Понятие и виды административно-правовых методов управления

    Понятие и виды административно-правовых методов

    Методы  административно - правового управления - средство практического осуществления  функций государственно- управленческой деятельности, достижения её целей.

    Методам административно - правового управления присущи следующие наиболее характерные  черты:

    - органическая связь целевым подчинением  этого вида государственной деятельности  как особого варианта практической  реализации единой государственной  власти;

    - выражение управляющего воздействия  субъектов исполнительной власти  на соответствующие объекты;

    - непосредственное выражение в  связях между субъектами и  объектами государственного управления  как формы практической реализации  единой исполнительной власти;

    - использование субъектами исполнительной  власти в качестве средств  реализации закреплённой за ними  компетенции;

    - метод административно - правового  управления всегда имеет своим  адресатом соответствующий объект;

    - с учётом многообразия приёмов  и способов реализации управленческой  компетенции метод управления  есть определённая возможность  решения управленческих задач,  стоящих перед субъектом исполнительной  власти;

    - в методах администаривно - правового управления в соответствующем объёме находит своё выражение государственный интерес, управляющая воля государства;

    - непосредственное выражение в  методе администаривно - правового управления принадлежащих и его исполнительному аппарату полномочий юридически властного характера;

    - для методов администаривно - правового управления характерна правовая форма их непосредственного практического выражения;

    - выбор конкретных методов управления  и воздействия находится в  прямой зависимости не только  от особенностей субъектов исполнительной  власти, но прежде всего- от особенностей управления.

    Итак, по своим показателям метод администаривно - правового управления есть средство целенаправленного управляющего воздействия. Такой подход к его пониманию сближает его с методом правового регулирования управленческих общественных отношений. Общее для них- и тот и другой являются регулирующими средствами, т.е. выступают в роли "носителей" административно- правовых дозволений, запретов, предписаний. Однако акценты при этом различны: либо речь идёт о механизме правового регулирования, в принципе едином для всех отраслей права, либо об управленческом инструменте, используемом конкретными исполнительными органами для решения стоящих перед ними повседневных задач.

    Главный критерий, необходимый для разграничения  названных вариантов в методологическом смысле следующий:

    * метод правового регулирования  - функция административного права;

    * метод управления - функция субъекта  административного права, причем  не всякого, а лишь того, который  одновременно является субъектом  исполнительной власти (государственного управления).

    Важность  иных средств, используемых в работе органов управления, несомненна, но связываются они с решением задач  иного порядка. Так для принятия решения в виде правового акта субъект исполнительной власти предварительно проводит значительную работу, используя  при этом различные средства - социологические, математические, графические, выполняемую  до принятия решения в целях выработки  его наиболее эффективного варианта. Но самого управляющего воздействия  еще нет; оно найдет свое выражение  в будущем управленческом решении.

    Несомненно, что налицо определенные приемы или  способы управленческой работы, но если нет управляющего воздействия, нет и собственно методов управления.

    Вот почему не следует выделять в качестве самостоятельных методов управления математические, графические, социологические, исследовательские, воспитательные и  прочие средства. Подобного рода действия можно отнести к так называемым организационным мероприятиям, находящим  свое выражение, как правило в неправовых формах государственно-управленческой деятельности и не вызывающих прямых юридических последствий внешнего характера, т.е. не оказывающих влияния на объект управления.

    Таким образом следует различать:

    а) методы управленческого воздействия, они всегда имеют внешнее юридически - властное значение и выражение  и выявляются собственно методами управления;

    б) методы организации работы аппарата управления; имеют чисто внутри -аппаратное значение;

    в) методы совершенствования отдельных  управленческих действий; это методы процедурного характера.

    Первые  из них- административно- правовые методы. В них проявляются все основные качества, присущие государственно-управленческой деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть. С помощью ряда методов, имеющихся в том или ином наборе в распоряжении каждого субъекта исполнительной власти, управляющее воздействие на объект практически осуществляется путем использования административно-правовых форм и методов. Практически тот или иной метод управления находит свое выражение в нормативных либо индивидуальных правовых актах управления.

    Иная  точка зрения на понятие применения методов государственного управления заключается в том, что в каждом конкретном случае субъект управления должен найти наиболее целесообразные и прогрессивные методы, пути, средства решения задачи. Можно назвать  их наиболее существенные черты:

    - это способы воздействия одного  человека на другого, одного  коллектива на другой, одного  человека на коллектив или  коллектива на человека. Во всех  случаях метод управления выступает  как особые связи людей;

    - это способы обеспечения преобладания, подчинения воли;

    - это способы организации, упорядочения  происходящих в системе процессов,  приемы осуществления общих функций,  возникающих в процессе совместной  деятельности;

    - это средства достижения цели.

    Методы  при правильном применении образуют единую систему способов воздействия, связанных друг с другом.

