главы государства (ст.115 Конституции РФ) Конституция РФ от 12.12.1993г. Российская газета, № 237, 25.12.1993..

Являясь вторичной (производной) формой правоустановления, административно-правовые нормы, создаваемые непосредственно субъектами исполнительной власти, обеспечивают действенность прежде всего конституционных и законодательных правовых норм. Тем самым они служат одним из существенных юридических средств, придающих этим нормам характер реально "работающих" правовых установлений, а также детализирующих и конкретизирующих содержащиеся в них общие правила поведения.

Административно-правовые нормы, однако, не могут быть сведены к  чисто "аппаратным". Роль этих норм более многообразна, что прямо  вытекает из сущности и назначения государственно-управленческой деятельности как формы практической реализации исполнительной власти. Соответственно аппарат управления "живет" не только и не столько интересами собственного бытия. Он повседневно связан как  с нижестоящими звеньями, так и  со всеми другими учреждениями, действующими в сфере государственного управления либо так или иначе затрагивающими ее интересы. В первом случае имеются  в виду различного рода государственные  по своему характеру образования (предприятия, корпорации и т.п.), а во втором - негосударственные  образования политического, социально-культурного, коммерческого типа, а также, что  особенно важно подчеркнуть, граждане. Все они являются адресатом административно-правовых норм Агапов А.Б. Административное право. М., 2007. С. 31..

Таковы наиболее отчетливо  выраженные особенности административно-правовых норм. Эти нормы императивны, что  выражается в односторонности содержащихся в них юридически обязательных волеизъявлений полномочных субъектов исполнительной власти (государственного управления).

Реализация административно-правовых норм означает практическое использование  содержащихся в них правил поведения  в интересах регулирования управленческих общественных отношений. В этом процессе участвуют все стороны указанных  отношений, но, естественно, по-разному, т.е. в соответствии с их административно-правовым статусом.

Самостоятельное значение имеет  вопрос о действии административно-правовых норм, т.е. об их юридической силе.

Административно-правовые нормы  имеют определенные пространственные и временные границы, а также  могут иметь юридическую силу в отношении различного круга  лиц. Так, действие их в пространстве предполагает территорию, на которую  распространяется их юридическая сила. К этой основной позиции можно  добавить, что в некоторых случаях  административно-правовые нормы могут  действовать в межтерриториальном масштабе (например, отраслевые нормы транспортных министерства и ведомств). Возможен их "выход" и за Государственную границу РФ. Это имеет место тогда, когда нормы регламентируют деятельность российских организаций (например, различного рода представительств) и граждан, находящихся в зарубежных странах. Иногда административно-правовые нормы действуют на территории нескольких государств в соответствии с двусторонними или многосторонними соглашениями. Расширение подобной практики стало закономерным для взаимоотношений между суверенными государствами - членами Содружества Независимых Государств (СНГ).

В пределах России административно-правовые нормы распространяются также и  на иностранных граждан Смоленский М.Б. Административное право. М., 2008. С. 23..

Во времени административно-правовые нормы, как правило, не ограничены определенными  сроками действия. Это означает, что они действуют до их официального изменения либо до отмены. В ряде случаев возможно установление определенных сроков их действия (например, на определенный срок устанавливается режим чрезвычайного  положения).

Законную силу административно-правовые нормы приобретают либо с момента  подписания содержащих их нормативных  актов (например, указов Президента или  постановлений Правительства РФ), либо в тот срок, который предусмотрен для вступления соответствующих  норм в силу. Как правило, это 10 дней после опубликования нормативного акта. Сроком вступления их в силу может  служить также момент доведения  административно-правовых норм до исполнителей.

В Российской Федерации действуют  некоторые административно-правовые нормы бывшего СССР. В подобных случаях союзные нормы, не противоречащие российскому законодательству, сохраняют  свою силу впредь до момента установления обновленных норм законодательными или иными органами Российской Федерации  Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. Т. 1: История; Наука; Предмет; Нормы; Субъекты // Т. 2: Государственная служба; Управленческие действия; Правовые акты управления; Административная юстиция. М., 2007. С. 527..

