Право специального природопользования

1. Понятие права  природопользования, его виды 

    "Общение  человека с природой, постоянно  необходимое ему для обеспечения  своего существования, и есть  в самом общем смысле слова  природопользование. В основе жизни  и существования человека и  общества лежит пользование природой. Поэтому исторически и фактически природопользование составляет фундамент общественной жизни, базисное отношение в сфере взаимоотношений общества и природы".

    Оценивая  значение природопользования в рамках экологического права необходимо иметь в виду, что оно служит не только средством удовлетворения разнообразных потребностей человека и поддержания жизни, но одновременно является и наиболее значимым фактором вредного воздействия на природу.

    Использование человеком природных ресурсов для  своих нужд - экономических, духовных, рекреационных и иных - в значительной мере регламентируется правом. Система норм, регулирующих отношения по использованию природных богатств, называется правом природопользования. Такие нормы содержатся главным образом в природоресурсном законодательстве - земельном, водном, горном, лесном, фаунистическом. Некоторые положения, касающиеся природопользования, предусмотрены также в Федеральном законе "Об охране окружающей среды", иных актах.

    Право природопользования может оцениваться в разных качествах: как правовой институт, как правоотношение и как конкретное правомочие природопользователя. Совокупность норм, регулирующих отношения природопользования, образует комплексный правовой институт права природопользования. Как правоотношение право природопользования определяется совокупностью прав и обязанностей, которые принадлежат сторонам в конкретном отношении по поводу использования земли, недр, вод и т.д. Как правомочие право природопользования представляет собой принадлежащее природопользователю субъективное право, содержание которого включает правомочия владения, пользования и распоряжения предоставленным в пользование природным ресурсом.

    В природоресурсном законодательстве и  науке экологического права выделяется ряд классификаций видов природопользования. Наиболее общей является классификация, критерием которой является объект природы. Соответственно право природопользования подразделяется на следующие виды:

    - право землепользования;

    - право недропользования;

    - право водопользования;

    - право пользования атмосферой;

    - право лесопользования;

    - право пользования растительным  миром вне лесов;

    - право пользования животным миром.

    Правда, в юридической литературе о пользовании  атмосферным воздухом говорится  реже и меньше, чем о пользовании другими природными ресурсами. В этой сфере более остро стоят вопросы, связанные с охраной атмосферного воздуха, а не регулированием его использования. Соответствующий Закон называется "Об охране атмосферного воздуха", хотя предшествующий Закон в данной сфере (1982 г.) предусматривал также регулирование потребления атмосферного воздуха для производственных нужд (ст. 41). Видом использования атмосферы является выброс загрязняющих веществ в атмосферу.

    Основной  считается правовая классификация  видов природопользования по целевому назначению. Виды природопользования по целевому назначению определяются природоресурсным законодательством с учетом специфики природного ресурса и удовлетворяемых им общественных потребностей.

    В земельном законодательстве определено целевое назначение всех категорий земель в пределах территории России, соответствующее видам землепользования. Так, Земельный кодекс РФ (ст. 7) выделяет:

    - земли сельскохозяйственного назначения;

    - земли населенных пунктов;

    - земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

    - земли особо охраняемых территорий  и объектов;

    - земли лесного фонда;

    - земли водного фонда;

    - земли запаса.

    Кроме того, названные категории земель могут иметь внутреннюю структуру, детализирующую их назначение. Так, в  состав земель населенных пунктов могут  входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:

    - жилым;

    - общественно-деловым;

    - производственным;

    - инженерных и транспортных инфраструктур;

    - рекреационным;

    - сельскохозяйственного использования;

    - специального назначения;

    - военных объектов;

    - иным территориальным зонам (ст. 85).

    В соответствии с Федеральным законом "О недрах" недра предоставляются в пользование для:

    - геологического изучения, включающего  поиски и оценку месторождений  полезных ископаемых;

    - разведки и добычи полезных  ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

    - строительства и эксплуатации  подземных сооружений, не связанных  с добычей полезных ископаемых;

    - для других целей.

    Водный  кодекс РФ устанавливает, что водные объекты могут использоваться для следующих целей:

    - питьевого и хозяйственно-бытового  водоснабжения;

    - сброса сточных вод и (или)  дренажных вод;

    - производства электрической энергии;

    - водного и воздушного транспорта;

    - сплава древесины;

    - лечебных и оздоровительных;

    - рекреационных;

    - рыболовства и охоты;

    - разведки и добычи полезных  ископаемых;

    - обеспечения пожарной безопасности (ст. ст. 43 - 53).