    Средства  реализации управленческих задач и  функций разнообразны, что дает основу для их классификации. Подобный подход к проблеме административно-правовых методов допустим как с общеюридических, так и специальных позиций; последние основываются на первых и являются конкретизацией особенностей сферы применения методов. С общетеоретических позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности- убеждение и принуждение.

    С помощью средств убеждения прежде всего стимулируется должное поведение участников управленческих общественных отношений путём проведения воспитательных, разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер преимущественно морального воздействия. Принуждение рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу нерезультативности убеждения. В случае нарушения требований административно-правовых норм оно выражается в применении дисциплинарной и административной ответственности. При необходимости обеспечения общественной безопасности действует особый комплекс принудительных мер, в совокупности с юридической ответственностью обозначаемых как административное принуждение.

    Специальный подход к проблематике видовой классификации  административно-правовых методов  исходит прежде всего из характера (содержания) управляющего воздействия. Из множества классификационных вариантов, как правило, наиболее распространённым является выделение двух групп методов, а именно - административных и экономических.

    Административные  методы обычно квалифицируются в  качестве способов или средств внеэкономического  или прямого управляющего воздействия  со стороны субъектов государственно - управленческой деятельности на соответствующие  объекты управления независимо от конкретной области общественной жизни. Своё выражение  они находят в совершении субъектом  управления таких управленческих действий, в содержании которых проявляется  властное обеспечение должного поведения  управляемых объектов. Прямой их характер означает, что объект управления в  рамках своей компетенции принимает  управленческое решение, юридически обязательное для объекта управления. Налицо - прямое предписание, ибо управляющее  воздействие предполагает императивный (директивный) вариант волеизлияния субъекта управления. Такой характер управляющего воздействия вытекает из властной природы управления, являющегося  одним из существенных каналов практической реализации государственной власти. Подразумевается реализация исполнительной власти.

    Внеэкономический  характер данных методов означает, что реальным объектом управления является сознательно- волевое поведение  управляемых. Должное поведение  в сфере государственного управления обеспечивается через волю и сознание управляемых. При этом используются в необходимой мере средства убеждения и принуждения. Допускается возможность юридического принуждения к должному поведению, что, однако, не даёт оснований для отождествления прямого управляющего воздействия с принуждением.

    С учётом названных качеств административных методов очевидно, что без их использования невозможно достижение целей упорядочивающего воздействия на поведение различных участников управленческих общественных отношений. Кто-то должен решать повседневно возникающие в этой сфере вопросы, для чего и необходимы соответствующие рычаги юридического властвования. И они находятся в руках субъектов государственно-управленческой деятельности, которые осуществляют администрирование, т. е. управление. На этой базе и возникло наименование наиболее характерных для этих субъектов методов - административные.

    Экономические методы обычно характеризуются в качестве способов или средств экономического или косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления. Главное при этом заключается в том, что с их помощью субъект управления добивается должного поведения управляемых путем воздействия на их материальные интересы, т. е. опосредствованно в отличии от способов прямого властного воздействия.

    Последние здесь отсутствуют. Объект управления ставится в такие условия, когда  он сам начинает действовать должным  образом не под влиянием директивных  предписаний субъекта управления, а  в силу того, что такое его поведение  материально стимулируется. Чаще всего  стимулирующие средства сводятся к  экономическим.

    В научной литературе, в директивных  документах много внимания уделено  соотношению административных и  экономических методов. Но это разновидности  прямого и косвенного воздействия, которое осуществляется на экономические  процессы. В обороне, образовании  экономические методы применяются мало, но другие разновидности косвенного влияния используются широко.

    Для методов прямого воздействия  характерны следующие признаки:

    а) прямое воздействие на волю;

    б) директивность, приказной характер;

    в) однозначность команд, которые, как  правило, не оставляют подчиненным  возможности выбора вариантов и  обязывают делать как приказано;

    г) поскольку жизнь разнообразна, а  приказы однозначны, их приходится издавать много, что обуславливает  существование многих норм и указаний, которыми стремятся как можно  полнее регулировать деятельность подчиненных;

    д) наличие большого аппарата, контролирующего выполнение команд;

    е) стимулирование осуществляется по усмотрению руководителя за выполнение команд, а  то и просто за послушание, готовность выполнить любой приказ;

    ж) широкое использование внеэкономического  принуждения. Прямое воздействие во многих случаях позволяет быстро добиться результатов. Часто без  него не возможно обойтись.

    Методам косвенного воздействия присущи  следующие особенности:

    а) руководящее воздействие осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном поведении, через интересы, потребности исполнителей;

    б) управленческие акты управомачивают на определенные действия;

    в) у подвластных существует возможность  выбора одного или даже нескольких вариантов поведения;

    г) юридическими нормами и обычаями закреплен автоматически действующий  механизм стимулирования;

    д) наличие развитого механизма правосудия, решения споров, обеспечивающего защиту законных интересов граждан и их коллективов, цивилизованные процедуры разрешения противоречий.

