Правовой статус Европейского Совета

1. Место Совета в системе органов Европейского Союза…………………3
2. Состав и порядок формирования Совета Европейского Союза………...6
3. Порядок работы и полномочия Совета Европейского Союза…………11

Заключение   …………………………………………………………………18

Список  использованной литературы  ………………………………………19 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

1. Место Совета ЕС  в системе институтов  Европейского союза.

         Европейский Союз - интеграционная организация, главной целью которой  служит построение “как можно более  тесного союза европейских народов” (ст. 1 Договора о Европейском Союзе).

         Государствами-членами  Европейского Союза на сегодняшний  день являются Бельгия, Италия, Нидерланды, Люксембург, Франция, ФРГ (с 1951 г.); Великобритания, Дания, Ирландия (с 1973 г.); Греция (с 1981 г.); Испания, Португалия (с 1986 г.), Австрия, Финляндия, Швеция (с 1995 г.) и др.

         С точки зрения внутреннего устройства Европейский Союз - это организация со сложной, комплексной структурой, складывающейся из трех компонентов (“опор”): Европейские сообщества, ОВПБ и СПСО. Функционирование каждой “опоры” подчиняется разным по характеру и содержанию источникам права Европейского Союза.

         Три “опоры” Союза  объединяет друг с другом, прежде всего, наличие единых целей и принципов, закрепленных непосредственно в  Договоре о Европейском Союзе; единый состав государств-членов. Важным условием целостности Европейского Союза  выступает также наличие у  этой организации единой системы  руководящих органов - институтов Европейского Союза.

         Термином “институты”  в праве Европейского Союза обозначаются руководящие органы данной организации, на которые возложено осуществление  ее основных задач. Институты Европейского Союза одновременно выступают в  качестве институтов каждого из Европейских  сообществ: Европейского сообщества, Европейского объединения угля и стали, Европейского сообщества по атомной энергии. Понятия  “институт Европейского Союза” и  “институт Европейских сообществ”, таким образом, являются синонимами

         Основным источником, в котором закрепляется правовое положение институтов, служит Договор  об учреждении Европейского сообщества 1957 г. (Часть пятая “Институты Сообщества” и Статут Суда, изложенный в отдельном протоколе).

         Полномочия и порядок  деятельности институтов в рамках остальных  Сообществ (ЕОУС, Евратом) и других компонентов (“опор”) Союза (Общая внешняя политика и политика безопасности; Сотрудничество полиций и судебных органов в  уголовно-правовой сфере) установлены  договорами об учреждении ЕОУС и Евратома, и Договором о Европейском  Союзе. Каждый институт Союза имеет собственные правила процедуры (внутренний регламент).

         Согласно ст. 7 Договора об учреждении Европейского Сообщества:

         “Осуществление  задач, возложенных на Сообщество, обеспечивают:

         - Европейский парламент;

         - Совет;

         - Комиссия;

         - Суд;

         - Счетная палата”. 

         Указанные 5 институтов, как уже отмечалось, одновременно выступают в качестве институтов ЕОУС и Евратома, а также институтов Европейского Союза в целом.

         Рассмотрим более  подробно место Совета Европейского Союза в системе органов власти ЕС. Совет Европейского Союза осуществляет прежде всего законодательные полномочия: рассматривает и принимает нормативные  акты Сообщества (регламенты и директивы). До 1993 г. Совет был единственным законодательным  органом Сообщества, в настоящее  время многие нормативные акты и  другие решения принимаются им совместно  с Европейским парламентом. В  ст. 207 Договора о ЕС прямо отражена характеристика Совета как законодателя.

         Совет также располагает  полномочиями в сфере исполнительной  и судебной власти. В частности, в  соответствии с ч.3 ст.202 Договора Совет  наделяет Комиссию по актам, принятым, Советом, компетенцией исполнительной нормы, которые выработаны Советом. Совет может выдвигать определенные требования к осуществлению этих полномочий. Он может также сохранять за собой право, в определенных случаях, непосредственно осуществлять эти полномочия. В мире существуют примеры делегированного законодательства, но отличительной особенностью реализации данного права в Европейском Союзе заключается в том, что Совет сохраняет за собой право исполнять принятые им решения. Таким образом, в Договоре сохраняется возможность осуществления законодательным органом исполнительных полномочий. Это является особенностью реализации принципа разделения властей в Европейском Союзе.

