Понятие и сущность местного самоуправления

Московский государственный  социальный университет

Академия информатики, экономики и права

 

 

 

 

Курсовая  работа

по  конституционному праву РФ

на  тему:

«Понятие  и сущность местного самоуправления»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Москва, 2003г.

Содержание

Введение  ……………………………………………………………………………… . 3

 

1. Понятие местного самоуправления …………………………………… .5
2. Муниципальные образования ……………………………………………7

 

§ 1. Понятие муниципального образования  …………………………………… 7

§ 2. Устав муниципального образования  ……………………………………….8

§ 3. Ассоциации и союзы муниципальных образований ……………………….9

       

3. Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления ………………………… .10

 

             § 1. Местный референдум  ……………………………………………………… 11

           § 2. Муниципальные выборы   …………………………………………………..13

           § 3. Собрания (сходы) граждан   …………………………………………………16

           §  4. Народная правотворческая инициатива  и обращение граждан        

                  в органы местного самоуправления  ……………………………………… 17

           §  5. Территориальное общественное самоуправление ……………………….. 18

4. Органы и должностные лица местного самоуправления ………19

 

§ 1. Представительные органы  …………………………………………………20

§ 2. Глава муниципального образования  и иные выборные должностные

       лица  ………………………………………………………………………….20

§ 3. Статус депутатов, членов выборного органа местного самоуправления,

       выборных  должностных лиц местного самоуправления  …………………21

    

V.   Полномочия местного самоуправления ………………………………23

VI.  Финансово – экономическая основа ………………………………… . .25

VII. Гарантии местного самоуправления   …………………………………28

 

Заключение  …………………………………………………………………………. 31

Список  литературы и источников   ………………………………………… 32

Введение

 

           «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения» - гласит статья 3 Европейской Хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г¹.

         Местное самоуправление  - одна  из основ любого демократического  строя, в связи с чем Хартия  устанавливает, что принцип местного  самоуправления  должен быть закреплен  в законодательстве и, по возможности,  в конституции каждой страны.

         Местное самоуправление возникло  в Европе еще в Средние века. В XVIII в. Американская и Французская буржуазные революции вызвали к жизни сходные системы местного самоуправления, придав им функцию выражения и охраны прав и свобод человека и гражданина. Идеи общинного управления получили развитие в Великобритании, Бельгии, Германии и других странах. Было признано, что между местными интересами и государством существует определенное противоречие и что местное самоуправление – основа гражданского общества.

         В XIX в. сложились и поныне существуют три основные системы местного самоуправления: а) англосаксонская, при которой исключаются какие-либо представители центрального правительства на местах, а муниципалитеты самостоятельно осуществляют власть в пределах своих полномочий; б) французская, допускающая контроль центральной власти через специально назначаемых представителей или в других формах; в) германская, при которой органы местного самоуправления действуют по поручению государства, а община самостоятельно и под свою ответственность решает задачи на своем уровне, но в соответствии с законами.

         В России местное самоуправления  неоднократно преобразовывалось,  что привело к земской (1864 г.) и городской (1870 г.) реформам, в результате которых была создана децентрализованная система местного самоуправления. Однако на местах сохранялось и государственное управление.

         В Советской  России решение вопросов местного  значения относилось к компетенции  местных Советов, которые  сочетали в себе одновременно свойства органов государственной власти и местного самоуправления. Конституционное законодательство устанавливало, что местные Советы решают все местные вопросы, исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, проживающих на территории, подведомственной Совету.

          Серьезные государственные изменения,  произошедшие в начале 90-х гг., затронули и систему местной  власти. В 1990 г. был принят союзный,  а в 1991 г. российский Законы  о местном самоуправлении. В 1993 г.  Указами Президента России были утверждены «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (26 октября 1993 г.) и «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления» (29 октября 1993 г.). Эти Указы прекращали деятельность прежних местных Советов, а их функции временно возлагали на исполнительные органы в системе местного самоуправления. 28 августа 1995 г. Президентом был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определяет роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

          Цель настоящей работы состоит  в том, чтобы, опираясь на  законы и научные источники,  раскрыть понятие и сущность  российского местного самоуправления,  выявить его характерные черты  и особенности. Значительное внимание уделено таким вопросам, как взаимоотношение органов государственной власти и местного самоуправления, роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, полномочия местного самоуправления и т.д. В работе затрагиваются актуальные вопросы финансово-экономической основы местного самоуправления, а также вопросы, касающиеся осуществления правовых гарантий местного самоуправления.