    Управление  промышленностью в современных  условиях

    Государственное регулирование в широком смысле выражается в установлении государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений  и их корректировке в зависимости  от меняющихся условий. Его субъектами являются органы законодательной (представительной) и исполнительной власти.

    В узком смысле государственное регулирование - одна из функций государственного управления, направленная на создание благоприятных экономических, правовых и организационных условий деятельности коммерческих и некоммерческих организаций, предпринимательства без вмешательства  государственных органов в их производственную и хозяйственно-финансовую деятельность, за исключением специально предусмотренных законом случаев. Сейчас данная функция является приоритетной в управлении не только экономикой, но и социально-культурной сферой.

    Содержание  и механизм осуществления государственного регулирования включает:

    * нормативное регулирование путем  установления общих правил;

    * его оперативную корректировку  в соответствии с реальными  задачами, которые надлежит решать  управлению;

    * контроль за исполнением правовых норм, регулирующих те или иные отношения;

    * государственную защиту прав  и интересов участников общественных  отношений, урегулированных соответствующими  правилами; 

    * координацию и общее направление  их деятельности;

    * содействие ее успешному осуществлению; 

    * определение приоритетов в структурной  политике;

    * государственные контракты (договоры);

    * регистрацию; 

    * лицензирование и др.

    Основы  административной организации управления

    Административно-правовая организация управления есть закрепленная нормами административного права  система субъектов, призванных осуществлять управление, их статус, включая взаимоотношения  этих субъектов внутри и вне этой системы,

    Элементами  административной организации управления являются:

    * органы исполнительной власти;

    * другие органы управления, входящие  в разветвленный организационный  механизм осуществления функций  исполнительной власти;

    * нормы административного права,  устанавливающие соответствующий  статус всех звеньев системы  управления, в том числе из  служащих;

    * важнейшие параметры их отношений,  очерченных административным правом;

    * правовая ответственность субъектов,  вытекающая из их административно-правового  положения. 

    Понятием  организации управления охватывается как государственное, так и негосударственное  управление в той мере, в какой  оно регламентируется административным правом.

    Правовые  основы организации управления

    Виды  правовых актов по организации управления по юридической силе:

    * Конституция Российской Федерации,  закрепляющая в общем виде  структуру экономики, социально-культурной  и административно-политической  деятельности;

    * законы Российской Федерации; 

    * постановления палат Федерального  Собрания;

    * конституции, уставы и законы  субъектов Российской Федерации.  Уставы субъектов Российской  Федерации, кроме республик, имеют  большое значение для организации  управления на уровне этих  субъектов. В уставах, принимаемых  законодательными (представительными)  органами соответствующих субъектов  Российской Федерации, решаются  важнейшие вопросы структуры  органов управления и их статуса; 

    * подзаконные акты Президента  Российской Федерации и органов  исполнительной власти.

    По  содержанию различаются:

    * общие правовые акты, распространяющие  свое действие на общественные  отношения независимо от того, в какой сфере или отрасли  они возникают; 

    * специализированные, регламентирующие  вопросы организации правления  в отдельных отраслях и сферах.

    Органы  государственного управления отраслями  промышленности

    Министерство  топлива и энергетики РФ

    Федеральная энергетическая комиссия РФ

    Министерство  экономики РФ

    Министерство  РФ по атомной энергии

    Госкомитет  РФ по строительной, архитектурной  и жилищной политике

    Министерство  сельского хозяйства и продовольствия РФ

    Государственный контроль (надзор) в управлении промышленностью

    Федеральный горный и промышленный надзор России

    Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности

    Органы  энергетического надзора

    Министерство  РФ по антимонопольной политике и  поддержке предпринимательства

    Федеральная служба России по делам о несостоятельности  и финансовому оздоровлению

    Местное самоуправление и промышленность

    Промышленные  предприятия могут находиться в  собственности органов местного самоуправления. В соответствии с  Федеральным законом от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации  местного самоуправления в РФ"' к  полномочиям органов местного самоуправления отнесено владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью, в  том числе муниципальными предприятиями.

    Органы  местного самоуправления вправе:

    * создавать предприятия для осуществления  хозяйственной деятельности, реорганизовывать  и ликвидировать их;

    * определять условия и порядок  их деятельности, утверждать их  уставы, назначать руководителей; 

    * регулировать цены и тарифы  на продукцию этих предприятий. 