Законы и другие правовые акты, содержащие административно-правовые нормы и действовавшие на территории до вступления в силу Конституции  РФ, применяются в части, не противоречащей Конституции.

Принципиальное значение для действия административно-правовых норм как в пространстве, так и во времени имеет следующее положение Конституции РФ: любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ст.15).

Особую значимость процесс  реализации административно-правовых норм приобретает в связи с  особенностями современного федеративного  устройства России, поскольку к компетенции  органов государственной власти субъектов Федерации отнесено самостоятельное  установление нормативных правовых актов. Практика многих лет, к сожалению, демонстрирует немало фактов, суть которых в том, что на уровне субъектов  Федерации устанавливаются правовые нормы, в том числе и административно-правовые, не соответствующие федеральному законодательству.

Глава 2. Способы  реализации административно-правовых норм

В теории права принято  различать несколько форм (способов) реализации правовых норм. Существуют четыре формы реализации норм административного права: 1) соблюдение; 2) исполнение; 3) использование; 4) применение.

Соблюдение как способ реализации административно-правовых норм по содержанию достаточно близок к исполнению. При соблюдении субъект (участник) административно-правовых отношений  обязан воздерживаться от совершения деяний, запрещенных данными нормами. Сущность данной формы состоит в  воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами. Таким  образом, соблюдением может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно-правовые отношения.

Здесь имеет место как  бы пассивное исполнение: субъект  может не предпринимать активных действий, характерных для исполнения, однако обязан выполнять определенные условия, формулируемые через запреты, которые представляют собой негативную оценку тех или иных действий и  явлений со стороны государства. Нарушение запрета влечет привлечение  к юридической ответственности, вид которой зависит от характера  запрета и серьезности нарушения. Так, статьей 17 Федерального закона "О  государственной гражданской службе Российской Федерации" определен  большой перечень запретов, связанных  с гражданской службой Федеральный  закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной  гражданской службе Российской Федерации" (ред. от 29.03.2008) // "Собрание законодательства РФ", 02.08.2004, № 31, ст. 3215.. В связи  с ее прохождением гражданскому служащему, в частности, запрещается:

· осуществлять предпринимательскую  деятельность;

· получать в связи с  исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических  лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения);

· использовать в целях, не связанных с исполнением должностных  обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное  имущество, а также передавать их другим лицам;

· прекращать исполнение должностных  обязанностей в целях урегулирования служебного спора.

В качестве других примеров соблюдения норм административного  права мы можем обратиться к многочисленным запретам, установленным правилами  дорожного движения, пожарной безопасности и подобными нормативными правовыми  документами.

Исполнение административно-правовых норм - точное следование субъектами (участниками) административно-правовых отношений  предписаниям, указаниям, требованиям, определяемым нормами административного  права. Исполнение предполагает активные действия субъектов, на которых распространяются соответствующие нормы административного  права. Напротив, пассивное поведение, невыполнение предписаний могут  рассматриваться как противоправное поведение, влекущее юридическую ответственность. Так, в соответствии с ч.1 ст.32.2. КоАП РФ административный штраф должен быть уплачен лицом, привлеченным к административной ответственности, не позднее 30 дней со дня вступления постановления о наложении административного штрафа в законную силу либо со дня истечения срока отсрочки или срока рассрочки, допускаемых КоАП РФ "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 22.07.2008) // "Собрание законодательства РФ", 07.01.2002, № 1 (ч. 1), ст. 1..

В свою очередь, неуплата административного  штрафа в сроки рассматривается  как противоправное деяние и влечет юридическую ответственность, в  конкретном случае административную: в соответствии с ч.1 ст. 20.25 КоАП РФ неуплата административного штрафа в срок влечет наложение его в двукратном размере неуплаченной суммы либо административный арест на срок до 15 суток.

