Понятие правообразования и правотворчества

Понятие правообразования и правотворчества. Их соотношения. Субъекты правотворчества, его цели и содержания. виды и принципы правотворчества.

Тема правотворчества является весьма популярной в современной правовой науке. Можно отметить достаточно большое количество трудов, посвященных правотворчеству. Однако, в юридической литературе пока не сложилось единого мнения по вопросу о том, какой смысл следует вкладывать в понятие «правотворчество».

Так, по мнению одних авторов, правотворчество – это форма государственного руководства обществом, «…выражающаяся в издании нормативных актов…»[1], других – «…это в принципе и главным образом государственная деятельность, завершающая процесс формирования права, означающая возведение государственной воли в закон»[2], третьих - «правотворчество представляет собой деятельность правотворческих органов по подготовке и принятию нормативно-правовых актов либо решений об отмене или изменении действующих норм права»[3].

Профессор Протасов В.Н. считает, что под «правотворчеством» в основном понимают деятельность управомоченных органов государства по изданию, переработке и отмене нормативно-правовых актов в единстве с их содержанием - юридическими нормами[4].

Иную сущность вкладывает в понятие «правотворчество» Марченко М.Н. указывая - «по своей социальной сути правотворчество есть процесс возведения государственной воли в закон, ее оформление в различных нормативно-правовых актах, процесс придания содержащимся в них правилам поведения – государственным велениям общеобязательного характера»[5].

Такая неоднозначность в определении понятия говорит о том, что правотворчество - сложное социальное явление, имеющее управленческую природу, поскольку правотворчество всегда связано с государством.

Учитывая государственный характер правотворческой деятельности, необходимо различать правотворчество в собственном смысле слова и более широкое и многоаспектное понятие – правообразование (или формирование права).

Правообразование - это процесс формирования и оформления юридической нормы. Он очень сложен  и многогранен.

Формирование права (правообразование) по своим исходным началам носит объективно обусловленный, необходимый характер. Начальная ступень правообразования — возникновение объективно обусловленной экономической, социально-политической, нравственной или иной общественной потребности в юридическом регулировании соответствующих отношений[6]. Данной позиции придерживается Мурашко Л.О., указывая, что на начальном этапе формирования правовой нормы можно увидеть возникновение объективно обусловленной экономической, политической или иной общественной потребности в правовом регулировании общественных отношений; далее — осознание и осмысление данной потребности, «вызревание» идеи права; в последующем — выражение этой идеи в государственной воле, деятельности специально уполномоченных субъектов. Такой подход к явлению правообразования носит широкий характер[7]. Белорусский теоретик права, профессор С. Дробязко[8], выделяет три уровня в процессе формирования правовых норм: правообразование (действуют объективные силы природы и общества, влияющие на правосознание; организационный фактор отсутствует, стихийное право «снизу», усилиями индивидов и их объединений на основе саморегуляции общества); правотворчество (выражается в деятельности государственных структур, когда на основе научно-теоретического и профессионально-юридического правосознания подготавливаются проекты соответствующих источников права); правоустановление (объективация источника права в соответствие с процедурой).

Необходимо подчеркнуть, что уже с весьма ранних ступеней развития процесс правообразования приобретает целеустремленный, целенаправленный характер. Объективно обусловленные потребности правового регулирования опосредуются различными общественными интересами, а последние выражаются как в политических решениях партий, иных политических образований, так и в складывающемся мнении различных общественных институтов, а также решениях государственных органов. Представляется, что данные объективные общественные отношения обуславливают процессы правотворчества.

С указанной позицией стоит согласиться. Дело в том, что государство не творит право. Процесс правообразования идет в недрах социального организма, и государство, по существу, должно лишь надлежащим образом оформлять те правовые потребности, которые уже сложились в обществе. Поэтому правы те авторы, которые рассматривают «правотворчество» как завершающую стадию процесса правообразования[9].