    Задача

    Глава районной администрации 20 декабря 1998 г. получил жалобы военнослужащего  Г. и гражданина С. на действия заведующего  районным финансовым отделом. 8 января 1999 г. глава администрации рассмотрел жалобу военнослужащего самостоятельно, а письменное обращение С. направил для разрешения по существу в районный финансовый отдел. Правильны ли действия Главы районной администрации? Какие  виды письменных обращений граждан  в органы государственного управления предусмотрены действующим законодательством? Дайте им соответствующую характеристику.

    К основным нормативным правовым актам, регулирующим порядок реализации гражданами права на обращение в органы государственной  власти и органы местного самоуправления, относятся: Конституция РФ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закон г. Москвы "Об обращениях граждан", аналогичные законы, принятые в большинстве субъектов Российской Федерации, а также ведомственные нормативные правовые акты, регулирующие порядок рассмотрения обращений граждан в конкретных отраслевых системах. 3 декабря 1999 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон "Об обращениях граждан", но в связи с несоответствием ряда его норм Конституции РФ, федеральным законам и наличием внутренних противоречий Президент РФ 21 декабря 1999 г. отклонил этот Федеральный закон.

    Согласно  действующему законодательству, для  рассмотрения всех видов обращений  граждан, поданных в письменной форме, установлены единые предельные сроки - до одного месяца. Обращения, не требующие  дополнительного, специального изучения или проверки, рассматриваются безотлагательно, в срок не более 15 рабочих дней. Срок исчисляется с момента регистрации  поступившего обращения. Заявления  и жалобы военнослужащих и членов их семей рассматриваются в сокращенные  сроки, т.е. до 15 дней, а в органах  местного самоуправления, на предприятиях, в организациях и учреждениях  независимо от организационно-правовой формы и формы собственности - безотлагательно, но не позднее 7 дней.

    Поэтому действия главы районной администрации  не верны. Он должен был рассмотреть  жалобу военнослужащего безотлагательно, но не позднее 7 дней со дня регистрации  жалобы (а не через 19 дней).

    Кроме того законодательством запрещается  направлять на рассмотрение жалобы тем  органам и должностным лицам, решения и действия (бездействие) которых обжалуются. Следовательно письменное обращение С. не следовало направлять на рассмотрение в районный финансовый отдел.

    Действующее законодательство под письменными  обращениями граждан понимает изложенные в письменной форме предложения, заявления, жалобы, ходатайства, в том  числе и коллективные обращения  и петиции граждан. Все перечисленные  виды обращений имеют свое определение.

    Предложение - обращение конкретного характера, направленное на совершенствование  организации и деятельности органов  государственной власти и органов  местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от организационно-правовых форм и  форм собственности, общественных объединений. Предложения направлены также на совершенствование правовой основы государственной и общественной жизни, на решение вопросов экономической, политической, социально-культурной и  других сфер жизни государства и  общества. Следует отметить, что  предложения граждан не связаны  с нарушением их прав и законных интересов.

    Заявление - вид обращения гражданина по поводу реализации принадлежащих ему прав, свобод, закрепленных Конституцией РФ и российским законодательством.

    Жалоба - обращение гражданина по поводу восстановления прав и законных интересов, нарушенных действиями (бездействием), решениями  органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностными лицами и выборными  лицами, руководителями предприятий, организаций, учреждений и общественных объединений. Причиной подачи жалобы может быть также предоставление официальной  информации, послужившей основанием для принятия решения и совершения действий (бездействия) вышеперечисленными органами, должностными лицами и руководителями.

    Ходатайство - письменное обращение гражданина с просьбой о признании определенного  статуса, прав и свобод, гарантий и  льгот, предусмотренных законодательством  Российской Федерации. В то же время  следует иметь в виду, что к  ходатайству должны быть приложены  подтверждающие документы, оформленные  по специально установленной форме. При подаче ходатайства может  взиматься государственная пошлина, но только в случаях и размерах, предусмотренных федеральным законом  о государственной пошлине.

    Коллективное  обращение - письменное обращение двух или более граждан, содержащее частный  интерес, или же обращение, принятое на собрании, митинге, которое подписано  организаторами этого собрания или  митинга.

    Петиция - разновидность коллективного обращения  граждан в органы государственной  власти и органы местного самоуправления о необходимости проведения общественных реформ или изменения действующего законодательства. Они подаются в  органы власти от имени участников собрания (схода), конференции, митинга  выборными лицами, обладающими представительскими полномочиями.

    Для письменных обращений граждан законодательство Российской Федерации устанавливает  определенные требования: они должны содержать наименование и адрес  органа или должностного лица, которым  они адресованы, изложение существа предложения, заявления, жалобы или  ходатайства. Существенным требованием  является указание фамилии, имени, отчества, места жительства, даты и наличие  личной подписи обратившегося гражданина. Отсутствие этих необходимых реквизитов влечет за собой признание обращения  анонимным и рассмотрению не подлежит. Не рассматриваются также обращения, содержащие выражения, оскорбляющие честь  и достоинство других лиц.