    Согласно  Лесному кодексу РФ в лесном фонде  могут осуществляться следующие  виды лесных пользований:

    - заготовка древесины;

    - заготовка живицы;

    - заготовка и сбор недревесных  лесных ресурсов;

    - заготовка пищевых лесных ресурсов  и сбор лекарственных растений;

    - ведение охотничьего хозяйства  и осуществление охоты;

    - ведение сельского хозяйства;

    - осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности;

    - осуществление рекреационной деятельности;

    - создание лесных плантаций и  их эксплуатация;

    - другие виды (ст. 25).

    Основными видами пользования животным миром в соответствии с Федеральным законом "О животном мире" являются охота и рыболовство, включая добычу водных беспозвоночных и морских млекопитающих.

    Специфические виды использования атмосферы, регулируемые Законом об охране атмосферного воздуха, - потребление атмосферного воздуха для производственных нужд и удаление загрязняющих веществ в процессе функционирования общества.

    Важное  юридическое значение имеет классификация  природопользования на общее и специальное. Ее критерием являются основания  возникновения права природопользования. 

2. Право общего природопользования 

    Общее природопользование является общедоступным, то есть не требует в каждом конкретном случае особого разрешения со стороны  компетентных государственных органов, а также юридических или физических лиц, за которыми природные объекты закреплены в пользование. Общее природопользование связано с реализацией естественного права каждого на благоприятную окружающую среду. Право на такое пользование природными объектами возникает непосредственно из законов или иных нормативных актов. При этом, однако, в ряде случаев устанавливаются пределы и условия общего пользования природными ресурсами.

    В земельном законодательстве прямо  не предусматривается общее землепользование. Однако в составе земель поселений  выделяются рекреационные территориальные зоны, на которых осуществляется право общего землепользования. Землями общего пользования в значительной степени являются земли лесного фонда, правовой режим которых определяется земельным законодательством.

    Категорию земельных участков общего пользования вводит также Гражданский кодекс РФ. В соответствии со ст. 262 граждане имеют право свободно, без каких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка. Кроме того, если земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет ущерба или беспокойства собственнику.

    Право ограниченного пользования чужим  земельным участком (сервитут) устанавливается Земельным кодексом РФ (ст. 23). При этом выделяется частный и публичный сервитут. Частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством.

    Публичный сервитут устанавливается законом  или иным нормативным правовым актом  Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Новацией Земельного кодекса РФ является то, что установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.

    Публичные сервитуты могут устанавливаться, в частности, для:

    - прохода или проезда через земельный участок;

    - использования земельного участка  в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других  линий и сетей, а также объектов  транспортной инфраструктуры;

    - размещения на земельном участке  межевых и геодезических знаков  и подъездов к ним;

    - проведения дренажных работ на  земельном участке;

    - забора воды и водопоя;

    - прогона сельскохозяйственных животных  через земельный участок;

    - сенокошения, выпаса сельскохозяйственных  животных в установленном порядке  на земельных участках в сроки,  продолжительность которых соответствует  местным условиям и обычаям;

    - использования земельного участка  в целях охоты, ловли рыбы  в расположенном на земельном участке водном объекте в установленные сроки и в установленном порядке.

    В соответствии с Земельным кодексом РФ сервитут может быть срочным или  постоянным.

    Закон "О недрах" также закрепил право  общего пользования ресурсами недр. Собственники, владельцы земельных участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах осуществлять добычу общераспространенных полезных ископаемых и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти субъектов РФ. Закон при этом оговаривает условие о том, чтобы общераспространенные полезные ископаемые не числились на государственном балансе, а работы по сооружению подземных сооружений проводились без применения взрывных работ.

    Земельный кодекс РФ также допускает возможность  использования собственниками земельных  участков и землепользователями в установленном порядке для собственных нужд имеющихся на земельном участке общераспространенных полезных ископаемых, пресных подземных вод (ст. ст. 40, 41).

    Достаточно  полно и четко право общего пользования водами и лесами выражено в лесном и водном законодательстве.

    Лесной  кодекс РФ широко регулирует пребывание граждан в лесах: граждане имеют  право свободно и бесплатно пребывать  в лесах и для собственных  нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. При этом на них возлагается обязанность соблюдать правила пожарной безопасности в лесах, правила санитарной безопасности в лесах, правила лесовосстановления и правила ухода за лесами.

    Запрещается также осуществлять заготовку и  сбор грибов и дикорастущих растений, виды которых занесены в Красную  книгу РФ, красные книги субъектов  РФ, а также грибов и дикорастущих растений, которые признаются наркотическими средствами в соответствии с Федеральным законом "О наркотических средствах и психотропных веществах".

    Пребывание  граждан в лесах может быть ограничено в целях обеспечения  пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах, безопасности граждан при выполнении работ. Запрещение или ограничение пребывания граждан в лесах по основаниям, не предусмотренным ст. 11 Лесного кодекса, не допускается.