Данной позиции придерживается и профессор  С.С. Алексеев обоснованно говорит о том, что «правотворчество, в принципе, начинается тогда, когда потребности общественного развития определились, непосредственно-социальные права сложились, необходимость правовых нововведений назрела и на этой основе в процесс правообразования вступают компетентные органы[10]

Правообразование – сложный социальный процесс, составная часть правовой действительности. В нём действуют различные факторы, одним из которых является и судебная практика[11].

Ряд ученых придерживаются мнения, что правотворчество – это часть правообразования.

Правообразование[12] — все формы и средства возникновения, развития и изменения права, в том числе и Правотворчество.

Правотворчество — понятие более узкое, чем Правообразование, оно — часть правообразования, его самостоятельная и решающая стадия (высший уровень). Инициативу, предложение о необходимости принятия того или иного закона нельзя считать правотворчеством, хотя с инициативы может начаться Правотворчество. Обсуждение проекта конституции населением — это не Правотворчество, но может привести к нему.

Главным отличием правотворчества от правообразования является то, что творчество права осуществляется государственными органами или с их санкционирования, разрешения.

Правотворчество — прежде всего форма властно-волевой деятельности государства, формального нормативного закрепления меры свободы и справедливости, включающая в себя исследование, обобщение и систематизацию типичных конкретных правоотношений, возникающих в гражданском обществе, и направленная на создание нормативно-правового акта.

Правообразование — форма возникновения и бытия права в широком правовом поле: до правотворчества, рядом с ним, в виде правотворчества, после правотворчества, в процессе реализации права. Правообразование происходит и вне правотворчества государства, в рамках гражданского общества — в правосознании, конкретных правоотношениях, правомерном поведении, в правовых теориях, судебных прецедентах и т.д. Правообразование питает Правотворчество новыми правовыми идеями, правилами поведения, конкретными решениями, соглашениями, которые исследуются, обобщаются, систематизируются государством, а затем формулируются в нормах права, внешне выраженных в нормативно-правовых актах.

Можно выделить следующие уровни правообразования[13]:

1) гносеологический — отражает процесс возникновения и развития права в форме правосознания;

2) материальный — выражает формирование права в виде конкретных правоотношений, правомерного поведения;

3) институциональный — отражает существование права как системы правовых норм.

Последний уровень правообразования является уровнем правотворчества.

Таким образом, мы видим, что большинство авторов склонны разграничивать указанные понятия «правообразование» и «правотворчество». Однако они достаточно тесно соприкасаются друг с другом.

При помощи правотворчества государство воздействует на субъекты права посредством или нормативно-правового акта, или иного источника права. Правотворческая деятельность государства есть отражение экономических или иных общественных отношений в виде общих норм особого социального характера, юридических норм, где они приобретают наиболее общий, формально-определенный характер. Правотворчество представляет собой активную деятельность, государственную по своему характеру. Она была, есть и всегда будет важнейшим средством управления обществом. Правотворчество непосредственно связано с типом государства, его формой, механизмом и функциями.

Уровень и культура правотворчества, а соответственно и качество принимаемых нормативных правовых актов, – это показатель цивилизованности и демократизма общества. Посредством правотворчества нормы естественного права облекаются в форму нормативных правовых актов и становятся положительным правом, т.е. правом, существующим в виде законодательства. Процедура возведения норм и принципов естественного права, социальных потребностей и интересов граждан в закон составляет содержание правотворчества.

Правотворческий процесс основывается на определенных принципах – основополагающих идеях, реализация которых обеспечивает его качество и эффективность.

Правотворчество в свою очередь не следует отожествлять с законотворчеством, хотя объединяющим началом того и другого является творение права, однако разными по юридической силе являются результаты такого творения. Законотворчество заканчивается принятием законов, тогда как правотворчество – всех нормативно-правовых актов: законов, указов, нормативно-правовых договоров, судебных и административных прецедентов.

