Понятие и система местного самоуправления

§ 1. Понятие местного самоуправления

"щ

В демократическом государстве организация и осуществление власти базируются на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления. Этот принцип обеспечивает такую децентрализацию системы управления в Российской Федерации, которая делает данную систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Однако местное самоуправление — не только один из важнейших демократических принципов организации и осуществления власти. Это и право граждан различных административно-территориальных единиц управлять в рамках закона самостоятельно, а также в собственных интересах значительной частью общественных дел.

Граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городах, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан. Они имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, имеют равный доступ к муниципальной службе, имеют право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина.

Местное самоуправление в Российской Федерации — это такой способ организации и осуществления власти на местах, который «обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ст. 130 Конституции РФ.).

Местное самоуправление в Российской Федерации, записано в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями)1, — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными закона

ми — законами субъектов Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

Местное самоуправление обеспечивает не только самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения, но и организационное обособление управления местными делами в системе

управления обществом и государством.

Согласно Конституции РФ (ст. 12) органы местного самоуправления «не входят в систему органов государственной власти». В этом смысле тоже можно говорить о самостоятельности местного самоуправления в рамках его полномочий. Органы государственной власти создают правовые рамки для деятельности местного самоуправления, однако осуществлять его не вправе. Они обеспечивают государственный контроль за реализацией закрепленных в законодагельстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав.

Следовательно, самостоятельность местного самоуправления имеет пределы, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральными законами, а само местное самоуправление интегрировано в общую систему

управления делами общества и государства.

Местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Федерации,

законами субъектов Федерации.

Федеральные законы, законы субъектов Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.

Не являясь частью системы государственных органов, органы местного самоуправления, как и все местное самоуправление в целом, — не только форма самоорганизации населения для решения своих задач. Это также форма осуществления публичной власти, власти народа. Вот почему деятельность органов местного самоуправления характеризуется такими свойственными органам государственной власти чертами, как наличие властных полномочий, обязательность принимаемых решений для всех физических, а также юридических лиц и организаций, находящихся на территории, в рамках которой действуют соответствующие органы местного самоуправления.

Местное самоуправление создает условия для приближения власти к населению, для гибкой системы управления на местах, хорошо приспособленной к местным особенностям. Оно способствует развитию

инициативы и самодеятельности граждан и в конечном счете развитию муниципальной демократии.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Территории муниципальных образований — городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований — устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

Городское, сельское население независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

Вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории.

Установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций законами субъектов Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1.

Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их наименований определяется законом субъекта Федерации.

Муниципальное образование действует в соответствии с уставом, примерное содержание которого определяется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 44).

Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Он принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт

о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном законом. Основанием для отказа в государственной регистрации могут быть:

1) противоречие устава Конституции  РФ, федеральным законам, принимаемым  в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам соответствующего субъекта Федерации;

2) нарушение установленного федеральным  законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений

и дополнений в устав.

Отказ в регистрации, а также нарушение установленных сроков такой регистрации могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

Муниципальные образования вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности. Эти символы и порядок их официального использования устанавливаются уставами муниципального образования и (или) юридическими правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление1.

Важную роль в этом деле играет Комиссия при Президенте Российской Федерации по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления, являющаяся постоянно действующим консультативным

органом2.

При Правительстве РФ действует Совет по вопросам местного самоуправления. Совет является совещательным органом, образованным для предварительного рассмотрения вопросов местного самоуправления, выработки предложений по решению основных проблем его развития и обеспечения взаимодействия федеральных органов исполни-

тельной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления1.

§ 2. Система местного самоуправления

Согласно Конституции РФ (ст. 130) местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Значит, местное самоуправление в Российской Федерации — это система организации и деятельности граждан, представляющая собой совокупность организационных форм и институтов прямого волеизъявления, а также выборных и других органов местного самоуправления, посредством которых обеспечивается самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Особую роль в реализации местного самоуправления играет непосредственная демократия. Она включает различные формы непосредственного волеизъявления населения или его групп, проживающих в гра-ницах административно-территориальных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление.

