Понятие права государственной собственности

                                                     Реферат

        Дисциплина: Предпринимательское и коммерческое право

           На Тему: «Понятие права государственной собственности» 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

§ 1. Понятие права  государственной собственности 

В нашей стране государственная собственность  долгое время оставалась ведущей  формой собственности и имела  наибольший удельный вес. Концентрация имущества в государственной  собственности и, как следствие, ограничение имущественной сферы  и правомочий других собственников, исключение частной собственности  как таковой не дало положительных  результатов. 

В настоящее  время законодательством закреплено равенство всех участников гражданских  правоотношений, включая и государство (ст. 2 ГК). Условиями, обеспечивающими равенство субъектов в отношениях собственности, явилось лишение государства ряда преимуществ (отказ от неограниченной виндикации государственного имущества, от нераспространения исковой давности на требования о возврате государственного имущества из чужого незаконного владения и некоторых других льгот) и закрепление за всеми собственниками равного права на защиту их собственности (п. 4 ст. 212 ГК). 

В связи с  переходом к обществу с рыночной экономикой субъекты РФ, как государственные  образования, выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками  этих отношений - гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК). Российская Федерация  отказалась от иммунитета в качестве особого субъекта права в сфере  гражданских правоотношений внутри страны. 

Действующее законодательство рассматривает государственную  и частную собственность не как  противостоящие друг другу формы  собственности, а как две составляющие экономических отношений собственности, не имеющие политической окраски. Развитие частной собственности в разумных пределах под государственным контролем, как и приумножение государственной  собственности, может и должно быть выгодно всему обществу. 

В сложной системе  экономических отношений государственная  собственность представляет собой  форму собственности, имеющую целью  общенародное присвоение имущества, обособленного  от имущества других организаций  и граждан. Совпадение общенародных и государственных интересов  в сфере присвоения материальных благ основывается на конституционном  положении, согласно которому носителем  и единственным источником власти в  РФ является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ). 

Право государственной  собственности в объективном  смысле представляет собой совокупность правовых норм, закрепляющих принадлежность материальных благ Российской Федерации  и субъектам РФ, правомочия по использованию  принадлежащего им имущества и обеспечивающих защиту прав собственников в случае их нарушения. 

В субъективном смысле право государственной собственности  включает в себя правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, осуществляемые собственниками по своему усмотрению с учетом общенародных интересов. 
 

§ 2. Субъекты права  государственной собственности 

Применительно к праву государственной собственности  ст. 214 ГК устанавливает правило о  множественности субъектов государственной  собственности, носителями которой  выступает либо Российская Федерация  в целом (в отношении имущества, составляющего федеральную собственность), либо ее субъекты в отдельности - республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа (в отношении имущества, составляющего  собственность субъекта Федерации). 

Данная сложная  структурная модель права государственной  собственности более предпочтительна. Без нее в период перехода от монополистической  государственной (общенародной) собственности  к системе собственности, свойственной рыночной экономике, в условиях, когда  субъекты Федерации осознали свою имущественную  и хозяйственную самостоятельность, обойтись просто невозможно <*>. 

Статья 72 Конституции  РФ предусматривает возможность  нахождения в совместном ведении  Российской Федерации и ее субъектов вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Совместное ведение вопросами собственности в отношении указанных объектов означает прежде всего решение на основе договора вопросов отнесения государственного имущества к федеральной собственности либо к собственности субъектов РФ, но не предполагает установления общей совместной собственности субъектов РФ, на территории которых расположены данные объекты, и Российской Федерации в целом. Как собственники принадлежащего им имущества, Российская Федерация и ее субъекты независимы и не отвечают по обязательствам друг друга (п. 5 ст. 126 ГК). 

Указанные в  ст. 124 ГК субъекты права государственной  собственности - Российская Федерация  в целом, республики, национально-государственные  и административно-территориальные  образования вступают в гражданские  правоотношения и действуют в  соответствии с нормами, определяющими  участие юридических лиц в  отношениях, регулируемых гражданским  законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК; гл. 7 учебника). 

Управление государственной  собственностью и реализация правомочий собственника осуществляются через  систему государственных органов  юридическими и физическими лицами, которые можно объединить в две  группы. 