Основными принципами правотворчества являются:

Законность. Нормативные акты должны приниматься строго в пределах компетенции соответствующего правотворческого органа и соответствовать конституции страны, её законам и иным актам более высокой юридической силы. Принцип законности означает также строгое соблюдение установленного порядка подготовки, принятия и опубликования нормативно-правовых решений, правотворческой процедуры, формы принимаемых актов.

Гласность. Этот принцип состоит в открытости правотворческого процесса, свободном и деловом обсуждении проектов нормативных актов. Гласность и открытость дают возможность, с одной стороны, установить контроль гражданского общества над законодательным процессом, с другой – выступают каналом формирования общественного мнения.

Демократизм. Этот принцип проявляется в установлении и неуклонном осуществлении свободного, демократического порядка подготовки и утверждения любых нормативных актов, в максимальном учёте в новых нормативных решениях, общественного мнения, потребностей социально-экономического развития страны и интересов различных слоёв населения.

Гуманизм. Этот принцип предполагает направленность правотворческого акта на обеспечение и защиту прав и свобод личности, на максимально полное удовлетворение её духовных и материальных потребностей. Человек, его интересы должны быть в центре законодательной деятельности.

Профессионализм. В последнее время становится все более ясно, что недостаточный учет этого требования в правотворческом процессе имеет негативные последствия, сказывается на качестве подготовленных и принятых нормативно-правовых актов. В первую очередь, это касается парламентариев, которых важно научить законодательному процессу. Профессионализм предполагает участие в разработке новых правотворческих решений квалифицированных специалистов соответствующих отраслей общественной жизни, имеющих профессиональную подготовку, большой опыт работы и достаточные знания.

Научный характер. Правотворчество призвано максимально полно соответствовать назревшим потребностям общественного развития, его объективным закономерностям, быть научно обоснованным, учитывать и использовать достижения науки и техники, основываться на теоретических разработках проблем, требующих нового нормативного решения. К подготовке проектов должны привлекаться научные учреждения, отдельные представители соответствующих отраслей науки, а также учёные-юристы.

К сожалению, принцип научности далек от реализации – законы принимаются не на базе науки, и даже не исходя из здравого смысла, а только из интересов отдельных групп.

Строгая дифференциация правотворческих полномочий. Реализация этого принципа имеет огромное значение в условиях государственно-организованного общества, основанного на идеях разделения властей, в условиях наличия системы сдержек и противовесов. Любое «перетягивание одеяла» грозит нестабильностью, ростом нигилизма в обществе, возможными социальными и экономическими потрясениями.

Планирование. В современных условиях переустройства общества для достижения заранее определенных целей планирование правотворческого процесса имеет большое значение в силу необходимости концентрации усилий на приоритетных законодательных работах. Планирование дает возможность избежать непродуманного правотворчества, устранить дублирование и рассредоточить усилия с учетом согласования планов работы государственных органов разного типа и разного уровня, ликвидировать поспешность в правотворческой деятельности, создать условия для подготовки документов высшего качества, провести подготовительные мероприятия, включая консультирование с учебными и научными учреждениями, учесть их планы научно-исследовательских работ.

Оперативность правотворчества предполагает своевременность издания нормативных актов.

Исполнимость закона отражает необходимость при подготовке законопроекта и принятии закона учитывать весь набор финансовых, кадровых, организационных, юридических условий, наличие которых только и позволит закону или иному нормативно-правовому акту действовать, быть реализованным. Одним из важнейших юридических условий исполнимости закона иногда является одновременная подготовка необходимых подзаконных актов, изменений и дополнений в другие законы.

Техническое совершенство принимаемых актов предполагает широкое использование выработанных юридической наукой и апробированных правотворческой практикой способов и приемов подготовки и оформления нормативных текстов, правил законодательной техники, которые должны быть обязательными условиями для законодателя.

Правотворчество в целом решает ряд важнейших функций:

- первичного регулирования общественных отношений, т.е. выработка и принятие новых юридических норм;

- обновления правового материала (отмена, изменение, дополнение действующих юридических норм);

- ликвидации пробелов в правовом регулировании.

