Понятие и типы водного законодательства

Понятие принципа водного законодательства. Общее понятие правового принципа разработано в теории права. Это исходные начала исторически определенных правовых систем, выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни. Это своего рода "сгустки" правовой ткани, не только выявляющие наиболее характерные черты содержания данной системы, но и выступающие в качестве высокозначимых регулятивных элементов в структуре права (С.С. Алексеев).

В статье 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" принципы государственной экологической (и водной) политики, принципы государственного экологического (и водного) управления, принципы, на которых строятся отдельные правовые институты, определяют содержание и механизмы применения тех или иных правовых институтов и средств, к примеру экологической экспертизы, юридической ответственности, платности водопользования.

9. Первый принцип - значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека (п. 1 ст. 3). Это ведущий принцип водного законодательства, непосредственно воспроизведенный из положений части 1 ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются Российской Федерацией как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данная норма содержит оценку природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов и указывает на два вида отношения к природным ресурсам - их использование и охрану. Конституционная оценка имеет абсолютный характер, юридически объявляя землю, воду, воздух, равно как и леса, животный мир, недра, тем, без чего невозможна человеческая жизнь, т.е. необходимым, неотъемлемым условием поддержания жизни, объектом деятельности человека и средством обеспечения его потребностей.

Адресатами данной нормы являются народы, проживающие на территории Российской Федерации - суверенного государства. Поэтому использование и охрана природных ресурсов - неотъемлемое право и обязанность Российской Федерации. Именно эта норма самым непосредственным образом обосновывает экологическую функцию государства.

Законодатель счел необходимым разъяснить, в чем именно состоит значимость водных объектов, и тем самым легитимировать важнейшие их свойства и качества именно как основы жизни и деятельности человека, обязать учитывать их при регулировании водных отношений, установив соответствующие связи между такими свойствами (например, указав на то, что водный объект представляет собой среду обитания водных биологических ресурсов и этим обеспечивает потребности жизнедеятельности человека).

Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представлений о водном объекте как о сложном реально существующем явлении, многие характеристики которого получили юридическое описание и закрепление.

В скрытом виде положение "исходя из представлений" содержит указание на необходимость учета состояния научного знания. Оно же устанавливает критерии, на которые опирается правовое регулирование водных отношений, т.е. отношений, возникающих в процессе взаимодействия человека и общества с таким компонентом окружающей среды, как водные объекты.

По прямому тексту пункта 1 комментируемой статьи водные объекты рассматриваются как:

а) важнейшая составная часть окружающей среды;

б) среда обитания объектив животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов;

в) природный ресурс, используемый человеком для личных и бытовых нужд;

г) природный ресурс, используемый для осуществления хозяйственной и иной деятельности;

д) объект права собственности и иных прав.

Такой подход продолжает традиции российского права нового времени. В Земельном кодексе Российской Федерации (ст. 1 "Основные принципы земельного законодательства") земля рассматривается как природный объект и природный ресурс, как средство производства в сельском и лесном хозяйстве, как основа осуществления хозяйственной и иной деятельности, как недвижимое имущество, как объект права собственности и иных прав.

9.1. Водные объекты - важнейшая составная часть окружающей среды. В данном случае помимо значения водных объектов как основы жизни и деятельности человека подчеркивается также, что они выступают не объектом использования, но - охраны. На первый план здесь выходит их роль как основы именно жизни человека, компонента окружающей среды (среды обитания человека).

Окружающая среда. Данное понятие обычно анализируется с естественнонаучных, обществоведческих и правовых позиций. Смежными являются термины "природа", "природные ресурсы", "естественная среда", "окружающая природная среда", "среда обитания". Различные авторы подчеркивали разные стороны понятия "окружающая среда", выделяя наиболее важные моменты, в частности: окружающая среда является операционным базисом многообразной человеческой деятельности, совокупностью естественных элементов, т.е. созданных природой, но в большей или меньшей мере преображенных человеком и составляющих в данном месте и в данное время условия жизни людей; это весь материальный мир, находящийся вне человеческого общества, окружающий общество.

Окружающая среда существует как целое, взятое в разных масштабах и в разных сочетаниях, а не только как совокупность отдельных элементов, природных ресурсов и природных объектов. Подчеркивается, что окружающая среда служит условием и средством жизни человека, территорией, на которой он проживает, пространственным пределом осуществляемой государственной власти; местом для размещения объектов промышленности, сельского хозяйства, культурно-бытового назначения и иных.