К первой группе относятся органы государственной  власти, наделенные общей или специальной  правоспособностью. В рамках компетенции, установленной нормативными актами, определяющими их правовой статус, органы государственной власти от имени  Российской Федерации либо субъектов  РФ осуществляют правомочия собственника. Вторую группу составляют государственные  органы, а также юридические лица и граждане, которые выполняют  возложенные на них функции в  случаях и порядке, предусмотренных  федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства  РФ, нормативными актами субъектов  РФ по их специальному поручению и  от их имени. 

Систему государственных  органов, осуществляющих правомочия собственников  государственного имущества соответственно от имени Российской Федерации, субъектов  РФ в пределах предоставленных им правомочий, определяемых в законодательном порядке, возглавляют высшие органы государственной власти (Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, президенты, правительства и законодательные органы субъектов РФ). 

Среди государственных  органов, осуществляющих правомочия собственника, важное место принадлежит Министерству имущественных отношений РФ, в  которое было преобразовано Министерство государственного имущества РФ (Мингосимущество  России) в соответствии с Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 "О  структуре федеральных органов  исполнительной власти" <*>. К его  компетенции отнесены полномочия, связанные  с проведением единой государственной  политики в области имущественных  и земельных отношений; управлением и распоряжением государственным имуществом и земельными ресурсами в пределах своей компетенции; регулированием деятельности на рынке недвижимости и при осуществлении оценочной деятельности; координацией в случаях, установленных законодательством РФ, деятельности в области имущественных и земельных отношений иных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ <**>. 

Функции Министерства имущественных отношений РФ пересекаются с функциями другого государственного органа - Российского фонда федерального имущества, который действует при  Правительстве РФ в качестве специализированного  финансового учреждения на основании  Положения о нем, утвержденного  Указом Президента РФ от 17 декабря 1993 г. N 2173 <*>. В пределах предоставленных  ему Правительством полномочий Российский фонд федерального имущества выступает  учредителем акционерных обществ, приобретает доли участия (паи, акции) в капитале обществ и товариществ, осуществляет иные действия, связанные с реализацией прав, вытекающих из владения долями участия (паями, акциями). 

Особое место  в системе государственных органов  занимает Федеральное казначейство Российской Федерации. Его деятельность по осуществлению правомочий собственника регулируется Положением о Федеральном казначействе Российской Федерации, утвержденным Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 27 августа 1993 г. N 864 (с изм.) <*>. 

Федеральное казначейство РФ по поручениям Правительства и  министра финансов осуществляет операции со средствами федерального бюджета, участвует  в обеспечении управления и обслуживания государственного внутреннего и  внешнего долга страны, организует и осуществляет размещение на возвратной и платной основе централизованных финансовых ресурсов, находящихся в  ведении федерального Правительства, ведение операций по учету государственной  казны. В случаях, предусмотренных  законом, Федеральное казначейство РФ может выступать истцом в суде в защиту права государственной  собственности. 

Право защищать интересы государства как собственника предоставлено и Федеральной  службе по финансовому оздоровлению и банкротству, на которую возложены  проведение государственной политики по предупреждению банкротств, а также  обеспечение условий реализации процедур банкротства в соответствии с Федеральным законом от 26 октября 2002г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" <*>. 

В системе органов  управления государственным имуществом важное место принадлежит Счетной  палате. Основы правового положения  Счетной палаты определяются Федеральным  законом от 11 января 1995 г. N 4-ФЗ "О  Счетной палате Российской Федерации" <*>. 

Счетная палата как постоянно действующий орган  государственного финансового контроля, в частности, осуществляет: 

организацию и  проведение контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета по объемам, структуре и целевому назначению; 

определение эффективности  и целесообразности расходов государственных  средств и использования федеральной  собственности. 

Соответствующими  органами, осуществляющими правомочия собственника, действующими на постоянной основе, представлена и система органов  субъектов РФ. 

Как уже было сказано ранее, вступление государства  в гражданские правоотношения возможно с помощью государственных органов, юридических и физических лиц, выполняющих  специальные поручения по осуществлению  правомочий собственника от имени государства. 

В качестве примера  можно привести сложившийся в  кредитно-финансовых отношениях институт "агентства Правительства", который  связан с правоотношениями, вытекающими  из совершения агентом отдельных  операций по поручениям Правительства. В качестве агентов, в частности, на которых может быть возложена  работа с внутренними и внешними инвестициями, выступают различные  банки, деятельность которых координируется и осуществляется во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти <*>. 
 