Эта роль определяется прежде всего тем, что через ряд форм непосредственной демократии, таких как выборы, собрания населения и других, обеспечиваются формирование и функционирование всех важнейших звеньев системы органов местного самоуправления. Имея это в виду, можно сказать, что в практике местного самоуправления формы непосредственной и представительной демократии переплетаются, дополняя друг друга

Кроме того, роль непосредственной демократии в осуществлении местного самоуправления определяется тем, что некоторые ее формы, например местные референдумы, собрания (сходы) граждан, сами входят в систему местного самоуправления, составляя ее неотъемлемую часть.

Итак, формами прямого волеизъявления, посредством которых граждане непосредственно осуществляют местное самоуправление, являются референдум, выборы, собрания, сходы и др

Местный референдум — голосование граждан Российской Федерации, постоянно проживающих в границах муниципального образования, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 22) местный референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения. Решение о назначении местного референдума принимается представительным

органом муниципального образования по инициативе, выдвину тип гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме; по инициативе, выдвинутой избирательным объединением и иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом, а также по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими

совместно.

Условием назначения местного референдума по инициативе граждан и общественных объединений является сбор подписей в поддержку их инициативы, количество которых должно составить не менее 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления к нему документов о выдвижении инициативы проведения местного

референдума.

В случае, если местный референдум не назначен представительным

органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта Федерации или прокурора. Если местный референдум назначен судом, референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной

власти субъекта Федерации.

В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительство которых расположено в границах муниципального образования. Они участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Итоги голосования и принятые на местном референдуме решения

подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Принятое не местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении каким-либо органом государственной власти, его должностными лицами или органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенных уставом муниципального образования.

Решение о проведении местного референдума, а также принятое на

местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной

власти.

Гарантии права граждан на участие в местном референдуме устанавливает федеральный закон, а порядок подготовки и проведения местного референдума регулируется законом субъекта Федерации.

Надо сказать, что на местном референдуме могут решаться вопросы введения и использования средств самообложения граждан, под которыми понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования.

Наиболее массовой формой прямого народного волеизъявления являются выборы. Их значение определяется прежде всего тем, что посредством выборов образуются представительные органы, через которые населением в первую очередь осуществляется местное самоуправление, а также получают свои полномочия главы местной администрации —

еще одна важная форма осуществления населением местного самоуправления.

Однако только этим значение выборов не ограничивается. В ходе избирательных кампаний граждане, делая те или иные предложения, направляют деятельность органов местного самоуправления, критически оценивают их работу. Каждая избирательная кампания стимулирует развитие социальной активности граждан, способствует выявлению их

насущных потребностей и интересов, создает предпосылки для их удовлетворения.

Надо сказать, что курс на развитие местного самоуправления в Российской Федерации может быть успешным, если при выборах в представительные органы местного самоуправления будет каждый раз формироваться достойный депутатский корпус. Именно от этого в значительной степени зависят эффективность работы представительных органов местного самоуправления, выполнение ими функций местного самоуправления, укрепление их авторитета среди населения.

Вместе с тем успешность этого курса в немалой степени зависит и от качественного состава тех, кто возглавляет местную администрацию, так как этот состав тоже определяется населением на выборах.

Муниципальные выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Они назначаются представительным органом муниципального образования в сроки, предусмотренные уставом образования. В случаях, установленных федеральным законом, муниципальные выборы назначаются соответствующей избирательной комиссией муниципального образования или судом.

Гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок назначения, подготовки, проведения и подведения итогов муниципальных выборов устанавливаются федеральным законом и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Федерации.

Согласно законодательству выборы депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления осуществляются гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими на территории соответствующих муниципальных образований.

Право избирать депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления принадлежит каждому гражданину Российской Федерации, постоянно проживающему на территории соответствующего муниципального образования и достигшему на день выборов 18 лет.

Депутатом представительного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года, постоянно проживающий на территории соответствующего муниципального

образования.

Ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации, могут устанавливаться только Конституцией РФ. Установление федеральным законом, законом субъекта Федерации продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина Российской Федерации на территории муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права не допускается.

Не имеют права избирать и быть избранными депутатами представительных органов местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления граждане, признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Депутаты представительных органов местного самоуправления избираются по одномандатным избирательным округам, одному или нескольким многомандатным избирательным округам, образуемым на территории муниципального образования на основе единой нормы

представительства.