    Общее водопользование традиционно предусматривается  российским водным законодательством. Этот вид водопользования тесно связан с выделяемыми Водным кодексом РФ водными объектами общего пользования. Согласно ст. 6 поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено Кодексом. Соответственно, каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд. При этом использование водных объектов общего пользования осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, установленными Правительством РФ. Правила использования водных объектов для личных и бытовых нужд устанавливаются органами местного самоуправления.

    Законодательством РФ и субъектов РФ на водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также иные запреты. Информация об ограничении водопользования на водных объектах общего пользования предоставляется жителям соответствующих поселений органами местного самоуправления через средства массовой информации и посредством специальных информационных знаков, устанавливаемых вдоль берегов водных объектов. Могут быть также использованы иные способы предоставления такой информации.

    Для общего пользования предназначается  и полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса). Ее ширина составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров, ширина береговой полосы которых - пять метров. Каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.

    Право общего пользования водными биоресурсами регулируется Федеральным законом "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" применительно к любительскому  и спортивному рыболовству (ст. 24). Любительское и спортивное рыболовство осуществляется гражданами без разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов, если иное не предусмотрено законом. При этом любительское и спортивное рыболовство может осуществляться как с условием возвращения добытых (выловленных) водных биоресурсов в среду их обитания, так и без этого условия. В прудах, обводненных карьерах, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, любительское и спортивное рыболовство осуществляется с согласия их собственников, а на рыбопромысловых участках - с согласия пользователей рыбопромысловыми участками.

    Таким образом, регулируя право общего природопользования, законодательство ограничивает его пределами, связанными с удовлетворением при этом собственных нужд. 

3. Право специального  природопользования 

    Специальное пользование землей, недрами, водами, лесами, животным миром и атмосферой связано, как правило, с удовлетворением  экономических интересов общества, юридических и физических лиц. Оно  сопряжено с более значительными, чем при общем природопользовании, воздействиями на природу. Поэтому специальное природопользование имеет ряд юридически значимых особенностей. В частности, оно осуществляется в соответствии с разрешительной (лицензионной) системой и характеризуется тем, что требует выделения определенных частей природных объектов в обособленное пользование юридических и физических лиц.

    Специальное природопользование реализуется в  формах:

    - комплексного природопользования,

    - специального пользования водами, недрами, объектами животного мира, другими природными ресурсами.

    Необходимость введения комплексного природопользования обусловлена тем, что нередко  при предоставлении одного природного ресурса в пользование используются в большей или меньшей степени  другие ресурсы либо на них оказывается воздействие.

    Регулирование комплексного природопользования было предусмотрено ст. 18 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". Федеральным законом "Об охране окружающей среды" оно было необоснованно  упразднено. Кроме Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды", положения о комплексном природопользовании предусматриваются законами об охране окружающей природной среды субъектов РФ. К примеру, аналогичные положения были установлены в ст. 20 Экологического кодекса Республики Башкортостан. В 2005 г. в Москве был принят Закон "О комплексном природопользовании в городе Москве".

    Под комплексным природопользованием понимается направленное на удовлетворение, как правило, экономических интересов природопользователей использование юридическим лицом или гражданином-предпринимателем природно-ресурсного потенциала территории (использование одного или несколько природных ресурсов; удаление отходов в одну или несколько сред и др.), осуществляемое с учетом состояния окружающей среды в регионе, при котором экологически значимая хозяйственная и иная деятельность проводится в рамках установленных уполномоченными государственными органами нормативов допустимого использования (изъятия) природного ресурса, предельно допустимых вредных воздействий (или временно согласованных нормативов воздействий на окружающую природную среду), а эксплуатация (добыча, изъятие) одного или ряда видов природных ресурсов наносит наименьший ущерб другим природным ресурсам и с соблюдением других условий, предусмотренных лицензией (разрешением).

    Отдельные природные ресурсы - земля, недра, воды, леса, объекты животного мира, атмосфера, как правило, предоставляются в  специальное природопользование для  осуществления предпринимательской  деятельности.

    Как отмечалось ранее, особой разновидностью права специального водопользования, пользования атмосферой и недрами является предоставление соответствующих сред для удаления жидких, газообразных и твердых отходов производства и потребления.

    Право специального природопользования возникает на основании разрешений, лицензий, договоров, оформляемых в рамках определенных в законодательстве процедур (предоставления земельного участка, горного отвода, выдачи лесорубочного или лесного билета, лицензии на размещение отходов и т.д.) и в случаях, предусмотренных законом, также и договора. (Более подробно предоставление природных ресурсов в специальное пользование рассмотрено в отдельной главе).