В доктрине российского экологического права отмечалось, что окружающая среда относится к интегрированным объектам правового регулирования <30>. В Федеральном законе "Об охране окружающей среды" окружающая среда определяется как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов (ст. 1).

Окружающая среда и ее компоненты в целом являются объектом охраны в соответствии с многими актами российского законодательства. Так, Уголовный кодекс Российской Федерации предусматривает охрану окружающей среды как таковую (во всей совокупности ее компонентов, в том числе водных объектов) в статьях 246, 247, 252, 254 (п. п. 2 и 3), а также специально - охрану вод (водных объектов/водных ресурсов) в статьях 250, 252. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность за нарушение водного законодательства как по общим статьям главы 8 (ст. ст. 8.1 - 8.5), так и по специальным (ст. ст. 8.12 - 8.15).

В Федеральном законе от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" <31> среда обитания понимается как "совокупность объектов, явлений и факторов окружающей (природной и искусственной) среды, определяющей условия жизнедеятельности человека", а в перечень этих факторов включены биологические (вирусные, бактериальные, паразитарные и иные), химические, физические (шум, вибрация, ультразвук, инфразвук, тепловые, ионизирующие, неионизирующие и иные излучения), социальные (питание, водоснабжение, условия быта, труда, отдыха) и иные, оказывающие или могущие оказать воздействие на человека и (или) на состояние здоровья будущих поколений (ст. 1).

Таким образом, подход к водным объектам как важнейшей составной части окружающей среды находит свое отражение в экологическом, административном, уголовном и ином законодательстве.

Комментируемый Кодекс содержит значительное число норм, посвященных охране водных объектов (глава 6). В статьях 55 - 67 предписания природоохранного характера учитываются и по их принадлежности к защите окружающей среде, связанности с иными ее компонентами, например, лесами, и другим свойствам.

9.2. Водные объекты как среда обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов. Данный критерий значимости водных объектов имеет два аспекта. Не вызывает сомнений, что водные биологические ресурсы необходимы для удовлетворения потребностей человека в первую очередь как источник продуктов питания, корма сельскохозяйственных животных, а также эстетических, познавательных, рекреационных и иных потребностей. Помимо этого, значение водных объектов как среды обитания животных и растений имеет самостоятельный характер в плане сохранения биоразнообразия как одного из условий жизни человека; как совокупности генетических ресурсов Земли. Для понимания этой роли (функции) водных объектов следует обратиться к понятиям, ее раскрывающим.

Среда обитания животного и растительного мира выступает в качестве объекта охраны экологическим законодательством, а также предмета административного правонарушения и представляет собой, соответственно, природную среду, в которой объекты животного мира обитают в состоянии естественной свободы (ст. 1 Федерального закона "О животном мире"), включающую условия их размножения, нагула, отдыха, выращивания молодняка и иных элементов жизненного цикла, пути миграции, места их постоянной концентрации, в том числе в период размножения и зимовки.

Животный мир - возобновляющийся природный ресурс - совокупность живых организмов, населяющих временно или постоянно территорию Российской Федерации, находящихся в состоянии естественной свободы (звери, птицы, водные биоресурсы, т.е. пресноводные и морские рыбы, водные животные, морские звери, беспозвоночные, насекомые и др.).

Леса (лес) - возобновляемый природный ресурс, совокупность лесной растительности, земли, животного мира, имеющая важное экологическое, экономическое и социальное значение.

Растительный мир (вне лесов) - природный ресурс, важный компонент биосферы, тесно связанный с животным миром, климатом, почвой. Смежные понятия: "растительность", "растительное сообщество".

Биологические ресурсы - генетические ресурсы, организмы или их части, популяции или любые другие биотические компоненты экосистем, имеющие фактическую или потенциальную полезность либо ценность для человечества.

Генетические ресурсы - генетический материал, т.е. любой материал растительного, животного, микробиологического или иного происхождения, содержащий функциональные единицы наследственности и представляющий фактическую или потенциальную ценность.

Биоразнообразие - вариабельность живых организмов из всех источников, включая наземные, морские и иные водные экосистемы и экологические комплексы, частью которых они являются, в рамках видов, между видами и разнообразие экосистем.

Водные биологические ресурсы (водные биоресурсы) - рыбы, водные беспозвоночные, водные млекопитающие, водоросли, другие водные животные и растения, находящиеся в состоянии естественной свободы.