Избрание выборных должностных лиц местного самоуправления

проводится по единому округу, границы которого совпадают с границами муниципального образования.

Право выдвижения кандидатов принадлежит избирательным объединениям и непосредственно избирателям. Кандидаты могут быть также выдвинуты в порядке самовыдвижения.

Для подготовки и проведения выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в зависимости от численности населения муниципального образования могут создаваться следующие избирательные

комиссии:

избирательные комиссии муниципального образования;

окружные избирательные комиссии;

территориальные избирательные комиссии;

участковые избирательные комиссии.

Создание избирательной комиссии муниципального образования является обязательным.

Голосование проводится в день выборов с 8 до 22 часов по местному времени. Если по избирательному участку проголосовали все зарегистрированные избиратели, участковая избирательная комиссия может прекратить голосование ранее 22 часов.

Избранным признается кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании. При равенстве голосов избранным признается кандидат, зарегистрированный раньше

Выборы признаются недействительными, если нарушения, допущенные при их проведении, не позволяют с достоверностью установить волеизъявление избирателей; если выборы были признаны недействительными не менее чем на одной четвертой части избирательных участков, а также по решению суда.

Выборы признаются несостоявшимися, если в них приняло участие меньшее число избирателей, чем это предусмотрено законодательством, либо если число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов, по отношению к другому кандидату (другим кандидатам) меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов, а также если ни один список кандидатов не получил число голосов, необходимое в соответствии с законодательсгвом для того, чтобы принять участие в распределении мандатов.

Если выборы были признаны несостоявшимися или недействительными, назначаются повторные выборы, которые проводятся не позднее чем через четыре месяца со дня первоначальных выборов или не позднее чем через три месяца со дня признания выборов недействительными.

Итоги муниципальных выборов подлежат официальному опубликованию (обнародованию). 1

§ 4. Конституционные гарантии местного самоуправления

и

Осуществление местного самоуправления в Российской Федерации имеет конституционные гарантии. Они представляют собой правовые средства обеспечения деятельности местного самоуправления и являются важнейшим условием полного и эффективного выполнения им своих задач и функций.

Согласно Конституции РФ (ст. 133) местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту. Защита прав местного самоуправления в судебном порядке осуществляется в ряде случаев, предусмотренных законодательством.

Так, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 5 ст. 7), если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует

Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Федерации, вопрос о соответствии федерального закона и^и иного нормативного правового акта Российской Федерации или ее субъекта по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Конституции РФ, федеральным консти-

^ туционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочии между органами государственной власти Российской Федерации ц gg субъектов разрешается соответ-

11 ствующим судом.

До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо ее субъекта или отдельных и\ положений не соответствующим Конституции РФ, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органом государственной власти субъекта Федерации принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положения^ федерального или регионального нормативного правового акта, не допускается.

Муниципальные правовые акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За их исполнение граждане, руководители организаций, должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Так, согласно Закону Алтайского края «Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края» (ст. 55) (в ред. от 16 июня 2003 г.) неисполнение или ненадлежащее исполнение решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления влечет наложение в судебном порядке административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда, а на должностных лиц — в размере от десяти до двадцати минимальных размеров отплаты труда.

В судебном порядке могут быть обжалованы предписания уполномоченных государственных органов, обязательные для исполнения органами местного самоуправления ц должностными лицами местного самоуправления, даваемые в случае выявленных ими нарушений требований законов по вопросам осуществления органом местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления отдельных государственных полномочии.

Органом местного самоуправления может быть обжаловано в судебном порядке решение о проведении местного референдума, а также принятое на нем решение.

В судебном порядке могут быть прекращены полномочия представительного органа муниципального образования в случае неправомер-

ности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий.

В судебном порядке гражданами и органами местного самоуправления могут быть обжалованы отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, а также муниципального правового акта о внесении в устав изменений и дополнений.

Муниципальные правовые акты, не связанные с исполнением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, могут быть отменены или их действие может быть приостановлено только органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, или судом.

В случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации проект закона субъекта Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.