         Также в некоторых  случаях решение индивидуального  характера в отношении отдельных  государств-членов, подготовленное Комиссией, подлежат утверждению Советом. Так  в рамках создаваемого экономического и финансового союза Совет  на основании заключения Комиссии устанавливает наличие в государстве-члене “чрезвычайного бюджетного дефицита”, а в случае невыполнения предписанных мер по исправлению ситуации, на основании представления Комиссии, принимается решение о применении санкций против государства-нарушителя (ст. 104 Договора).

         Таким образом, Совет - орган законодательной власти, наделен судебными полномочиями (например, наложение штрафа ст. 104 Договора)

         Совет Европейского Союза (Совет Министров ЕС) не следует  путать с Советом Европы, который  является международной организацией, а также с Европейским Советом. Последний - это встречи глав государств или правительств стран-членов ЕС и  президента Европейской Комиссии, которые  происходят дважды в год (как правило, в июне и декабре) в столице  и под председательством главы  государства, возглавляющего в данный момент в Совете Европейского Союза. Такие встречи знаменуют, фактически, передачу председательства от страны к стране и служат подтверждением единства Европы. Обсуждаемые на Европейских  Советах вопросы носят глобальный, стратегический характер и определяют в какой-то мере дальнейшие приоритетные направления развития ЕС. 

2. Состав и порядок  формирования Совета  Европейского Союза. 

         Совет Европейского Союза по своему составу является “межправительственным” институтом: в качестве его членов выступают  должностные лица исполнительной власти государств-членов, чаще всего в  ранге министров. Согласно ст. 203 Договора о ЕС «в совет входят по одному представителю  от каждого государства-члена на министерском уровне, уполномоченному  создавать обязательства для  правительства этого государства-члена», таким образом в настоящее  время в Совет входит 15 членов. Комплектование законодательного органа из представителей исполнительной ветви  власти нехарактерно для большинства  демократических стран, хотя и встречается  в некоторых из них: Бундесрат  ФРГ, Национальный совет провинций  ЮАР, частично Совет Федерации Федерального Собрания России.

          Учредительные  договоры не определяют какие  именно министры должны входить  в состав Совета, и первоначально  традиционно участниками заседаний  Совета от каждого государства  были министры иностранных дел.  Но такой подход оказался малоэффективен, т.к. Совет – прежде всего  законодательный орган, и следовательно  отраслевые акты лучше утверждать  на уровне соответствующих министров.

         В результате этого  уже в первые 2 года Совет разделился на два вида:

• Совет по общим вопросам, заседающий в составе министров иностранных дел (а в  некоторых странах существует специальная должность – «министр по европейским делам») – принимает решения внешнеполитичексого характера, «общие вопросы», затрагивающие Европейский Союз вцелом. «Общий Совет» также координирует работу и распределяет компетенцию между различными «формациями» отраслевого Совета («Специальный Совет»).
• Отраслевой Совет заседает в составе отраслевых министров государств-членов (промышленности, труда и социального развития, сельского хозяйства и т.д.)

          Перечень формаций Совета закреплен в его внутреннем регламенте, в специальном приложении. В настоящее время  их 9 (Совет  по вопросам окружающей среды, Совет  по вопросам правосудия и внутренних дел, Бюджетный совет, Совет по общим  вопросам и внешним сношениям  и др.) Так например, Совет по вопросам окружающей среды в составе компетентных министров государств-членов рассматривает  и утверждает мероприятия в сфере  экологической политики ЕС.

          В случаях особой важности, прямо предусмотренными учредительными договорами (например, констатация  нарушения отдельными странами ЕС общих  принципов конституционного строя), Совет собирается на уровне высших руководителей исполнительной власти государств-членов – Совет в составе  глав государств или правительств¹.

          Как и любой орган, Совет обладает своей внутренней структурой, которая представляет собой  совокупность руководящего органа и  вспомогательных органов (подразделений).

          Руководящим органом  совета Европейского Союза является Председатель Совета. Так как Совет  заседает в разных формациях –  это не конкретное лицо, а государство  – член Европейского Союза в целом. (согласно ст. 203 Договора о ЕС).

          Пост Председателя Совета не является выборным. В Совете действует система ротации, в  соответствии с которой представитель  каждого из государств-членов поочередно занимает пост председателя в течение  шести месяцев. Очередность определяет сам Совет (Решение от 01.01.1995 г. «Об установлении порядка осуществления председательства в Совете»).

          Порядок передачи поста  Председателя Совета:

01/01 - 30/06           01/07 - 31/12 

2003 Греция  Италия 

2004 Ирландия  Нидерланды 

2005 Люксембург Великобритания 

2006 Австрия    Финляндия 

        В декабре 2004 года утвержден  новый порядок и сроки смены  стран-председателей. Теперь государства  разбиты на группы по три, а не по два как прежде, до расширения ЕС. В каждую такую группу входит одно крупное государство, одно малое  и обязательно один из новичков. Деление на тройки предусмотрено  проектом конституции Европы. В таблице  ниже сохранена разбивка по годам  председательства.