В качестве другого примера  приведем ст.15 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" Федеральный закон от 24.11.1995 № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов  в Российской Федерации" (ред. от 14.07.2008) // "Собрание законодательства РФ", 27.11.1995, № 48, ст. 4563.. В соответствии с данным Законом на каждой стоянке (остановке) автотранспортных средств, в том числе около предприятий торговли, сферы услуг, медицинских, спортивных и культурно-зрелищных учреждений, выделяется не менее 10% мест (но не менее одного места) для парковки автотранспортных средств инвалидов, которые не должны занимать иные транспортные средства.

Инвалиды пользуются местами  для парковки специальных автотранспортных средств бесплатно. Характер данной нормы предполагает активные действия тех субъектов, кому она адресована (в частности, администрации предприятий  торговли и сферы услуг), выражающиеся в организации парковочных мест для инвалидов. Невыполнение такой  обязанности влечет, согласно ст.5.43 КоАП РФ, наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 3 до 5 минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от 30 до 50. Таким образом, в рассмотренном примере при невыполнении требований административно-правовой нормы ответственность несут и юридическое лицо (общество с ограниченной ответственностью - собственник торгового центра), и должностное (генеральный директор этого торгового центра).

Использование как форма  реализации административно-правовых норм состоит в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления.

Использование представляет собой добровольное совершение субъектами административно-правовых отношений  правомерных действий, направленных на осуществление личных (субъективных) прав в сфере, регулируемой административным правом. Использование может характеризоваться  как самостоятельное решение  субъекта относительно возможностей, предоставляемых этим правом, и носить как активный, так и пассивный  характер.

Так, для того чтобы реализовать  свое субъективное право поступления  на военную службу по контракту, заинтересованный субъект должен совершить ряд  активных действий, предусмотренных  законодательством о военной  службе. Однако субъект может воспользоваться правом не поступать на данную службу, поскольку обязанность такого поступления не предусмотрена законом. Тем самым субъект может реализовать свои иные субъективные права, например право на предпринимательскую деятельность. Отметим, что само требование лицензирования отдельных ее видов установлено не административным, а гражданским правом: п.1 ст.49 ГК РФ предусмотрено, что отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии) Труфанов М.Е. Проблема правоисполнения при применении норм административного права // "Российский следователь", 2005, № 9..

Спецификой административно-правовых норм является то, что посредством  использования заложенных в них  возможностей заинтересованные субъекты реализуют свои права не только в  сфере административного права, но и в сферах, регулируемых гражданским, семейным, трудовым правом, правом социального обеспечения и иными отраслями российского права. Так, используя возможности, предусмотренные законодательством о лицензировании, заинтересованный субъект получает лицензию на осуществление вида деятельности, подлежащего лицензированию. Тем самым он реализует свои права на предпринимательскую деятельность, отдельные виды которой требуют специального разрешения (лицензии).

Подобно исполнению использование  осуществляется активным способом, но в отличие от исполнения при использовании  реализуются субъективные права. Осуществление, например, органом управления прав, предусмотренных положением о нем, немыслимо иначе как посредством  совершения юридически значимых действий. Невозможно также реализовать право  гражданина на перемену фамилии, не обращаясь  с заявлением об этом в соответствующий  орган.

Кроме того, в отличие  от первых двух форм реализации норм при  использовании субъект сам решает, воспользоваться или воздержаться от использования предоставленного административно-правовой нормой субъективного  права. Посредством формы использования  реализуются управомочивающие административно-правовые кормы, нормы-дозволения.

Применение - наиболее характерный  для административного права  вид реализации административно-правовых норм. В отличие от исполнения применение административно-правовых норм является прерогативой соответствующих субъектов  исполнительной власти Четвериков В.С., Четвериков В.В. Административное право. М., 2007. С. 57..

Применение подразумевает  издание компетентными органами исполнительной власти и их должностными лицами юридических актов, основанных на материальных и процессуальных нормах. Например, принятие решения по конкретной жалобе гражданина или юридического лица, решения о государственной  регистрации юридического лица, издание  приказа о зачислении на военную  службу, вынесение постановления  о привлечении лица к административной ответственности.