В литературе по теории права изложены различные подходы к классификации правотворчества. Так, по мнению М.М. Марченко, речь надо вести не об искусственной классификации правотворчества, поскольку в реальной жизни устойчиво существуют пять видов правотворческой деятельности: законотворчество; подзаконное правотворчество; локальное правотворчество местного самоуправления; прямое, непосредственное правотворчество; договорное правотворчество[14].

Лазарев В.В. и Липень С.В. считают, что основная классификация проводится в зависимости от субъектов правотворчества, и соответственно выделяют: правотворческую деятельность компетентных государственных органов; непосредственное правотворчество народа в ходе референдума; правотворческую деятельность общественных организаций (санкционированное и делегированное правотворчество)[15].

Комаров С.А. и Малько А.В. в зависимости от субъектов правотворчества подразделяют его на такие виды, как непосредственное правотворчество народа в процессе проведения референдума; правотворчество государственных органов; правотворчество отдельных должностных лиц; правотворчество органов местного самоуправления; локальное правотворчество; правотворчество общественных организаций. По их же мнению в зависимости от значимости правотворчество делится на законотворчество; делегированное правотворчество; подзаконное правотворчество[16].

Наиболее полная классификация предложена в учебнике по теории государства и права В.В. Оксамытного. Ученый считает, что виды правотворчества можно выделить по следующим основаниям: по кругу субъектов правотворчества; по характеру правотворческих полномочий; по значимости принимаемых актов[17].

Субъект правотворчества – это орган или сообщество, которое вправе принять тот или иной акт. Их правомочность обусловлена конституционным или законодательным статусом[18]. Именно данный субъект может выступить с инициативой подготовки и принятия правового акта, либо реагировать на правотворческую инициативу других субъектов. Рассмотрение предложений последних является либо обязательным, согласно конституционным и иным правилам взаимоотношений органов, либо рекомендательным. Если круг субъектов правотворчества строго определен, то круг субъектов правотворческой инициативы более широкий и, как правило, регулируется лишь частично. Тема самым стимулируется участие в правотворчестве граждан, их общественных объединений, локальных органов и других.

Следует отметить, что правотворческие процессы ориентированы на строго определенные виды правовых актов как цели их деятельности, как легальные рамки правоформирующих действий, как границы, отделяющие создаваемый акт от других актов. Для этих целей служат положения конституций, устанавливающие систему, виды, признаки правовых актов и их соотношение между собой.

Для более обстоятельного рассмотрения вопросов о субъектах правотворчества необходимо отметить, что большой пласт в общей системе правотворчества занимает подзаконное правотворчество Президента, Правительства и иных органов исполнительной власти. Оно сообразуется с положениями законов. Подзаконное правотворчество является более оперативным по целям подготовки и принятия актов ввиду своей очевидной динамичности. Поэтому каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласования, рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания.

Президент Российской Федерации издает указы нормативного характера по вопросам исполнения законов. Распоряжения издаются Президентом по вопросам организации его аппарата, а также по другим организационным или оперативным вопросам, не имеющим общего значения[19].

Правительство Российской Федерации издает постановления по вопросам, отнесенным Конституцией, другими законами к его компетенции. В форме постановлений выпускаются решения федерального Правительства, имеющие нормативный характер[20].

Федеральные органы исполнительной власти в пределах их полномочий готовят нормативные акты соответственно в форме приказов и постановлений на основе и во исполнение Конституции, законов и иных решений законодательного органа, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства.

Как отмечает Ю.А.Тихомиров, в широком смысле субъектом правотворчества является и местное самоуправление. Особенностью правотворчества органов местного самоуправления является их двойное участие в этом процессе[21]. С одной стороны местное самоуправление принимает участие в государственном правотворчестве в тех или иных формах, а с другой стороны осуществляет и собственное правотворчество. Ввиду отдаленности местного самоуправления от государственной власти формируемое муниципальное право состоит как бы из двух «слоев»: норм законов и иных нормативных актов, принятых органами государственной власти; и норма саморегуляции (уставы местного самоуправления. Решения сельских сходов, местных референдумов и т.п.).