 

        

 

 

 

 

I.  Понятие местного самоуправления

 

    Местное самоуправление в Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ, самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций ².

            Местное самоуправление — это  комплексное, сложное, многогранное  явление, которое можно рассматривать  в нескольких аспектах:

•  как основополагающий принцип  осуществления власти в обществе и государстве, который определяет систему управления демократического правового государства;

•   как форму народовластия;

•  как право граждан (жителей  определенной территории) на самостоятельное  ведение дел местного сообщества;

•   как способ организации  и осуществления населением власти на местах.

           В  демократическом государстве организация  и осуществление власти базируются  на принципе разделения властей,  который сочетается с принципом  местного самоуправления. Этот принцип  обеспечивает такую децентрализацию  системы управления в Российской Федерации, которая делает данную систему наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Однако местное самоуправление — не только один из важнейших демократических  принципов организации и осуществления власти. Это и право граждан различных административно-территориальных единиц управлять в рамках закона самостоятельно, а также в собственных интересах значительной частью  общественных дел.

 Граждане Российской  Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городах, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан. Они имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, имеют равный доступ к муниципальной службе, имеют право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, знакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина.

Местное самоуправление в Российской Федерации — это  такой способ организации и осуществления  власти на местах, который «обеспечивает  самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью» (ст. 130 Конституции РФ).

Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации ³.

Местное самоуправление обеспечивает не только самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения, но и организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.

Согласно Конституции  РФ (ст. 12), органы местного самоуправления «не входят в систему органов государственной власти». Органы государственной власти создают правовые рамки для деятельности местного самоуправления, однако осуществлять его не вправе. Они обеспечивают государственный контроль за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав.

Ставя органы местного самоуправления вне системы органов государственной  власти, Конституция РФ в то же время  допускает возможность наделения  этих органов отдельными государственными полномочиями. В таких случаях  им должны быть переданы необходимые материальные и финансовые средства, а реализация полномочий должна контролироваться государством.

      Федеральные органы  государственной власти, органы  государственной власти субъектов Российской Федерации создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.

Таким образом, самостоятельность  местного самоуправления имеет пределы, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральными законами, а само местное самоуправление интегрировано в общую систему управления делами общества и государства.

Не являясь частью системы государственных органов, органы местного самоуправления, как и все местное самоуправление в целом, — не только форма самоорганизации населения для решения своих задач. Это также форма осуществления публичной власти, власти народа. Вот почему деятельность органов местного самоуправления характеризуется такими свойственными органам государственной власти чертами, как наличие властных полномочий, обязательность принимаемых решений для всех физических, а также юридических лиц и организаций, находящихся на территории, в рамках которой действуют соответствующие органы местного самоуправления.   

 

 

II. Муниципальное  образование. 

§ 1. Понятие  муниципального образования

Муниципальным образованием называется городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

          Территории муниципальных образований  устанавливаются в соответствии  с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

 

Городское, сельское население  независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление  местного самоуправления.

Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.     

Вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или  об упразднении внутригородских  муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей  территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.

Установление и изменение  границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Изменение границ муниципального образования  не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных  образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.

 

§ 2. Устав муниципального образования

Муниципальное образование  действует в соответствии с уставом, примерное содержание которого определяется Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 8).

Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Он принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно.                                          

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Основанием для отказа в государственной регистрации устава может быть только противоречие его Конституции РФ, законам Российской Федерации и законам соответствующего субъекта Федерации. Отказ в регистрации может быть обжалован  гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.                                        

Устав муниципального образования  вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

В уставе муниципального образования  указываются границы и состав территории муниципального образования, вопросы ведения, структура и  порядок формирования органов местного самоуправления, срок полномочий депутатов  представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления; виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Устав закрепляет порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, статус и социальные гарантии депутатов, условия и порядок организации муниципальной службы, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и другие вопросы.