Реализация административно-правовых норм посредством применения - исключительная прерогатива полномочных органов  исполнительной власти и их должностных  лиц. Некоторые административно-правовые нормы (прежде всего об установлении административной ответственности, а  также об обжаловании в суд  действий и решений, нарушающих права  граждан) применяются в судебном порядке. Например, при наложении  административного наказания за совершение административного правонарушения, если данная категория правонарушений в соответствии с КоАП РФ рассматривается судом (ст.23.1).

Так, исключительно судом  рассматриваются дела, связанные  с заведомо ложным вызовом пожарной охраны, милиции, скорой помощи или  иных специализированных служб (ст. 19.13) Акопов Л.В., Смоленский М.Б. Административное право. М., 2008. С. 182..

Исключительно судом могут  применяться отдельные виды административных наказаний, например административный арест (ст.3.9). Ни граждане, ни коммерческие организации, ни общественные или религиозные  объединения, никакие иные субъекты административно-правовых отношений  не имеют права применять нормы  административного права Звоненко Д.П., Малумов А.Ю., Малумов Г.Ю. Административное право. М., 2007. С. 159..

Административно-правовая норма  реализуется не в результате исполнения той или иной стороной управленческого  отношения какого-либо, например, запрета (переход улицы в неположенном месте и т.п.), а путем официального юридически властного решения конкретного  административного дела, что относится  исключительно к компетенции  органов государственного управления (должностных лиц). Правоприменение - обобщенная характеристика функционирования механизма исполнительной власти. Вот почему граждане не имеют полномочий по применению административно-правовых норм.

Правоприменение в административном порядке в случаях, специально предусмотренных действующим российским законодательством, возлагается также на суды (судей). В частности, такого рода действия судебные органы осуществляют как при назначении административных наказаний за совершение административных правонарушений (например, за мелкое хулиганство), так и при рассмотрении и разрешении ряда административных по своей сути споров (например, по жалобам граждан на неправомерные действия органов управления и должностных лиц) Кононов П., Кикоть В. Административное право России. М., 2008. С. 364..

Правоприменение как способ реализации норм административного права структурно складывается из 4 взаимосвязанных элементов:

1) определение фактических  обстоятельств (например, изучение  протокола об административном  правонарушении, ознакомление с  личным делом лица, желающего  поступить на военную службу  по контракту, оценка изложенного  в жалобе на действия сотрудника  дорожно-патрульной службы и т.п.);

2) юридическая квалификация, представляющая собой установление  юридической основы дела, выбор  и анализ норм права, подлежащих  применению к конкретной ситуации;

3) издание соответствующего  акта применения права, в котором  мотивированно излагается решение  по ситуации (например, принятие  постановления по делу об административном  правонарушении). Так, ч.1 ст.29.10 КоАП РФ определены обязательные требования к содержанию постановления по делу об административном правонарушении. В данном постановлении, в частности, должны быть указаны:

а) должность, фамилия, имя  отчество судьи, должностного лица, наименование и состав коллегиального органа, вынесших постановление;

б) дата и место рассмотрения дела;

в) сведения о лице, в отношении  которого рассмотрено дело;

г) обстоятельства, установленные  при рассмотрении дела;

д) статья КоАП РФ или закона субъекта РФ, предусматривающая административную ответственность за совершение административного правонарушения, либо основания прекращения производства по делу;

е) мотивированное решение  по делу;

ж) срок и порядок обжалования  постановления;

4) исполнение принятого  решения. При этом оно необязательно  должно исполняться лицом, его  принявшим. Как правило, исполнение  решения возлагается на уполномоченные  органы исполнительной власти  и их должностных лиц. Например, в соответствии с ч.1 ст.32.8. КоАП РФ постановление судьи об административном аресте исполняется органами внутренних дел немедленно после вынесения такого постановления Студенкина М. Административное право и административный процесс: актуальные проблемы. М., 2007. С. 28..