Особого внимания при рассмотрении вопросов о субъектах правотворчества заслуживает порядок прямого, непосредственного принятия правовых актов в процессе референдума. Сущностными признаками прямого правотворчества такого рода являются:

а) оно проводится по инициативе групп граждан, населения (определенной численности);

б) в референдуме участвуют избиратели, чья совокупная воля является прямым и единственным правообразующим источником конституции, закона или иного решения;

в) итоги референдума (народного голосования) являются окончательными, не подлежат какому-либо утверждению и обладают наивысшей юридической силой;

г) подготовка и проведение референдума возлагаются на государственные органы, избирательные комиссии или комиссии референдума, общественные организации, чьи права и обязанности подчинены достижению главной цели – обеспечить полное и свободное народное волеизъявление.

Отдельного внимания заслуживает вопрос о соотношении субъектов и участников правотворческой деятельности. В юридической науке он является дискуссионным. Суть проблемы состоит в том, что не все лица, участвующие в разработке и принятии нормативного правового акта, являются субъектами этой деятельности. Так, например, секретариат законодательного органа выполняет работу по регистрации законопроектов и комплекта документов, организации всего документооборота, связанного с прохождением законопроекта, тем самым участвует в процессе правотворчества, но не является его субъектом. Специалисты различного профиля привлекаются к работе над концепцией законопроекта, участвуют в проведении экспертизы текста законопроекта, но они не обладают государственно-властными полномочиями, играют вспомогательную роль, а потому являются не субъектами, а участниками правотворческого процесса.

Процедура возведения норм и принципов естественного права, социальных потребностей и интересов граждан в закон составляет содержание правотворчества.

Правотворческая процедура как достаточно сложная и длящаяся во времени деятельность имеет свои стадии, то есть промежуточные этапы этого процесса, решающие конкретные задачи.

В Российской Федерации наиболее распространенной является такая форма правотворчества, как принятие нормативно-правовых актов органами государства. В рамках этой правотворческой процедуры наиболее разработана законодательная процедура (процедура издания законов).

Выделяют следующие стадии законодательной процедуры:

1. Стадия реализации права законодательной инициативы, то есть права официального внесения законопроекта в высший представительный орган страны, который в таком случае обязан рассмотреть данный законопроект. Субъекты права законодательной инициативы в Российской Федерации перечислены в ст. 104 Конституции РФ[22].

2. Стадия обсуждения законопроекта, которое в Российской Федерации происходит на заседании Государственной Думы. На этой стадии вносятся поправки, изменения, дополнения или исключаются из законопроекта ненужные положения.

3. Стадия принятия законопроекта путем голосования в Государственной Думе, одобрения Советом Федерации и подписания Президентом России. Детально эта процедура регулируется Конституцией и регламентами деятельности высших органов государственной власти.

4. Стадия официального опубликования закона.

Правотворчество — одно из важных направлений работы любого государства. Это специфическая, требующая особых знаний и умений интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам правотворчества, т.е. по нормативным правовым актам, в том числе по законам, судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности.

Список литературы:

1.                   Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета. – 25.12.1993.

2.                   Алексеев С.С. Теория права.—М.: Издательство БЕК, 1995. 320 с.

3.                   Богмацера Э.В Правообразовательный процесс и роль в нём судебной практики: Автореф. дис. ... канд. юр. наук. М., 2007г.-25с.

4.                   Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. – М., 2000. – 528 с.

5.                   Дробязко С. Г. Общая теория права : учеб. пособие для вузов / С. Г. Дробязко, В. С. Козлов. — Минск, 2005. - 464 с.