Водные объекты как среда обитания объектов животного и растительного мира охраняются многими нормами российских законодательных и подзаконных актов. Среди них Федеральные законы от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире", от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", от 19.07.1997 N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами", от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений", от 31.07.1998 N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", от 18.11.1998 N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", от 30.11.1995 "О континентальном шельфе Российской федерации", от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", от 01.05.1999 N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал", от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и др., а также Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 и Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001.

Нормы об охране среды обитания содержатся в подзаконных актах (например, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 13.08.1996 "Об утверждении требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи электропередачи"). Уголовная ответственность за посягательства на среду обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, предусмотрена статьями 246, 247, 250, 252, 256, 257, 259 УК РФ, а также иными статьями главы 26 УК РФ, если в причиненный значительный (существенный) ущерб или иные тяжкие последствия входят и наступившие вредные последствия для среды обитания объектов животного и растительного мира. Административная ответственность за аналогичные посягательства установлена статьями 8.33, 8.38, 8.29 и другими статьями КоАП РФ (в том числе за нарушение правил охраны среды обитания и путей миграции животных).

Кроме того, многие правила охраны среды обитания водных объектов животного и растительного мира содержатся в актах международного права: Рамсарской конвенции о водно-болотных угодьях (1971 г.), Конвенции о сохранении морских живых ресурсов Юго-Восточной Атлантики (Канберра, 1980), Конвенции по морскому праву (1982) и др.

9.3. Водные объекты как природный ресурс, используемый человеком для личных и бытовых нужд. Такая их трактовка требует специального правового и экологического разъяснения.

Водные ресурсы определяются в статье 1 ВК РФ как поверхностные и подземные воды, которые находятся в водных объектах и используются или могут быть использованы (см. комментарий к ст. 1).

В доктринах экологического и водного права и по ранее действовавшему законодательству воды трактовались как природный ресурс, т.е. как воды, участвующие в круговороте в качестве химического соединения кислорода и водорода, существующие в жидком, твердом, газообразном состоянии, а также как вся вода, находящаяся в водных объектах. На современном этапе, как видим, подход к пониманию водных ресурсов включает не только и не столько их естественно-природные свойства, сколько пригодность для использования человеком.

Водный объект согласно статье 1 ВК РФ - это природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. Здесь на первый план выходят пространственные признаки, а также свойства, позволяющие индивидуализировать (выделить) соответствующие объекты (см. комментарий к указанной статье).

Смежными в плане толкования комментируемой статьи являются также понятия водного фонда, т.е. совокупности водных объектов в пределах территории Российской Федерации; водохозяйственной системы, т.е. комплекса водных объектов и предназначенных для обеспечения рационального использования и охраны водных ресурсов гидротехнических сооружений; водохозяйственного участка, т.е. части речного бассейна, имеющей характеристики, позволяющие установить лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта, и другие параметры использования водного объекта (водопользования); речного бассейна, т.е. территории, поверхностный сток вод с которой через связанные водоемы и водотоки осуществляется в море или озеро (о содержании этих понятий см. комментарий к ст. 1, а также к ст. ст. 5 и 6).

Возможность использования водных объектов как природных ресурсов зависит от:

а) их категории;

б) водного режима;

в) целевой предназначенности;

г) ограничений на пользование;

д) наличия прав иных субъектов;

е) форм права собственности на водный объект;

ж) правового статуса водного объекта.

Категории водных объектов определены в статье 5 ВК РФ. Это поверхностные и подземные воды. Статус и порядок использования и охраны, во-первых, устанавливаются водным законодательством, во-вторых - в основном законодательством о недрах. При этом среди поверхностных водных объектов выделяются:

1) моря или их отдельные  части (проливы, заливы, в том числе  бухты, лиманы и другие);

2) водотоки (реки, ручьи, каналы);

3) водоемы (озера, пруды, обводненные  карьеры, водохранилища);

4) болота;

5) природные выходы подземных  вод (родники, гейзеры);

6) ледники, снежники.

Кроме того, в части 3 данной статьи особо указывается, что поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии.

В отличие от ранее действовавшего законодательства комментируемый Кодекс не выделяет специально категорию источников питьевого водоснабжения как особую категорию водных объектов и не дает их легитимного определения.

Использование водного объекта как природного ресурса для личных и бытовых нужд регулируется в зависимости от того, как определен правовой статус этого объекта, к какой форме собственности он относится, какие сервитуты, ограничения, запреты установлены.