01/01 - 30/06   01/07 - 31/12 

2007 Германия  Португалия 

2008 Словения  Франция 

2009 Чехия  Швеция 

2010 Испания  Бельгия

          На государстве  –председателе лежит ответственность  не только за работу Совета ЕС (составление  программы деятельности на конкретное полугодие и предварительных  повесток для сессий разных формаций), но и за европейский Союз в  целом (особенно в рамках второй и третьей опор).

          Соответственно полномочия Председателя Совета можно разделить  на две группы:

• Внутриорганизационные – созыв заседаний Совета, руководство заседаниями, создание «семестровой программы» и т.п.
• Общеполитические – сосредоточены в основном в сфере общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничества полиции и судебных органов, т.е. в рамках второй и третьей опор – обеспечение реализации в жизнь принятых решений (т.е. Совет выступает в качестве исполнительного органа всего Европейского Союза).

          Председатель Совета также выступает официальным  представителем Европейского Союза  в целом по вопросам общей внешней  политики и политики безопасности. Председателю в его работе помогает секретариат и его глава - назначаемый  Советом Генеральный секретарь  Совета - Высокий представитель по вопросам общей внешней политики и политики безопасности (с 1999 г. - Хавьер Солана (Javier Solana). Заместитель Генерального секретаря - Пьер де Бюсси (Pierre de Boissieu). Генеральный секретарь на нынешний момент возглавляет формируемые  сейчас вооруженные силы Европы.

          Также согласно параграфу 2 ст. 20 Внутреннего регламента Совета «председателю помогает представитель  государства-члена, которое будет  председательствовать следующим. По просьбе  Председателя и согласно его инструкциям  последний при необходимости  замещает его».

          В структуре Совета европейского Союза крайне важную роль играют его вспомогательные органы, что обусловлено непостоянным характером работы Совета - функционирует множество  различных комитетов, состоящих  из должностных лиц государств-членов ЕС. Наиболее важный среди них - Комитет  постоянных представителей. Он включает руководителей постоянных представителей государств-членов при Европейском  Союзе (или их заместителей).

          На заседаниях COREPER в предварительном порядке рассматриваются  все законопроекты и другие вопросы, вносимые в повестку дня Совета. Если между членами COREPER проект нормативного акта (иного решения) полностью согласован, то Совет принимает его без  обсуждения и голосования; если нет  – вопрос обсуждается Советом  в общем порядке. Существование COREPER, таким образом, также является важным механизмом повышения эффективности  работы Совета.

          В рамках второй и  третьей опор часть функций Coperer выполняют другие комитеты, являющиеся формально самостоятельными от него: Политический комитет в составе политических директоров от каждого государства-члена (действует в рамках ОВПБ) и Координационный комитет, который участвует в подготовке решений по вопросам третьей опоры (СПСО). Комитет постоянных представителей разгружает Совет от многих текущих дел и компенсирует такой недостаток Совета, как невозможность постоянной работы.

          Для ускорения законодательного процесса, а также для увеличения профессионализма в принятии решений  Совет учреждает на постоянной или  временной основе комитеты специальной  компетенции, а также рабочие  группы. Членами данных органов являются уже не дипломаты, а эксперты в  конкретной области общественных отношений. Они обсуждают в предварительном  порядке законопроекты и стараются  достичь соглашения на своем уровне². Специальные комитеты и рабочие группы выполняют для Coperer фактически те же функции «фильтра», что и Coperer для Совета. В настоящее время в рамках Совета функционирует примерно 250 специальных комитетов и рабочих групп.

          Немаловажным органом  является и Генеральный секретариат  – подразделение Совета, которое  обеспечивает организационную и  техническую стороны работы данного  института, а также выполняет  часть представительских функций. Особенностью является то, что сотрудники Генерального секретариата являются не представители государств, а должностные  лица, состоящие на гражданской службе Европейских сообществ (более 2 тыс. чел.)

          Возглавляет данное подразделение Генеральный секретарь, о котором уже частично говорилось выше. Он же является Высоким представителем по вопросам общей внешней политики и политики безопасности. Текущее  руководство лежит на заместителе  генерального секретаря. Кроме того, Генеральный секретарь скрепляет  второй подписью акты Совета, а также  может назначаться депозитарием соглашений Европейских сообществ и Союза, заключенных с третьими странами и конвенции между государствами-членами Союза.