Муниципальные образования вправе иметь собственную символику (гербы, эмблемы и т.д.), отражающую исторические, культурные, социальные, экономические, национальные и иные местные традиции.

 

§ 3. Ассоциации и союзы муниципальных образований

Муниципальные образования  в целях координации своей  деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащие регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций.  

В настоящее время  созданы такие ассоциации, как  Союз малых городов, Союз российских городов, ассоциации малых и средних  городов и т.п.             

Согласно Временному положению о порядке формирования, регистрации и деятельности добровольных объединений (ассоциаций) экономического взаимодействия субъектов Федерации и органов местного самоуправления, утвержденному постановлением Правительства Российской Федераций от 16 сентября 1993 г.⁴, объединения (ассоциации) экономического взаимодействия образуются органами представительной или исполнительной власти субъектов Федерации или органами местного самоуправления для решения местных экономических и социальных задач в рамках совместно принятых соглашений, программ и проектов.                              

Права объединений (ассоциаций) органов местного самоуправления устанавливаются в пределах полномочий, делегированных им учредителями. Устав объединения (ассоциации) утверждается собранием учредителей и регистрируется Министерством юстиции РФ. Ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления.

Практикуются и иные формы объединения органов местного самоуправления. Например, совместным решением органов может быть создан единый орган местного самоуправления, наделенный на договорной основе частью полномочий создавших его органов местного самоуправления. 

По предложению объединений (ассоциаций, союзов) муниципальных образований Российской Федерации Указом Президента Российской федерации от 22 октября 1998 г. учрежден Конгресс муниципальных образований Российской Федерации⁵.

Конгресс создан в  целях эффективной реализации прав граждан на местное самоуправление, координации деятельности муниципальных образований Российской федерации и обеспечения их взаимодействия с федеральными органами государственной власти и международными организациями органов местного самоуправления.              

Конгресс является общероссийской организацией, представляющей интересы муниципальных образований Российской Федерации. Он представляет в Совет по местному самоуправлению Российской Федерации информацию о деятельности муниципальных образований Российской Федерации, их объединений, органов местного самоуправления и их должностных лиц по обеспечению прав и свобод граждан, решению других вопросов местного значения. Конгресс принимает участие в подготовке проектов федерального бюджета, федеральных законов, федеральных программ, иных нормативных актов по вопросам местного самоуправления.

 

3. Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы участия населения в осуществлении местного           самоуправления

Согласно Конституции  РФ (ст. 130), местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Местное самоуправление в Российской Федерации — это  система организации и деятельности граждан, представляющая собой совокупность организационных форм и институтов прямого волеизъявления, а также выборных и других органов местного самоуправления, посредством которых обеспечивается самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Особую роль в реализации местного самоуправления играет непосредственная демократия. Она включает различные формы непосредственного волеизъявления населения или его групп, проживающих в границах административно-территориальных единиц, в которых осуществляется местное самоуправление.

Эта роль определяется прежде всего тем, что через ряд форм непосредственной демократии, таких, как  выборы, собрания населения и т.д., обеспечиваются формирование и функционирование всех важнейших звеньев системы органов местного самоуправления. Таким образом, можно сказать, что в практике местного самоуправления формы непосредственной и представительной демократии переплетаются, дополняя друг друга.

Кроме того, роль непосредственной демократии в осуществлении местного самоуправления определяется тем, что некоторые ее формы, например местные референдумы, собрания (сходы) граждан, сами входят в систему местного самоуправления, составляя ее неотъемлемую часть.

Формами прямого волеизъявления, посредством которых граждане непосредственно  осуществляют местное самоуправление, являются референдум, выборы, собрания (сходы) и др.

 

§ 1. Местный  референдум

Местный референдум — голосование граждан Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающих в границах одного или нескольких муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, а также уставами муниципальных образований. Согласно Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 16), местный референдум назначается органом местного самоуправления по собственной инициативе или по инициативе граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, в соответствии с уставом муниципального образования.