§ 3. Содержание права  государственной собственности 

Право государственной  собственности в субъективном смысле включает в себя правомочия владения, пользования и распоряжения. 

Право владения имуществом, принадлежащим РФ и субъектам  РФ, означает, что в их охраняемом законом обладании находятся  материальные ценности. Право владения связано с возможностью осуществлять учет имущества и его охрану. При  передаче части имущества своим  организациям (учреждениям и предприятиям) государство, субъект РФ сохраняют  за собой право владения этим имуществом, поскольку правомочие владения государственной  организации не исчерпывает право  владения субъекта права государственной  собственности, оно не совпадает  с ним ни по объему, ни по назначению <*>. 

Правомочие владения государственной организации (предприятия, учреждения) производно, вторично по отношению  к праву владения государства, субъекта РФ. В конечном итоге, само государственное  предприятие, а также казенное унитарное  предприятие, государственное учреждение, как определенный имущественный  комплекс (ст. 132 ГК), являются объектом государственной собственности, а следовательно, находятся во владении государства, субъекта РФ. 

Право пользования  означает закрепленную за государством, субъектом РФ возможность целенаправленно  извлекать из имущественных ценностей  выгоду в интересах всего народа Российской Федерации, субъекта РФ в  целях удовлетворения его материальных потребностей и создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное  развитие человека. 

Право распоряжения субъектов права государственной  собственности должно состоять в  их возможности определять юридическую  судьбу имущества путем изменения  его принадлежности, состояния или  назначения с учетом публичных интересов. 

В науке гражданского права существовала точка зрения, в соответствии с которой право  распоряжения государства заключалось "в установлении им порядка владения и пользования народным достоянием, распределении имущества, определении наилучших правовых форм, в которых должно осуществляться управление государственной собственностью" <*>, т.е. по существу сводилось к праву государства путем издания законодательных актов, а также административных актов самому устанавливать рамки своих прав собственника и пределы их осуществления. 

Нельзя не учитывать, что государство, субъекты РФ как  политические суверены не могут не воздействовать на установление границ содержания права собственности. Однако с установлением равенства защиты всех форм собственности и утратой  государством некоторых преимуществ  перед другими участниками гражданских  правоотношений положение изменилось. 

Вместе с тем  следует признать, что гражданско-правовое регулирование отношений по распоряжению государственной собственностью находится не на должном уровне. В значительной степени регулирование имущественных отношений с участием государства осуществляется на основе публично-правовых норм, а не норм гражданского права. Те же отношения, которые регулируются нормами ГК, подчас требуют более детальной регламентации. Например, отсутствие в ГК определения категории "государственные нужды" приводит к тому, что изъятые у собственника для государственных нужд земельные участки впоследствии оказываются в собственности частных юридических лиц. В Гражданском кодексе (ст. 1071) также четко не определены органы и лица, выступающие от имени казны при возмещении вреда за ее счет, в результате чего у потерпевших часто возникают трудности, связанные с возмещением им вреда. 
 

§ 4. Объекты права  государственной собственности 

Круг объектов права государственной собственности  неограничен. В собственности государства  может находиться любое имущество, в том числе и то, которое  не входит в круг объектов права  частной собственности: имущество, составляющее исключительную собственность  государства. Это имущество, которое  находится в исключительном обладании  общества и используется исключительно  в интересах народа или для  обслуживания особых государственных  нужд. 

Объекты исключительной государственной собственности  функционируют в особом правовом режиме, который на законодательном  уровне до конца не определен. Режим  имущества, составляющего исключительную государственную собственность, связан с монополией государства на это  имущество, ограничением его оборотоспособности и, как правило, с наложением законодательных запретов на обращение его в частную собственность. Так, в случае обнаружения клада, содержащего вещи, относящиеся к памятникам истории или культуры, они подлежат передаче в государственную собственность (ст. 233 ГК). Перечень имущества, которое может находиться в исключительной государственной собственности, должен стать определяющим и по отношению к перечню имущества, не подлежащего приватизации. 

Круг объектов, составляющих исключительную государственную  собственность, определен законодательно. Перечень таких объектов содержится, в частности, в ст. 71 Конституции РФ, в Приложении N 1 к Постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" <*>. 