          3. Порядок работы  и полномочия Совета  Европейского Союза.

          Совет созывается на заседания его Председателем  и работает на непостоянной основе. Официальное место нахождения Совета - г. Брюссель. Три месяца в году (апрель, июль и октябрь) заседания Совета проходят в Люксембурге.

          Форма работы, таким  образом – сессионная. Кроме собственной  инициативы, согласно ст. 204 Договора о  ЕС Председатель обязан созвать Совет  также по требованию Европейской  Комиссии или любого члена Совета. Сроки проведения сессий точно не установлены (примерно 100 сессий в год), но «за семь месяцев до начала выполнения своих функций Председатель (при необходимости, после консультации с предшествующим и будущим председателями) извещает о днях, которые намечены им для проведения сессий Совета» (ст. 1 Временного Регламента). Как правило, сессия проходит в течение одного дня (причина этого – большинство вопросов относятся к части А, т.е. не требуют обсуждения). Второй частью повестки заседания, определенной Председателем, является часть В – вопросы, по которым не было достигнуто необходимого согласия.

          Кворум на заседаниях Совета составляет большинство списочного состава, т.е. 13 из 25. Также ст. 206 Договора о ЕС предусмотрена возможность  делегирования права голоса другому  члену Совета.

          В исключительных случаях, если вопрос носит неотложный характер, применяется «письменная процедура» - голосование  без созыва на заседания. «В целях реализации общей внешней  политики и политики безопасности Совет  по инициативе Председателя может, кроме  того, действовать посредством упрощенной письменной процедуры (Coreu). В этом случае предложение считается принятым, если до окончания периода времени, установленного Председателем с  учетом неотложности вопроса, не последовало  возражений со стороны кого-либо из членов Совета».

          Если согласия при  обсуждении вопроса достичь не удается, важным становится вопрос о способе  принятия решений в данном органе. Можно выделить три основные способа  – единогласие, простое большинство  голосов и квалифицированное  большинство голосов.

          Первоначально решения  по всем основным вопросам Совет должен был принимать единогласно. Такой  порядок давал каждому государству-члену  возможность налагать вето на проекты  законодательных и других актов, вносимых на рассмотрение Совета. Пример – «Совет, по предложению Комиссии и после консультаций с Европейским парламентом и Экономическим и социальным комитетом, утверждает единогласным решением нормы, регулирующие процесс гармонизации законодательства о налогах с оборота, акцизных сборах и других формах косвенного налогообложения…» (ст. 93 Договора о ЕС)

          Для принятия решения  простым большинством в Совете необходимо, чтобы его поддержали свыше половины от общего числа членов, т.е. фактически абсолютное большинство от общего состава  Совета. Согласно ст. 205 Договора о ЕС «Совет принимает решения большинством голосов его членов, если … Договор не предусматривает иного».

          Начиная с 1986 г. принцип  единогласия постепенно вытесняется  принципом квалифицированного большинства. Когда Совет принимает решения  квалифицированным большинством (ст.ст. 26, 148 Договора о ЕС), его члены обладают неодинаковым числом голосов. Чем больше численность населения в государстве-члене, тем большее число голосов в Совете имеет его министр. Четыре крупнейших государства-члена (Великобритания, Германия, Италия, Франция) имеют в настоящее время по 10 голосов каждое. Наименьшее число голосов у представителя Люксембурга (2).

          Ранее для принятия решения в Совете квалифицированным  большинством необходимо было  минимум 62 голоса “за” из общего числа 87 (примерно 71 проц.).

          В Европейском Совете при принятии решений квалифицированным  большинством проводится взвешенное голосование. Государства разбиты на группы и  подгруппы больших, средних и  малых государств. Внутри группы государства  приравнены друг к другу. Каждое из них имеет фиксированное количество голосов. В принципе оно отражает его демографический вес и  экономическое влияние. Голоса распределены таким образом, чтобы разные варианты блокирования государств между собой  могли предотвратить установление диктата какой-либо группы государств над процессом принятия решений. Своеобразная система противовесов предотвращает ущемление интересов  как крупнейших, так и малых  стран. С каждой волной расширения распределение  голосов меняется. Но принципы, которыми руководствуется ЕС, остаются прежними. Основная цель - обеспечить максимально  приемлемый баланс интересов.