Так, в отношении водных объектов общего пользования значимы следующие характеристики:

а) это поверхностные водные объекты;

б) они находятся в государственной или муниципальной (но не частной) собственности;

в) они являются общедоступными, т.е. доступ к ним вправе иметь каждый гражданин;

г) пользование таким водным объектом бесплатное;

д) цели пользования ограничиваются личными и бытовыми нуждами, т.е. использованием водного объекта как источника питьевого водоснабжения, источника воды, необходимой для ведения домашнего хозяйства, санитарно-гигиенических мероприятий;

е) использование водных объектов общего пользования регулируется с учетом специфики экологических, санитарно-эпидемиологических и других условий правилами, утвержденными органами местного самоуправления;

ж) использование этих водных объектов может быть ограничено либо запрещено, в том числе в силу части 4 ст. 6 ВК РФ, иных законодательных актов Российской Федерации и ее субъектов.

Следовательно, законом предусматриваются более чем широкие возможности (по видам деятельности, ее целям, кругу источников права) для ограничения принципа значимости водных объектов как основы жизни и деятельности человека.

На практике возникает вопрос: является ли использованием водных объектов как природного ресурса для личных нужд такое их использование, которое осуществляется, например, путем забора воды для орошения дачных (садовых), приусадебных участков, т.е. полива, выращивания сельскохозяйственных растений в целях производства продукции для личного потребления или для продажи с целью получения средств существования (см. комментарий к п. 16 ч. 3 ст. 11); путем организации отдыха отдельных категорий граждан (см. п. 11 ч. 2 ст. 11 и комментарий к нему), путем проведения рекреационных мероприятий, использования водного объекта в лечебных целях персонально (см. пункт 17 ч. 3 ст. 11), путем сооружения причала или ангара для личного плавсредства (см. п. 17 ч. 3 ст. 11), путем осуществления спортивного или любительского рыболовства и т.п.?

По всей видимости, на этот вопрос следует ответить утвердительно, исходя, во-первых, из признака индивидуализированного (личного) потребления вод, свойств, качеств водных объектов, во-вторых, из отсутствия обязанности (в подавляющем большинстве перечисленных ситуаций) заключать договор водопользования и (или) вносить плату за пользование водным объектом. При совпадении обоих признаков водный объект используется в соответствии с принципом его значимости как основы жизнедеятельности человека (индивида).

9.4. Водные объекты как природный ресурс, используемый для осуществления хозяйственной и иной деятельности. Данный аспект принципа значимости в качестве основы жизни и деятельности человека в основном связан именно с производством самых разных продуктов (от электроэнергии до сельскохозяйственной и лесной продукции), а также с достижением иных целей в самых разных сферах экономики, в том числе судоходства, сплава леса, сброса сточных вод промышленных, сельскохозяйственных, иных предприятий, добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации гидротехнических сооружений, функционирования мелиоративных систем, рыболовства, рыбоводства и т.п. (см. комментарий к ст. ст. 11, 21, 22).

Под хозяйственной (предпринимательской) деятельностью понимаются юридически значимые действия, направленные на извлечение прибыли в результате возмездного удовлетворения потребностей третьих лиц в заранее обусловленных либо предлагаемых услугах, имуществе, товарах. Они образуют определенное единство, их деятельность признается предпринимательской и осуществляемой в зависимости от продолжительности и содержания возмездных действий, объема получаемой прибыли и других факторов. Не рассматривается как предпринимательская деятельность по оказанию случайных, хотя и возмездных, услуг по ремонту автомобиля знакомым людям, покупке и доставке продуктов соседям и пр. Данная позиция выражена также В.П. Вериным, который отмечает, что "закон не связывает с регистрацией заключение разовых сделок гражданско-правового характера". Это и означает, что такие разовые сделки не образуют осуществления предпринимательской деятельности <34>.

Иной деятельностью в данном случае можно считать любые действия (работы, меры), осуществляемые в целях (нуждах) обороны страны, пожарной безопасности, ликвидации последствий и предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и антропогенного характера, стихийных бедствий и катастроф, проведения санитарно-эпидемиологических мероприятий, мер по предотвращению и ликвидации эпизоотии, эпифитотий, по осуществлению карантинных и иных мер в области ветеринарной и фитосанитарной безопасности населения и территории Российской федерации, природоохранных мер и т.д.

Таким образом, значимость водных объектов как природного ресурса, используемого для осуществления указанных видов деятельности, чрезвычайно велика. Именно поэтому многие положения комментируемого Кодекса (ст. ст. 10, 11, 22, 23, гл. 6 и др.) в основном ориентированы на регулирование использования и охраны водных объектов как источника экономического, экологического, оборонного и иного обеспечения нужд и безопасности общества, граждан России, государства, хозяйствующих субъектов.