6.                   Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права. Учебно-методическое пособие. Краткий курс для вузов. – М.: НОРМА – ИНФРА., 1999. – 448 с.

7.                   Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: Учебник для вузов. – М.: «Спарк», 1998. – 448 с.

8.                   Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. – М.,  2001. – 660 с.

9.                   Мурашко Л. О. Проблемы правообразования в Республике Беларусь (в свете различения права и закона) // http://www.info-pressa.com/article-342.html

10.              Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах./ Под ред. проф. Марченко М.Н. т. 2. Теория права. – М.: Зерцало, 1998. – 456 с.

11.              Общая теория государства и права: Учебник / Под ред В.В. Лазарева. – М., 2000. – 520 с.

12.              Оксамытный В.В. Теория государства и права: Учеб. – М., 2004 – 563 с.

13.              Протасов В.Н. «Теория права и государства Проблемы теории права и государства Вопросы и ответы» М.: Новый Юрист, 1999 (Серия «Подготовка к экзамену» // http://www.bibliotekar.ru/teoria-gosudarstva-i-prava-4/19.htm

14.              Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. — Харьков: Консум; Ун-т внутр. дел, 2000. — 704 с.

[1] Теория государства и права / Отв. ред. Н.Г. Александров. – М., 1994. – с. 482.

[2] Общая теория государства и права: Учебник / Под ред В.В. Лазарева. – М., 2000. – с. 181.

[3] Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. – М., 2000. – с. 410

[4] В.Н. Протасов «Теория права и государства Проблемы теории права и государства Вопросы и ответы» М.: Новый Юрист, 1999 (Серия «Подготовка к экзамену» // http://www.bibliotekar.ru/teoria-gosudarstva-i-prava-4/19.htm - дата последнего посещения 10.12.2011г.

[5] Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. – М.,  2001. – с. 660.

[6] Алексеев С.С. Теория права.—М.: Издательство БЕК, 1995. с.110.

[7] Мурашко Л. О. Проблемы правообразования в Республике Беларусь (в свете различения права и закона) // http://www.info-pressa.com/article-342.html - дата последнего посещения 10.12.2011г.

[8] Дробязко С. Г. Общая теория права : учеб. пособие для вузов / С. Г. Дробязко, В. С. Козлов. — Минск, 2005. - с. 218.

[9] В.Н. Протасов «Теория права и государства Проблемы теории права и государства Вопросы и ответы» М.: Новый Юрист, 1999 ( Серия «Подготовка к экзамену» // http://www.bibliotekar.ru/teoria-gosudarstva-i-prava-4/19.htm - дата последнего посещения 10.12.2011г.

[10] Алексеев С.С. Теория права.—М.: Издательство БЕК, 1995. с.110

[11]  Богмацера Э.В Правообразовательный процесс и роль в нём судебной практики: Автореф. дис. ... канд. юр. наук. М., 2007г.- с.3.

[12] Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. — Харьков: Консум; Ун-т внутр. дел, 2000. — с. 319.

[13] Скакун О.Ф. Теория государства и права: Учебник. — Харьков: Консум; Ун-т внутр. дел, 2000. — с. 320

[14] Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах./ Под ред. проф. Марченко М.Н. т. 2. Теория права. – М.: Зерцало, 1998. – с. 164.

[15] Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: Учебник для вузов. – М.: «Спарк», 1998. – с.242.

[16] Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права. Учебно-методическое пособие. Краткий курс для вузов. – М.: НОРМА – ИНФРА., 1999. – с.320.

[17] Оксамытный В.В. Теория государства и права: Учеб. – М., 2004 – с.376.

[18] Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Под ред.проф. М.Н.Марченко. Том 2. Теория права. М.: Издательство Зерцало, 1998. – с.163.

[19] Статья  90 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета. – 25.12.1993

[20] Там же ст.115

[21] Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Под ред.проф. М.Н.Марченко. Том 2. Теория права. М.: Издательство Зерцало, 1998. – с.167

[22] Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета. – 25.12.1993