Принятие органом местного самоуправления решения по существу вопроса, который в соответствии с уставом муниципального образования может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу.

На местный референдум не могут быть вынесены вопросы: о  досрочном прекращении или продлении  срока полномочий, приостановлении полномочий органов местного самоуправления, а также о проведении досрочных выборов органов местного самоуправления либо об отсрочке этих выборов; о формировании состава органов местного самоуправления, персональном составе органов местного самоуправления; об избрании, утверждении, о назначении либо о даче согласия на назначение на должность или на освобождение от должности депутатов и должностных лиц; о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования, о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

На местный референдум не могут быть вынесены также вопросы, не находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования. Вопросы, выносимые на местный референдум, не должны противоречить законодательству Российской Федерации  и соответствующего субъекта Федерации.                   

В местном референдуме  имеют право участвовать все  граждане, проживающие на территории муниципального образования, обладающие избирательным правом. Граждане участвуют в местном референдуме непосредственно и на добровольной основе.

Голосование осуществляется тайно, контроль над волеизъявлением граждан не допускается.

Решение, принятое на местном  референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами местного самоуправления. Если для его реализации требуется издание нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию). 

Порядок назначения и  проведения местного референдума, принятия и изменения его решений устанавливается уставом муниципального образования в соответствии с

законодательством Российской Федерации и ее субъекта.

В настоящее время  в Российской Федерации нет специального закона о местном референдуме. Сегодня, кроме упомянутых положений, на федеральном уровне устанавливается право каждого гражданина РФ участвовать в референдуме (ст. 32 Конституции РФ); признание референдума в качестве одной из форм осуществления местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ), а также право главы местного самоуправления выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении ⁶.

Вместе с тем законы или положения о местном референдуме  приняты рядом субъектов Российской Федерации. Так, Закон Чувашской Республики от 19 января 1994 г. «О местном референдуме в Чувашской Республике» закрепляет за представительным органом местного самоуправления право принимать решение о проведении референдума, как по собственной инициативе, так и по требованию граждан. Согласно этому Закону, на местный референдум могут выноситься такие вопросы, как застройка данного населенного пункта, создание крупных предприятий, определение приоритетов в развитии территории, и другие важные вопросы, входящие в компетенцию органов местного самоуправления.

§ 2. Муниципальные выборы 

Наиболее распространенной формой народного волеизъявления являются выборы. Их значение определяется прежде всего тем, что посредством выборов образуются представительные органы, через которые населением в первую очередь осуществляется местное самоуправление, а также получают свои полномочия главы местной администрации — еще одна важная форма осуществления населением местного самоуправления.

В настоящее время  правовой основой выборов в органы местного самоуправления являются: Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 19 сентября 1997 г., а также принятые органами государственной власти субъектов Федерации законы или Положения о выборах в органы местного самоуправления, уставы муниципальных образований.

В субъектах Российской Федерации, в которых соответствующие  законы не приняты,  при проведении муниципальных выборов применяется  Федеральный закон «Об обеспечении  конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г.

Согласно действующему законодательству, выборы депутатов  представительных органов местного самоуправления и выборных должностных  лиц местного самоуправления осуществляются гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими на территории соответствующих муниципальных образований, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Право избирать депутатов  представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного, самоуправления принадлежит каждому гражданину Российской Федерации, постоянно проживающему на территории соответствующего муниципального образования и достигшему на день выборов 18 лет.

Депутатом представительного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления может быть избран гражданин Российской Федерации, достигший 21 года, постоянно проживающий на территории соответствующего муниципального образования.

Ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием на определенной территории Российской Федерации, могут устанавливаться только Конституцией РФ. Установление федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина Российской Федерации на территории муниципального образования в качестве основания для приобретения пассивного избирательного права не допускается.

Не имеют права избирать и быть избранными депутатами представительных органов местного самоуправления и выборными должностными лицами местного самоуправления граждане, признанные судом недееспособными, или граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Депутаты представительных органов местного самоуправления избираются по одномандатным избирательным округам, одному или нескольким много мандатным избирательным округам, образуемым на территории муниципального образования на основе единой нормы представительства.