          Проводимое Ниццcким  договором и Декларацией № 20 о  расширении Европейского Союза перераспределение  обусловлено тем, что в ближайшие  годы в ЕС вольются в основном малые  и средние страны. Оно достаточно подвижно и может меняться в зависимости  от темпов расширения. Так, на заседании  Европейского Совета в декабре 2002 г. в Копенгагене уже были сделаны  некоторые цифровые уточнения в  связи с тем, что вступление Болгарии и Румынии в состав Союза отложено до 2007 г. Но в целом оно рисует следующую перспективу.

          Паритет между Великобританией, Германией, Италией и Францией сохраняется. Они получают по 29 голосов вместо нынешних 10. Чуть меньше у Испании - 27. К ней приравнивается Польша. У  Нидерландов - 13. Далее следуют Греция, Чехия, Бельгия, Венгрия и Португалия - по 12; Швеция и Австрия получают по 8. Словакия, Дания, Финляндия, Ирландия и Литва - по 7. В группу малых стран  с 4 голосами включаются Словения, Эстония, Кипр и Люксембург. Наименьшее число  голосов (3) у Мальты. После вступления в ЕС Румынии и Болгарии, за которыми зарезервированы соответственно 14 и 8 голосов, их суммарное количество достигнет 345.

          Для принятия актов, вносимых в Европейский Совет  на утверждение Европейской Комиссией, потребуется по меньшей мере 258 голосов ''за'', поданных большинством государств-участников. В других случаях для принятия актов в Совете будет нужно  по меньшей мере 258 голосов ''за'', поданных, по крайней мере, двумя третями  государств-членов. Дополнительная ''страховочная сетка'': в случаях, когда Совет  будет принимать решение квалифицированным  большинством, любой член Совета сможет потребовать проведения проверки того, что государства-члены, составляющие это квалифицированное большинство, представляют по меньшей мере 62 процента всего населения Союза.

          Таким образом, тенденцией развития Совета и Европейского Союза в целом является постепенная отмена права вето государств-членов, она получила развитие как в Европейских сообществах, так и ОВПБ и СПСО – второй и третьей опорах Союза.

          Правоведы по-разному  классифицируют полномочия Совета. Традиционно выделяются полномочия в сферах законодательной, исполнительной власти, по формированию органов и назначению должностных лиц Европейского Союза, внешнеполитические полномочия. Но кроме этого, в указанных сферах необходимо еще особо выделять полномочия Совета в рамках двух «некоммунитарных» опор Европейского Союза. (ОВПБ, СПСО).

          Рассмотрим далее  полномочия Совета Европейского Союза  подробнее. Основополагающее значение среди прав и обязанностей Совета, конечно имеют законодательные полномочия – правовое регулирование общественных отношений посредством издания нормативных правовых актов. Согласно ст. 7 Внутреннего регламента «Совет действует в качестве законодателя в значении второго абзаца параграфа 3 статьи 207 Договора о ЕС в случаях, когда он принимает нормы, имеющие юридически обязательный характер на территории государств-членов или для самих государств-членов, в форме регламентов, директив, рамочных решений или решений, издаваемых на основании соответствующих положений учредительных договоров…».

          Совет осуществляет также бюджетную функцию, принимая совместно с Европейским парламентом  бюджет Европейского Союза и утверждая  некоторые автономные бюджеты.

          Здесь же можно отметить и некоторые контрольные полномочия Совета, в частности по контролю за изданием Комиссией актов делегированного  законодательства (в Совете образованы специальные комитеты, управомоченные в ряде случаев накладывать вето на акты Комиссии)³.

          Так как Совет  имеет сессионный режим работы, данный орган не слишком приспособлен для  осуществления задач исполнительной власти. Но тем не менее, Совет наделен  рядом исполнительно-распорядительных полномочий. Так Договором о ЕС предусмотрено право Совета принятия «мер по исполнению» законодательных актов Сообщества. Широкими полномочиями наделен Совет по «координации общей экономической политики государств-членов (ст. 202 Договора о ЕС) Ежегодно Совет утверждает «общие ориентиры экономической политики» (план экономического развития ЕС) как для всего Союза, так и для отдельных стран-участниц. С принятием Единого европейского акта, а затем с подписанием Маастрихтского и Амстердамского договоров сфера ведения Сообществ и Союза была заметно расширена, а значит изменились и полномочия Совета. Формула, согласно которой Совет координирует общую экономическую политику получила весьма расширительное толкование, речь идет также и о социальной сфере в равной степени (занятость, здравоохранение, образование, наука, технологическое развитие – ст.ст. 149, 151, 166 Договора о ЕС). Совет наделен также правом применять штрафные санкции (как ранее уже отмечалось). Кроме того, Совет может предоставлять финансовую помощь государствам-членам, испытывающим серьезные экономические трудности (ст. 100 Договора о ЕС).