9.6. Водные объекты как объекты права собственности и иных прав. По действующему Водному кодексу РФ подавляющее большинство водных объектов страны относится к федеральной собственности. В собственности иных субъектов права находятся лишь пруды и обводненные карьеры (см. комментарий к ст. 8).

Несмотря на это, нельзя недооценивать принцип значимости водных объектов как основы жизни и деятельности человека в этом плане, поскольку иные права - помимо права собственности - более чем разнообразны. Они реализуются через право пользования водными объектами в смысле статьи 9 ВК РФ, через право использовать водные объекты общего пользования, а также путем применения ответственности за нарушение водного законодательства и возмещения вреда. К такого рода иным правам, безусловно, относятся все конституционные экологические права человека и гражданина, в том числе на благоприятную окружающую среду, на доступ к экологической информации, на охрану здоровья, на отдых и труд, на передвижение (которое может осуществляться по водным акваториям) и т.п.

10. Второй принцип водного законодательства. Он закреплен в пункте 2 комментируемой статьи и тесно связан с принципом значимости водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека. Данный принцип состоит в приоритете охраны водных объектов перед их использованием.

Указанный принцип играет особую юридическую и даже идеологическую роль. Долгое время в нашей стране правовое регулирование и практика исходили из противоположных начал - из приоритета использования водных ресурсов перед их охраной. Такая политика привела к истощению ряда водных объектов, снижению стока, загрязнению поверхностных и подземных вод опасными веществами, гибели промышленных запасов водных биоресурсов и другим негативным последствиям, которые в совокупности расцениваются как одно из проявлений социально-экологического кризиса в стране.

Помимо экологических показателей, из-за снижения качества вод возросла заболеваемость населения. Но также резко упали и экономические показатели: водные объекты России стали менее пригодны для многих направлений хозяйственной, рекреационной, иной деятельности; например, полив сельскохозяйственных растений загрязненной водой приводит к снижению качества сельскохозяйственной продукции; забор воды для питьевых нужд требует все больших затрат на их очистку; сокращение водных запасов, изменение русла рек и загрязнение вод приводят к уменьшению добычи рыбы и снижению занятости населения (сокращается число рабочих мест), и т.п. Таким образом, невнимание к охране водных объектов привело к ущемлению экономических интересов или, как сейчас говорят, к созданию угрозы экономической безопасности.

Названные и иные тенденции вызвали потребность смены приоритетов. Впервые это нашло свое отражение в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 07.01.1988 "О коренной перестройке дела охраны природы в стране", хотя некоторые правовые основания для этого намечались еще в законах об охране природы, принятых в начале 60-х годов во всех союзных республиках. В Законе РСФСР 1991 г. "Об охране окружающей природной среды" были установлены принципы приоритета охраны жизни и здоровья человека, научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов страны и др.

В экологическом законодательстве новейшего периода эти подходы были расширены. Так, в статью 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" включен принцип приоритета сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов. В статье 3 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" устанавливается принцип поддержания или восстановления благоприятного состояния окружающей природной среды и сохранения биологического разнообразия. Развернутые формулировки даны в Земельном кодексе РФ (ч. 1 ст. 1): "...приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде".

Смысл разъясняемого принципа состоит в том, что никакие виды использования водных объектов не должны приводить к ухудшению их качества и состояния, что любые цели водопользования должны быть подчинены целям сохранения водных объектов и связанных с ними водных биологических ресурсов и иных компонентов окружающей среды, что при любом использовании водных объектов должны быть предусмотрены меры по их охране, а на водопользователей возложены соответствующие обязанности по реализации таких мер. Это соответствует и самому понятию охраны водных объектов, данному в пункте 17 ст. 1 ВК РФ (см. комментарий к ст. 1).

Данный принцип находит свое воплощение во многих нормах комментируемого Кодекса. Так, возможность запрета отдельных видов водопользования на водных объектах общего пользования предусматривается частью 4 ст. 6. Согласно статье 10 одним из оснований принудительного прекращения права пользования водными объектами является их использование с нарушением российского законодательства (в том числе, безусловно, и законодательства об охране вод). В этой же статье (п. 2 ч. 6) на водопользователя возлагается обязанность осуществить природоохранные мероприятия, связанные с прекращением права водопользования.