В Российской Федерации  к ним отнесены: недра, лесной фонд, водные ресурсы, ресурсы континентального шельфа, территориальных вод и  морской экономической зоны, а  также иные природные объекты, объекты  историческо-культурного наследия и некоторые художественные ценности общенационального значения; имущество государственной казны, Вооруженных Сил; объекты оборонного производства, ядерной энергетики; расщепляющиеся материалы; ядовитые и наркотические вещества; другие объекты и имущества. 

Данный перечень объектов исключительной государственной  собственности не является исчерпывающим. Он может дополняться, конкретизироваться, из него могут исключаться те или  иные объекты. 

Стремление к  сохранению устойчивого статуса  объектов с режимом исключительной государственной собственности  не должно противоречить основным принципам  осуществления права собственности: максимального использования полезных свойств имущества и извлечения наибольшей прибыли. 

Намерением достичь наибольшего экономического эффекта от их использования продиктованы изменения отношений собственности на природные ресурсы. Однако расширение сферы частной собственности на природные ресурсы нуждается в глубоком анализе возможных негативных экономических, экологических последствий. Решение вопроса об отнесении природных объектов к объектам частной собственности возможно в том случае, когда прибыль, доход от использования объекта прежде всего зависят от наиболее эффективного и рационального его использования. Данная зависимость наблюдается при использовании земли. 

Что касается других объектов природных ресурсов (вод, недр, лесов), то передача их в частную  собственность неоправданна (по крайней  мере сегодня, когда механизм государственного контроля является недейственным), хотя использование этих объектов частными лицами в режиме иных прав не исключается (например, на условиях аренды). 

Наряду с категорией "исключительная государственная  собственность" имеет место и  другая категория объектов государственной  собственности, отнесенных к "неотъемлемому  достоянию народов". По мнению некоторых ученых, имущество, объявленное достоянием народов, является разновидностью объектов, составляющих исключительную государственную собственность <*>. 

Согласно точке  зрения других ученых, категория "достояние  народов" употребляется по отношению  к имуществу, установление права  собственности на которое вообще невозможно (оно не может быть объектом права собственности). Государство как юридический собственник (фактическим собственником является народ) в отношении имущества, объявленного достоянием народа, обладает лишь компетенцией управления в общенародных интересах, использования в ограниченных пределах и передачи в ограниченное пользование другим лицам (юридическим или физическим) <*>. 

Иными словами, на правомочие распоряжаться этим имуществом налагаются строжайшие запреты. Право  распоряжаться имуществом, объявленным  достоянием народов, настолько ограничено, что позволяет сравнить его с  правомочиями распоряжения в иных ограниченных вещных правах. Отсюда делается вывод  о том, что данное имущество не имеет собственника. Оно находится  в ведении избранных народом  органов государственной власти. 

Именно такой  смысл заложен в категорию "достояние  народов", используемую в Указе  Президента РСФСР от 18 декабря 1991 г. "Об особо ценных объектах национального  наследия России", в котором ряд  объектов объявляется "достоянием народов  России", а государство гарантирует "их сохранность в интересах  настоящего и будущих поколений  россиян" <*>, т.е. исключается возможность  их выбытия за пределы российского  государства. 

В связи с  отсутствием правового определения  категории "достояние народов" используемый в некоторых нормативных  актах термин "достояние народов" имеет подчас иное содержание. Например, в преамбуле Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных  лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных  местностях и курортах" <*> говорится  о том, что природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности  и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, а в ст. 9 Закона провозглашается  право государственной собственности  на те же объекты. 

В Федеральном  законе от 14 марта 1995г. N 33-ФЗ "Об особо  охраняемых природных территориях" <*> такие территории относятся  к объектам общенационального достояния (преамбула Закона). В то же время  в п. 6 ст. 2 данного Закона говорится, что особо охраняемые природные  территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение и в зависимости от этого особо  охраняемые природные территории являются федеральной собственностью, собственностью субъектов РФ или муниципальной  собственностью. 

В названных  Законах утрачивается смысл категории "достояние народов", заложенный в Указе Президента РСФСР от 18 декабря 1991г. "Об особо ценных объектах национального наследия России". Термин "достояние народов", проживающих  на соответствующей территории, отождествляется с государственной собственностью и употребляется для обозначения принадлежности соответствующего имущества (в частности, природных ресурсов) Российской Федерации либо ее субъектам. 

Позиции ученых относительно категории "достояние  народов" не столь противоречивы, поскольку признание имущества, объявленного достоянием народов, разновидностью исключительной государственной собственности, на чем настаивают авторы одной из точек зрения, допускает признание  за ними особого правового режима, по сравнению с общим режимом  имущества, составляющего исключительную государственную собственность. Стоит  согласиться с теми, кто полагает, что эти объекты требуют к  себе особого внимания, поэтому с  целью обеспечения "их сохранности  в интересах настоящего и будущих  поколений россиян" следует ограничить или совсем исключить возможность  собственника ими распоряжаться. Объявление общенародным достоянием тех или  иных объектов, в том числе объектов, относящихся к природным ресурсам, должно происходить в индивидуальном порядке на основе законодательного определения, после чего они должны находиться под особой защитой и  функционировать в особом правовом режиме, определенном законом. 

Что же касается вопросов отнесения государственной  собственности либо к федеральной  собственности, либо к собственности  субъектов Федерации, то в соответствии с п. "г" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ разграничение государственной собственности отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Статус объектов государственной собственности, касающийся их субъектной принадлежности, определяется согласно Федеративному договору по взаимной договоренности федеральных органов государственной власти РФ и органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. 

Определение субъектной принадлежности государственного имущества  на основании взаимной договоренности органов государственной власти РФ и субъектов РФ касается не только объектов, находящихся в федеральной  собственности, которые могут передаваться в собственность субъектов РФ, указанных в упоминавшемся Приложении N 2 к Постановлению Верховного Совета РСФСР от 27 декабря 1991 г. Возможен и  обратный процесс перехода государственной  собственности из собственности  субъектов Федерации в федеральную собственность, как и в первом случае находящийся за пределами гражданско-правового регулирования. 

Особенно часто  возникают проблемы установления субъектной принадлежности земли и других природных  ресурсов, которые следует особо  выделить среди других объектов государственной  собственности. 

В Конституции  РФ (ст. 9) устанавливается, что земля  и природные ресурсы могут  находиться в частной, государственной, муниципальной собственности. Они  используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и  деятельности народов, проживающих  на соответствующей территории. 

В п. 2 ст. 214 ГК определен  особый режим земли и природных  ресурсов, который заключается в  том, что государственной собственностью признается вся та земля и все  те природные ресурсы, которые прямо  не переданы в частную либо муниципальную  собственность. Таким образом, устанавливается  своеобразная презумпция государственной  собственности на землю и другие природные ресурсы, что исключает  их существование в качестве бесхозяйного имущества (ст. 225 ГК). 

Правовое регулирование  отношений в области разграничения  государственной собственности  на землю осуществляется также Федеральным  законом от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О  разграничении государственной  собственности на землю". 

Особо следует  сказать о правовом режиме государственного имущества, находящегося за рубежом. Его  правовой статус определяется прежде всего требованием об иммунитете государственного имущества, находящегося за рубежом. Этот принцип закреплен в ст. 401 ГПК, которая исходит из концепции судебного иммунитета имущества иностранного государства и требует соответствующего подхода к имуществу нашего государства. 

Иммунитет имущества  государства означает, что без  согласия компетентных органов соответствующего государства не могут быть обращено взыскание на имущество, обеспечен  иск за счет имущества, находящегося за рубежом, либо предприняты иные меры, действия, связанные с ограничением права собственности. 

В настоящее  время в Российской Федерации  принят ряд законов об ограничении  иммунитета государства, выступающего в качестве субъекта в гражданско-правовых отношениях. Данные ограничения не распространяются на имущество, используемое в дипломатических и иных некоммерческих целях (см. § 3 гл. 7 учебника). 

Особенности управления федеральной собственностью, находящейся  за рубежом, до принятия специального закона определяются Постановлением Правительства  РФ от 5 января 1995 г. N 14 "Об управлении федеральной собственностью, находящейся  за рубежом" <1>, Указом Президента РФ от 23 октября 2000 г. N 1771 "О мерах  по улучшению использования расположенного за пределами Российской Федерации  федерального недвижимого имущества, закрепленного за федеральными органами исполнительной власти и их представительствами, другими государственными органами Российской Федерации и государственными организациями" <2>, Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2001 г. N 672 "Об утверждении Порядка распределения доходов от использования федерального недвижимого имущества, расположенного за пределами Российской Федерации" <3>, Постановлением Правительства РФ от 14 января 2002 г. N 10 "Об утверждении Порядка отчуждения федерального недвижимого имущества, расположенного за пределами Российской Федерации" <4>.